文/金躍明

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，主要是通過標(biāo)準(zhǔn)化管理的剛性效應(yīng)，約束行政審批自由裁量權(quán)，解決制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣的弊端。特別是針對(duì)審批環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、運(yùn)作不透明等容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生的情況，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的理念，對(duì)行政審批的辦理和監(jiān)管過程進(jìn)行科學(xué)分解和合理配置，對(duì)流程進(jìn)行改造和優(yōu)化，用信息技術(shù)固化流程，減少人為因素干擾。

上海市的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作實(shí)踐，在醫(yī)療器械審批和土地審批領(lǐng)域率先制定審批手冊(cè)、實(shí)行陽光審批和標(biāo)準(zhǔn)化審批。在此基礎(chǔ)上，2010年，上海部署開展運(yùn)用“制度加科技”的理念，大力推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并成為10項(xiàng)重點(diǎn)工作之首。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理被列入上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃，現(xiàn)已基本構(gòu)建了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理構(gòu)架。

目的：解決執(zhí)行走樣弊端

經(jīng)過多年的努力，上海市行政審批管理制度改革取得了階段性成果。目前對(duì)市政府部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了4次大規(guī)模的集中清理，但還是存在一些問題，距離“規(guī)范、效能、透明、可究”的目標(biāo)還有一定的距離。

行政審批流程設(shè)計(jì)不盡科學(xué)合理，責(zé)任不清，效率低下。一些部門審批的內(nèi)容依然過多，范圍過廣過寬，造成了管理越權(quán)、混亂等問題；一些部門以工作規(guī)范為由，人為造成審批過程中手續(xù)繁瑣、環(huán)節(jié)稠密、周期漫長；一項(xiàng)行政審批在一個(gè)部門內(nèi)部也層層分解，涉及多個(gè)處室；一些具體審批工作，部門間各自為政，數(shù)據(jù)不共享，審批權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

行政審批透明度不高，自由裁量權(quán)過大。一些部門的審批條件、申請(qǐng)材料、流程、環(huán)節(jié)，沒有統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。在審批條件中如“合理布局”，以及申請(qǐng)材料中如“其它需要提交的材料”等彈性較大的規(guī)定比較多。一些部門還擅自增設(shè)審批條件。行政審批落實(shí)到各個(gè)部門后，基本上處于“由業(yè)務(wù)處室自己制定政策，自己審批，自己事后監(jiān)管，自己收費(fèi)”的內(nèi)部封閉運(yùn)作狀態(tài)。一些部門審批以本部門為中心，服務(wù)意識(shí)差。

行政審批重審批輕監(jiān)管，對(duì)審批權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制還不完善。一些部門管理過于倚重審批，甚至把審批作為管理的唯一手段，一說加強(qiáng)管理就要設(shè)置審批，同時(shí)對(duì)企業(yè)、群眾或者要求過高，或者持不信任態(tài)度。在一些單位，重審批輕管理、重審批輕服務(wù)、只批不管、以批代管等現(xiàn)象沒有得到很好解決。在具體工作中，只顧發(fā)許可證，發(fā)了許可證后行政相對(duì)人是否按照許可證要求在做，就沒人管，或堅(jiān)持只管有證有照的，不管無證無照的。

推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，就是要解決目前行政審批中存在的問題，實(shí)現(xiàn)“規(guī)范、效能、透明、可究”的目標(biāo)。

框架：六大要素全方位立體管理

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。按照上海成為“全國行政效率最高、行政透明度最高、行政收費(fèi)最少的地區(qū)之一”的目標(biāo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展變化，以及市民和企業(yè)的需求，通過對(duì)部門的辦事事項(xiàng)、流程、環(huán)節(jié)、時(shí)間等不斷地進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化，改善政府服務(wù)，提高行政效率。具體來說，行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的總體框架包括六個(gè)要素：

一是實(shí)行目錄管理。建立行政審批目錄管理制度，根據(jù)國家和地方清理要求，對(duì)照目錄進(jìn)行取消、調(diào)整，對(duì)行政審批實(shí)行長效管理，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地掌握審批事項(xiàng)。對(duì)于未進(jìn)目錄擅自增加審批的，一律進(jìn)行問責(zé)。

二是制定業(yè)務(wù)手冊(cè)。每項(xiàng)行政審批都要編制業(yè)務(wù)手冊(cè)，作為實(shí)施行政審批的操作標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批，要以業(yè)務(wù)手冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)符合業(yè)務(wù)手冊(cè)要求的應(yīng)予以批準(zhǔn)。通過業(yè)務(wù)手冊(cè)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程，解決隨意審批和審批的自由裁量權(quán)問題。

三是編制辦事指南。每項(xiàng)行政審批都要編制辦事指南，作為行政相對(duì)人申請(qǐng)行政審批的具體依據(jù)。通過辦事指南，把辦事的具體條件、要求，明確地告訴行政相對(duì)人，方便行政相對(duì)人辦事。行政相對(duì)人的申請(qǐng)符合辦事指南規(guī)定要求的，行政機(jī)關(guān)必須予以受理。

四是推行網(wǎng)上審批。行政審批的服務(wù)、辦理、日常監(jiān)管等活動(dòng)，要實(shí)現(xiàn)全部上網(wǎng)、全程上網(wǎng)，做到外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、平臺(tái)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過程網(wǎng)上控制等。

五是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。部門的審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，與市政府網(wǎng)上審批平臺(tái)互聯(lián)互通，或進(jìn)行數(shù)據(jù)交換。利用共享的審批信息，對(duì)所涉及的有關(guān)材料進(jìn)行比較對(duì)照，核實(shí)其真實(shí)性，并對(duì)申請(qǐng)人的誠信情況進(jìn)行比較檢索。

六是開展效能監(jiān)察。圍繞對(duì)部門的履職盡職調(diào)查，進(jìn)行行政效能評(píng)估，找出存在的問題，提出改進(jìn)和優(yōu)化的建議，形成專項(xiàng)行政效能評(píng)估報(bào)告并上報(bào)市政府。在網(wǎng)上審批平臺(tái)部署電子監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)行政審批的全過程，進(jìn)行規(guī)范性監(jiān)察和效能監(jiān)察。

推進(jìn)：制定地方標(biāo)準(zhǔn) 啟動(dòng)示范試點(diǎn)

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理的核心和基礎(chǔ)是行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南。2011年起，上海市行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“市審改辦”）按照“兩高一少”的要求，著力以行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南的標(biāo)準(zhǔn)制定為突破口，在全國率先啟動(dòng)了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

在行政審批相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，市審改辦與市行政法制研究所、市標(biāo)準(zhǔn)化研究院通力合作，充分考慮標(biāo)準(zhǔn)與《行政許可法》等現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章制度的一致性，充分結(jié)合審批工作實(shí)踐和實(shí)際需要，充分聽取和吸納各相關(guān)部門意見，幾易其稿，精益求精?！缎姓徟鷺I(yè)務(wù)手冊(cè)編制指引》 （DB31/T 545－2011）和 《行政審批辦事指南編制指引》 （DB31/T 544－2011）兩項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)順利通過了審查批準(zhǔn)，并于2011年7月17日正式發(fā)布。兩項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以來，大家普遍反映“簡明、具體、可行、有效”，具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性。

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)能否取得實(shí)質(zhì)性成效，制度保障是關(guān)鍵。為此，市審改辦專門制定并報(bào)請(qǐng)市政府下發(fā)了《上海市行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南管理辦法》 （以下簡稱“《管理辦法》”）（滬府〔2011〕93號(hào)），為推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作創(chuàng)造良好的執(zhí)行基礎(chǔ)?！豆芾磙k法》中明確提出，業(yè)務(wù)手冊(cè)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政審批的操作標(biāo)準(zhǔn)，辦事指南是行政相對(duì)人申請(qǐng)行政審批的具體依據(jù)。《管理辦法》中還規(guī)定，本市行政區(qū)域內(nèi)具有行政審批職能的行政機(jī)關(guān)以及被授權(quán)或受委托的具有管理公共職能的組織，應(yīng)按照《行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)編制指引》和《行政審批辦事指南編制指引》中規(guī)定的工作規(guī)范和程序，制定、執(zhí)行業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南。

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是一項(xiàng)開創(chuàng)性的新工作，沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，一切需要從零開始，需要邊探索、邊總結(jié)、邊完善。2011年7月，市審改辦組織市建設(shè)交通委、市規(guī)劃國土資源局、市稅務(wù)局、市工商局、市綠化市容局、市住房保障房屋管理局、市建設(shè)交通委、市食品藥品監(jiān)管局、市質(zhì)量技監(jiān)局等9個(gè)市政府部門開展了本市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化第一批示范試點(diǎn)工作。2012年7月，第一批示范試點(diǎn)項(xiàng)目全部通過考核驗(yàn)收。同時(shí)，組織市發(fā)展改革委、市教委、市司法局等6家單位，啟動(dòng)了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化第二批示范試點(diǎn)工作。

成效：全面提升行政審批效率

一年多來，有關(guān)審批部門積極推進(jìn)行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南的制定和運(yùn)行，深入探索和實(shí)踐行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，取得了積極的成效，初步實(shí)現(xiàn)了明確崗位職責(zé)、規(guī)范審批流程、統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化審批服務(wù)、提高審批效率的目標(biāo)。業(yè)務(wù)手冊(cè)和辦事指南都將審批依據(jù)、審批條件、申請(qǐng)材料、審批流程等內(nèi)容規(guī)定得更加具體，將書面審核、實(shí)地審核、技術(shù)審查方面的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求規(guī)定得更加清楚。申請(qǐng)人申請(qǐng)前即可通過辦事指南查看申請(qǐng)材料目錄、審批要求、審批流程、審批時(shí)限、投訴渠道，一目了然地判斷自己是不是符合審批的條件和要求，并且一次就能準(zhǔn)備好所需要的申請(qǐng)材料，減少了來回奔波往返的次數(shù)。

業(yè)務(wù)手冊(cè)對(duì)行政審批工作，從咨詢、受理、辦理到監(jiān)督檢查進(jìn)行了全面規(guī)范，使業(yè)務(wù)須知更加具體、審批崗位職責(zé)更加清晰、審查時(shí)限更加明確，從而使審批部門的內(nèi)部流程更加簡潔明了，流轉(zhuǎn)順暢。在業(yè)務(wù)手冊(cè)編制過程中，審批部門還按照改革的要求，精簡申請(qǐng)材料、簡化審批環(huán)節(jié)、再造審批流程、縮短辦理時(shí)間。通過材料和流程的調(diào)整，在方便申請(qǐng)人的同時(shí)，大大壓縮了審批辦理時(shí)間，提高了審批部門行政效率，進(jìn)而降低了行政成本。

進(jìn)一步明確審查要求，對(duì)于一些比較模糊的審批標(biāo)準(zhǔn)，如審批中統(tǒng)而泛的“符合其他相關(guān)審批條件”要求，進(jìn)行了明確。同時(shí)，對(duì)“自由裁量權(quán)”的規(guī)范和量化，從源頭上壓縮了行政審批人員的“隨意性”，確保了審批標(biāo)準(zhǔn)的“尺度統(tǒng)一”。通過明確審查要求，為行政審批人員提供了從申請(qǐng)受理、審查、決定、監(jiān)督檢查全過程各環(huán)節(jié)的崗位工作內(nèi)容、要求、程序等，有效規(guī)范了審批行為。

以往，由于市區(qū)兩級(jí)審批部門、不同審批人員對(duì)有關(guān)政策法規(guī)和受理要求的理解不同，以及各行政區(qū)域內(nèi)的管理要求各異，對(duì)于同一行政審批事項(xiàng)，時(shí)常會(huì)有不同的受理、審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。通過行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，審批人員必須按照已制定規(guī)范的審查方式、審查行為和審查內(nèi)容進(jìn)行審查，提出審查意見。審批標(biāo)準(zhǔn)的固化，使“統(tǒng)一、規(guī)范”的要求在市區(qū)兩級(jí)審批部門、不同審批人員中得到了更為有效的貫徹執(zhí)行，促進(jìn)了行政審批的公平公正。