廖日卿 黨文濤

年5月24日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），明確了長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，即“亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心、具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級(jí)城市群”，其中，“全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心”定位是首次提出。《規(guī)劃》將“發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)”由上海擴(kuò)大到了長三角，這一區(qū)域整體的產(chǎn)業(yè)升級(jí)迫在眉睫，也將給長三角的發(fā)展注入更大的動(dòng)力。

隨著國家對(duì)長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和港口規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，給長三角地區(qū)各港口提出了一個(gè)新的課題：同處一個(gè)港口群，如何發(fā)揮集聚效應(yīng)，提高運(yùn)行效率，尤其在長三角地區(qū)擁有大量民營中小企業(yè)的條件下，如何創(chuàng)新和改革海關(guān)監(jiān)管模式，給長三角港口群物流生產(chǎn)力帶來更大促進(jìn)作用，從而促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)的發(fā)展。從“服務(wù)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)發(fā)展”的海關(guān)層面而言，長三角各口岸海關(guān)創(chuàng)新管理方法，改革監(jiān)管模式，整體提升服務(wù)，打造長三角“大通關(guān)”平臺(tái)，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展是勢在必然的。

一、港口物流生產(chǎn)力的衡量及影響因素

港口物流是特殊形態(tài)下的綜合物流體系，是作為物流過程中的一個(gè)無可替代的重要節(jié)點(diǎn)而存在的，完成整個(gè)供應(yīng)鏈物流系統(tǒng)中基本的物流服務(wù)和衍生的增值服務(wù)。

港口物流生產(chǎn)力主要包括集裝箱吞吐能力、港口現(xiàn)代化設(shè)施裝備能力，電子口岸通關(guān)能力，自由貿(mào)易區(qū)與保稅區(qū)開發(fā)能力，商流、物流、信息化、資金流服務(wù)能力，港口現(xiàn)代化管理能力等等。這些能力的提升，不僅僅依靠港口自身良好的軟硬件設(shè)施，更多的是需要現(xiàn)代口岸的軟環(huán)境施設(shè)，其中尤以海關(guān)首當(dāng)其沖。正如聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議秘書處所認(rèn)為的，港口的功能升級(jí)換代體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是傳統(tǒng)裝卸業(yè)務(wù)；二是工業(yè)服務(wù)，如增值服務(wù)等；三是商務(wù)、信息和分運(yùn)功能。這三個(gè)方面除傳統(tǒng)裝卸業(yè)務(wù)外，都要求在港區(qū)內(nèi)或毗鄰港區(qū)建立相應(yīng)的專門服務(wù)區(qū)（如海關(guān)），從而有效地適應(yīng)來自全球的運(yùn)輸鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)并加以整合，成為無縫對(duì)接的一體。

二、海關(guān)監(jiān)管改革導(dǎo)向

近年來，各地都在推行“關(guān)檢合作”，簡化通關(guān)流程。以上海口岸為例，相繼推行“5+2”通關(guān)工作制和電子口岸信息化通關(guān)等服務(wù)舉措，加大與長三角、長江流域和中部六省口岸城市大通關(guān)合作，但短期內(nèi)對(duì)便捷通關(guān)企業(yè)優(yōu)先，并不是所有企業(yè)都能享受到這一服務(wù)。

珠三角海關(guān)在區(qū)域海關(guān)管理制度中也作了不少研究和實(shí)踐工作。2005年，深圳海關(guān)在關(guān)區(qū)工作會(huì)議上提出，在海運(yùn)口岸新一輪通關(guān)作業(yè)改革，是今后的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。該項(xiàng)改革的目的是全面整合海運(yùn)口岸通關(guān)監(jiān)管資源，優(yōu)化資源配置，提升海運(yùn)口岸通關(guān)效率和監(jiān)管效能。該項(xiàng)改革關(guān)鍵是要適應(yīng) “五個(gè)要求”（適應(yīng)國際海運(yùn)物流發(fā)展、現(xiàn)代海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、建立綜合監(jiān)管機(jī)制、科技電子信息時(shí)代、提高行政管理效能的要求），達(dá)到“五化目標(biāo)”（通關(guān)作業(yè)信息化、海關(guān)管理集約化、物流監(jiān)控電子化、企業(yè)運(yùn)作規(guī)范化、企業(yè)通關(guān)便捷化） ，突出“五項(xiàng)重點(diǎn)”（推行集中查驗(yàn)、單證提前申報(bào)、卡口電子驗(yàn)放、實(shí)行分類管理、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理）。

2008年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》后，拱北海關(guān)成立課題組，研究把推進(jìn)《綱要》的落實(shí)與“優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)”、構(gòu)建海關(guān)“大監(jiān)管”體系結(jié)合起來，創(chuàng)新海關(guān)管理模式，以珠三角海關(guān)管理的一體化，促進(jìn)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化，應(yīng)該成為海關(guān)推進(jìn)《綱要》落實(shí)的突破口或“抓手”。同樣作為全國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，珠三角海關(guān)的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。

三、海關(guān)監(jiān)管模式在港口物流生產(chǎn)力發(fā)展進(jìn)程中的影響

港口作為重要的物流綜合服務(wù)體，服務(wù)貫穿于船舶和貨物進(jìn)出口的全過程。海運(yùn)口岸在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中的重要性顯而易見，口岸服務(wù)的領(lǐng)域迅速擴(kuò)大，服務(wù)的品質(zhì)向深層次化發(fā)展，通關(guān)服務(wù)好壞成了衡量海運(yùn)口岸軟環(huán)境的重要組成部分。發(fā)展港口物流生產(chǎn)力，不僅僅是要提供運(yùn)輸?shù)纫幌盗凶罨A(chǔ)的服務(wù)，還對(duì)最根本的貨物通關(guān)速度方面提出了高要求。

港口物流生產(chǎn)力發(fā)展是大通關(guān)建設(shè)中不可缺少的媒介體，整個(gè)物流供應(yīng)鏈的信息集成中心、管理控制中心、物流中心。發(fā)展港口物流生產(chǎn)力與海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新相結(jié)合，簡化通關(guān)手續(xù)，倡導(dǎo)人性化的集中辦理相關(guān)的單據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)”加快物流運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)港口物流與場站物流對(duì)接的無縫化?？诎秲?yōu)勢的發(fā)揮與海關(guān)服務(wù)水平的提高密切相關(guān)。海關(guān)要改進(jìn)監(jiān)管方式，提高工作效率，降低通關(guān)成本，方便服務(wù)企業(yè)，真正為港口物流業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的通關(guān)軟環(huán)境。

四、海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新

海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新的重要部分是構(gòu)建區(qū)域通關(guān)一體化的“大通關(guān)”體系。“大通關(guān)”是口岸各部門、單位、企業(yè)等，采取有效的手段，使口岸物流、單證流、資金流、信息流高效、順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)口岸管理部門有效監(jiān)管和高效服務(wù)地結(jié)合。它是涉及海關(guān)、外經(jīng)貿(mào)主管部門、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、海事、銀行、保險(xiǎn)等個(gè)國家執(zhí)法機(jī)關(guān)和商業(yè)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)，其中海關(guān)發(fā)揮了重要作用。

2001年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步提高口岸工作效率的通知》，明確指示“實(shí)行‘大通關(guān)制度，提高通關(guān)效率”。2004年，在全國提高口岸工作效率現(xiàn)場會(huì)上，國務(wù)院副總理吳儀進(jìn)一步指示各地、各部門積極推進(jìn)大通關(guān)工作，提高口岸工作效率。

在2002年的全國海關(guān)監(jiān)管工作會(huì)議上，牟新生署長指出要運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理手段，依靠科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，參與“大通關(guān)”改革，全方位推動(dòng)監(jiān)管工作的改革。

2006年，海關(guān)總署黨組成員、副署長龔正在“口岸物流與海關(guān)通關(guān)改革論壇”上發(fā)表演講“創(chuàng)新海關(guān)通關(guān)制度 促進(jìn)國際物流發(fā)展”，提出海關(guān)是國際物流管理鏈條中的重要環(huán)節(jié)之一，為順應(yīng)國際物流需求，海關(guān)應(yīng)事先“三個(gè)創(chuàng)新”：一是管理理念創(chuàng)新，致力于建設(shè)“智能組合型”的通關(guān)模式；二是二是管理制度創(chuàng)新，海關(guān)通過全面實(shí)行和不斷完善企業(yè)分類管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)控，將風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)融入所有的海關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)和部門中等項(xiàng)工作，致力于管理制度的改革和創(chuàng)新；三是管理手段創(chuàng)新，通過改變傳統(tǒng)的手工作業(yè)方式，加大科技投入，大力實(shí)行信息化管理，實(shí)現(xiàn)了在“管得住”的前提下，確保在口岸環(huán)節(jié)上的“通得快”。

2007年，海關(guān)總署黨組成員、副署長孫毅彪指出，區(qū)域通關(guān)一體化是指“通過管理理念的一體化、通關(guān)模式的一體化、區(qū)域執(zhí)法的一體化、信息技術(shù)的一體化和口岸管理的一體化，推動(dòng)長三角區(qū)域海關(guān)管理的現(xiàn)代化進(jìn)程，努力在長三角營造‘可預(yù)見、低成本、高效便利的通關(guān)環(huán)境，促進(jìn)長三角區(qū)域內(nèi)物暢其流，推動(dòng)貿(mào)易便利化?！?/p>

2006年9月1日，長三角區(qū)域大通關(guān)建設(shè)協(xié)作機(jī)制初步形成，“屬地申報(bào)，口岸驗(yàn)放”新模式在上海、南京、杭州、合肥、武漢、南昌、長沙、成都、重慶、寧波等10個(gè)城市推開。新模式將原來的“兩次申報(bào)、兩次查驗(yàn)、兩次放行”變成“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”。 為進(jìn)一步推進(jìn)“大通關(guān)”建設(shè)，不斷提高口岸工作效率，促進(jìn)長三角區(qū)域開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，上海、江蘇、浙江兩省一市政府2007年5月簽署了《長三角區(qū)域大通關(guān)建設(shè)協(xié)作備忘錄》，決定建立長三角區(qū)域“大通關(guān)”建設(shè)協(xié)作機(jī)制。2008年12月，南京海關(guān)與杭州海關(guān)簽訂了《關(guān)于開展區(qū)域“綜合監(jiān)管”建設(shè)合作備忘錄》，提出構(gòu)建兩地“綜合監(jiān)管”大格局，并通過《合作備忘錄》將這一設(shè)想細(xì)化成10個(gè)部分，涉及通關(guān)監(jiān)管、企業(yè)管理、加工貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、緝私等海關(guān)主要業(yè)務(wù)，將積極探索研究蘇南港口和浙北地區(qū)陸?？崭壑g“港港聯(lián)動(dòng)”“港區(qū)聯(lián)動(dòng)”模式，降低企業(yè)物流成本，聯(lián)手實(shí)現(xiàn)兩地海關(guān)監(jiān)管資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，優(yōu)化蘇浙國際物流環(huán)境，推進(jìn)長三角區(qū)域大通關(guān)建設(shè)。

五、長三角海關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新對(duì)策和建議

（1）進(jìn)一步落實(shí)區(qū)域通關(guān)一體化，推進(jìn)分類通關(guān)改革，打造“大通關(guān)”體系：通過建立虛擬的長三角通關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)、構(gòu)建長三角海關(guān)統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺(tái)以及加快長三角區(qū)域“電子口岸”建設(shè)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的企業(yè)守法狀況、物流流轉(zhuǎn)情況、貿(mào)易通關(guān)狀況和海關(guān)監(jiān)管實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)等實(shí)行信息聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)共享，依托現(xiàn)代通信技術(shù)和物流標(biāo)記識(shí)別技術(shù)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)海關(guān)管理“邊界”的無縫對(duì)接。應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)和手段，根據(jù)企業(yè)守法狀況，對(duì)誠信守法企業(yè)的低風(fēng)險(xiǎn)貨物快速驗(yàn)放，提高通關(guān)效率，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)貨物實(shí)施重點(diǎn)審核和查驗(yàn)，加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管，有利于有效監(jiān)管與高效運(yùn)作的統(tǒng)一，并帶動(dòng)海關(guān)管理手段的優(yōu)化和關(guān)員素質(zhì)的提高。

（2）呼應(yīng) “同城化”發(fā)展趨勢，消除“關(guān)區(qū)壁壘”，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)海關(guān)執(zhí)法的“同質(zhì)化”：在長三角區(qū)域內(nèi)杭州灣跨海大橋等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的硬件基礎(chǔ)上，組合港的建設(shè)等管理制度的創(chuàng)新基礎(chǔ)上，區(qū)內(nèi)交通更加便捷，聯(lián)系更加模切，出現(xiàn)了“同城化”的趨勢?！巴腔北厝话殡S著生產(chǎn)要素流動(dòng)的便利化和社會(huì)服務(wù)的均等化的要求和趨勢。這對(duì)海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性提出了更高要求。

（3）方便區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的有序流動(dòng)，實(shí)行區(qū)內(nèi)海關(guān)管理要素的協(xié)調(diào)使用：在不改變企業(yè)性質(zhì)、投資主體的情況下，應(yīng)為作價(jià)設(shè)備、減免稅設(shè)備等海關(guān)監(jiān)管貨物跨關(guān)區(qū)轉(zhuǎn)移提供便利。此外，在報(bào)關(guān)資質(zhì)的管理，在加工貿(mào)易的深加工結(jié)轉(zhuǎn)等方面進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，方便生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)有序流動(dòng)。除了在政策層面為生產(chǎn)要素有序流動(dòng)提供便利外，還要在管理層面為這種流動(dòng)提供支持。特別是要充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)發(fā)達(dá)的陸路和水路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)功能，建設(shè)區(qū)內(nèi)暢順高效的轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在區(qū)內(nèi)海關(guān)管理一體化的支持下，實(shí)行“需轉(zhuǎn)即轉(zhuǎn)、應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”，形成主管海關(guān)與口岸海關(guān)快速高效的轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸管理機(jī)制。在區(qū)域內(nèi)海關(guān)機(jī)構(gòu)眾多，作業(yè)不盡統(tǒng)一的情況下，為有效防止“關(guān)區(qū)壁壘”和關(guān)區(qū)間的工作脫節(jié)，可以通過“工作聯(lián)系單”的形式，實(shí)行各關(guān)區(qū)之間的工作無障礙銜接。協(xié)調(diào)使用海關(guān)管理資源，以海關(guān)管理的協(xié)同化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化建設(shè)。

（4）強(qiáng)化以上海海關(guān)為首的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，賦予更多的“先行先試”權(quán)：促進(jìn)《規(guī)劃》的落實(shí)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化上海海關(guān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一是區(qū)域內(nèi)海關(guān)之間行政管理資源的協(xié)調(diào)和整合，二是海關(guān)與其他口岸監(jiān)管部門和有關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)配合，特別是與檢驗(yàn)檢疫部門的協(xié)調(diào)配合，直接關(guān)系到海關(guān)通關(guān)監(jiān)管的效率和效能。此外，需要總署賦予區(qū)域內(nèi)海關(guān)“先行先試權(quán)”，在不涉及中央事權(quán)、總署事權(quán)的范圍內(nèi)，大膽創(chuàng)新，為全國海關(guān)今后的改革創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)。

（5）加強(qiáng)政策宣傳和輔導(dǎo)，更加深入、廣泛地融入長三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程：作為對(duì)外開放的前沿，長三角聚集了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的所有類型，但相關(guān)的政策效應(yīng)還有待進(jìn)一步釋放。支持和促進(jìn)《規(guī)劃》的落實(shí)，需要區(qū)域內(nèi)海關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)政策的宣傳和輔導(dǎo)，特別是加強(qiáng)對(duì)上述特殊監(jiān)管區(qū)域主管地政府的宣傳和服務(wù)，提前介入各特殊監(jiān)管區(qū)域的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，更廣泛、深入地融入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，確保特殊監(jiān)管區(qū)域應(yīng)有的政策效應(yīng)的充分釋放和輻射。

總之，在長三角戰(zhàn)略定位和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢下，長三角海關(guān)應(yīng)繼續(xù)加大通關(guān)監(jiān)管改革力度，在有效監(jiān)管前提下，最大限度地為企業(yè)提供通關(guān)便利，降低企業(yè)物流成本，聯(lián)手實(shí)現(xiàn)兩地海關(guān)監(jiān)管資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，不斷為海關(guān)監(jiān)管制度的創(chuàng)新注入新的活力，優(yōu)化蘇浙國際物流環(huán)境，促進(jìn)長三角港口群物流生產(chǎn)力的發(fā)展。

本文系上海生產(chǎn)力學(xué)會(huì)2011青年學(xué)者資助項(xiàng)目