田振清

(北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 北京 1000101)

1 北京市軌道交通投融資概況

“十二五”時(shí)期，國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)繼續(xù)提速，2011年新建成通車線路達(dá)到283 km，超過“十一五”時(shí)期年均新增177 km的建設(shè)速度，建設(shè)資金需求巨大。在這一新的形勢下，如何完善現(xiàn)行的投融資模式，助力城市軌道交通的持續(xù)快速發(fā)展，成為相關(guān)城市政府急需解決的問題。

北京市軌道交通建設(shè)在“十一五”時(shí)期取得了不錯(cuò)的成績。進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來，為了適應(yīng)城市化的快速發(fā)展，完善首都的城市功能，緩解中心城區(qū)的交通擁堵，構(gòu)建一體化綜合交通樞紐，北京市對城市軌道交通建設(shè)提出了更高的要求。但是，現(xiàn)行的投融資模式卻面臨著投資規(guī)模不斷擴(kuò)大、政府土地財(cái)政收益減少、金融機(jī)構(gòu)信貸緊縮等一系列新挑戰(zhàn)，迫切需要對現(xiàn)行投融資模式的優(yōu)勢及存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)性的總結(jié)，提出前瞻性的解決思路，以確保北京市軌道交通可持續(xù)健康發(fā)展。

1.1 近期建設(shè)規(guī)劃與資金需求

根據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，“十二五”時(shí)期北京市將在全面完成《北京市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃(2007—2015年)》(原規(guī)劃)提出的19條線路561 km建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加快中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)的建設(shè)步伐，到2015年底，北京市軌道交通運(yùn)營線路總里程將達(dá)到703 km(調(diào)整規(guī)劃)(見圖1)。

圖1 北京市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃線路

截至2011年底，北京市已建成通車線路達(dá)到15條，運(yùn)營總里程372 km，在建線路里程184 km，擬建線路里程104 km。按照上述規(guī)劃，北京市軌道交通在“十二五”時(shí)期的建設(shè)強(qiáng)度將達(dá)到66 km/年，為“十一五”時(shí)期44 km/年的1.5倍。

根據(jù)上述投資任務(wù)的初步估算，北京市軌道交通總投資約為3800億元，截至目前累計(jì)已完成投資約1500億元。

1.2 現(xiàn)行的軌道交通投融資模式

2007年，北京市制定了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的一系列軌道交通投融資政策，構(gòu)建了現(xiàn)行的投融資模式，對建設(shè)及運(yùn)營階段的資金來源進(jìn)行了系統(tǒng)性的制度安排。

1.2.1 建設(shè)期的資金來源

建設(shè)期的資金來源主要包括政府投資、企業(yè)融資和社會(huì)投資:一是市、區(qū)兩級政府共同投入占項(xiàng)目總投資40%的資本金，其中市政府承擔(dān)80%(現(xiàn)階段每年安排100億元專項(xiàng)資金)，沿線各區(qū)縣政府承擔(dān)20%;二是企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債券等多元化融資方式，籌集債務(wù)資金;三是社會(huì)投資者采用PPP、BOT、BT等模式，出資參與軌道交通建設(shè)(見圖2)。

圖2 北京市軌道交通建設(shè)期的資金來源

1.2.2 運(yùn)營期的資金來源

運(yùn)營期的資金來源主要包括政府后續(xù)投入、線網(wǎng)運(yùn)營收益和資源開發(fā)收益:一是市政府繼續(xù)維持一定規(guī)模的專項(xiàng)資金投入，統(tǒng)籌用于貸款的還本付息;二是企業(yè)通過票款、多種經(jīng)營等的運(yùn)營收入，與市政府共同償還本息;三是企業(yè)還可以通過地下空間開發(fā)、站點(diǎn)綜合開發(fā)、部分線路運(yùn)營權(quán)招商等方式，提升線網(wǎng)整體收益水平，減輕政府還本付息的壓力。

1.3 國外軌道交通的投融資模式

在實(shí)踐過程中，世界各國城市政府往往根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，對軌道交通采取不同的投融資模式，并因地制宜地進(jìn)行資金籌措。例如，美國紐約主要依靠對乘客以外的居民征收房產(chǎn)稅、收入稅和礦產(chǎn)稅;德國柏林主要依靠聯(lián)邦政府投入約60%的建設(shè)資金，并由其征收汽油稅;法國巴黎主要依靠征收特別交通稅;泰國曼谷主要依靠引入社會(huì)投資;香港主要依靠土地投入和上市融資。［1］

2 現(xiàn)行模式的優(yōu)勢及存在的問題

現(xiàn)行的投融資模式運(yùn)行5年來，取得了明顯的成效，同時(shí)也確實(shí)存在一些突出的問題需要予以改進(jìn)。

2.1 堅(jiān)持以市財(cái)力投資為主

目前，國內(nèi)城市軌道交通投融資模式面臨的最大挑戰(zhàn)就是缺乏長期保障和過度依賴短期流動(dòng)性。很多城市在政府直接投資不足時(shí)，往往是通過逐級分擔(dān)投資或投入實(shí)物資產(chǎn)來解決，由此卻帶來資金來源過于分散難以統(tǒng)籌或者實(shí)物資產(chǎn)變現(xiàn)困難等諸多問題，而北京市以市財(cái)力直接投資為主的機(jī)制，順利地解決了這一問題。

按照北京市軌道交通現(xiàn)行的投資政策，現(xiàn)階段市財(cái)力每年安排100億元專項(xiàng)資金用于軌道交通建設(shè)，在“十二五”時(shí)期還會(huì)將其增加到150億元。這不僅從制度層面為軌道交通獲得了長期、穩(wěn)定、可靠的資金來源，還使資金的實(shí)際獲取簡單易行，由此推動(dòng)了北京市軌道交通建設(shè)的快速發(fā)展。從2008年實(shí)施新政策以來，北京市軌道交通年均新增運(yùn)營里程超過50 km(見表1)。

表1 北京市軌道交通運(yùn)營里程［2］

2.2 不斷進(jìn)行多元化、低成本融資創(chuàng)新

北京市在軌道交通投融資創(chuàng)新與實(shí)踐過程中，結(jié)合軌道交通的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，由企業(yè)充分依靠政府的信用支持，廣泛運(yùn)用各種金融產(chǎn)品組合(見圖3)，實(shí)現(xiàn)了“保障供給、降低成本、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、控制風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新機(jī)制”的融資目標(biāo)。

圖3 北京市軌道交通債務(wù)資金的來源構(gòu)成［3］

2.2.1 通過銀行貸款保障資金供給

銀行貸款雖然是最常用的融資工具，但北京市軌道交通對其進(jìn)行了多項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新，包括固息貸款、出口信貸、利率期權(quán)、貸款招標(biāo)、LIBOR利率加成、利率封頂、免擔(dān)保、建設(shè)期短期貸款+票據(jù)融資、按年付息、用款當(dāng)天提取等。

2.2.2 通過債券、信托降低融資成本

由于國內(nèi)銀行貸款融資的主導(dǎo)地位以及目前普遍存在的利率管制，通過銀行貸款融資會(huì)在存款人和借款人之間形成2%～3%的利差。而北京市軌道交通加大直接融資的規(guī)模，相對節(jié)省了這部分融資成本，并在企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)、私募債、信托貸款等方面進(jìn)行了多項(xiàng)嘗試，累計(jì)發(fā)行各類債券390億元，使整體融資成本在基準(zhǔn)利率上下浮15%～20%。

2.2.3 通過融資租賃、保險(xiǎn)資金優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

在遇到宏觀調(diào)控時(shí)，單純依靠銀行貸款容易產(chǎn)生短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，北京市軌道交通從2008年開始就提前開辟了融資租賃、保險(xiǎn)資金、股權(quán)信托等新的融資途徑，累計(jì)募集資金170億元，盤活了存量資產(chǎn)，優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高了風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

2.3 積極利用多種社會(huì)資金

在歐美發(fā)達(dá)國家，即使是由社會(huì)資金投資的項(xiàng)目也往往具有更高的效率。因此，早在2006年，北京市就成功運(yùn)作了國內(nèi)軌道交通行業(yè)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，在地鐵4號線引入了香港地鐵、首創(chuàng)集團(tuán)等社會(huì)投資者，通過競爭提升了管理效率，并節(jié)省了政府當(dāng)期的投資46億元，后來又成功運(yùn)作了奧運(yùn)支線和亦莊線等BT項(xiàng)目。北京市在引資的同時(shí)，引入了新理念、新技術(shù)和新機(jī)制，這對整個(gè)軌道交通產(chǎn)業(yè)變革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

2.4 深入挖掘資源綜合開發(fā)潛力

為了通過其他經(jīng)營收入來提升軌道交通整體的運(yùn)營收益，北京市很早就提出了“土地+軌道”的模式，通過近幾年的不斷探索和實(shí)踐，逐步建立了涵蓋地鐵上蓋、地下空間和織補(bǔ)等多種項(xiàng)目類型的立體式、集約型軌道交通一體化開發(fā)模式，相繼開發(fā)了大興棗園、房山長陽7號地、10號線大紅門等項(xiàng)目，并推動(dòng)了第一個(gè)軌道交通上蓋項(xiàng)目——郭公莊的成功上市。

2.5 投融資方面存在的問題

“十一五”時(shí)期，國內(nèi)信貸政策寬松，房地產(chǎn)市場繁榮，企業(yè)融資比較容易，政府土地財(cái)政快速增長。在這幾個(gè)因素的共同作用下，城市軌道交通投融資呈現(xiàn)出階段性的繁榮局面，并掩蓋了一些現(xiàn)實(shí)存在的問題;對投融資模式的完善，也往往專注于短期性、技術(shù)層面的調(diào)整，而忽視了長期性、制度層面的革新。從過去幾年的實(shí)踐情況來看，北京市在2007年制定的多項(xiàng)政策并未得到有效落實(shí)。

1)政府投資主要來源于由土地出讓收益構(gòu)成的政府性基金預(yù)算收入，而不是來源于由日常稅收所構(gòu)成的公共財(cái)政預(yù)算收入。同后者相比，前者缺乏足夠的穩(wěn)定性。當(dāng)土地市場不景氣時(shí)，政府性基金預(yù)算收入甚至可能出現(xiàn)負(fù)增長，導(dǎo)致政府投資很難繼續(xù)同軌道交通建設(shè)投資保持同步增長，進(jìn)而出現(xiàn)資本金不足的情況(見圖4)。

圖4 北京市軌道交通的實(shí)際資金來源

2)市財(cái)力投資為主的格局導(dǎo)致了“搭便車”問題，區(qū)縣財(cái)力本應(yīng)承擔(dān)的資本金和征地拆遷資金往往難以及時(shí)足額到位。

3)寬松的信貸政策使得企業(yè)債務(wù)融資成本比較低廉，降低了PPP等項(xiàng)目融資的性價(jià)比，引入社會(huì)投資存在一定的實(shí)施難度。

4)充裕的政府財(cái)力使得土地資源綜合開發(fā)沒有得到足夠的重視，原有的一些政策瓶頸難以突破，“土地+軌道”的盈利模式無法得到大規(guī)模的推廣應(yīng)用，導(dǎo)致部分可用資源閑置，同時(shí)也限制了服務(wù)水平的提高。

5)優(yōu)惠票價(jià)政策成為常態(tài)，票價(jià)水平?jīng)]有根據(jù)GDP和CPI增長進(jìn)行適時(shí)適度的調(diào)整，由此產(chǎn)生的運(yùn)營虧損補(bǔ)貼分流了部分原本可以用于建設(shè)投資的政府財(cái)政支出。

上述問題的存在，不僅影響了既定規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，也給城市軌道交通未來的可持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成了一定壓力。

3 未來的改進(jìn)方向

針對北京市軌道交通現(xiàn)行投融資模式存在的問題，可以嘗試從幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整和完善。

3.1 擴(kuò)大政府資金來源

“十一五”期間，北京市軌道交通支出約占市級財(cái)政一般預(yù)算收入的5%～6%，如果繼續(xù)按照現(xiàn)行的投融資模式，預(yù)計(jì)“十二五”期間該比例將提高到9% ～10%［4］。但是，目前國民經(jīng)濟(jì)總體處于下行周期，政府財(cái)政收入中的土地出讓收益有所減少，保障房和養(yǎng)老保險(xiǎn)金等民生支出不斷增加。在此宏觀背景下，單純依靠現(xiàn)有的市級財(cái)政一般預(yù)算收入，很難滿足上述需求，因此必須設(shè)法擴(kuò)大政府資金來源。但是，在國內(nèi)現(xiàn)行的體制、機(jī)制框架下，很難將興建軌道交通所產(chǎn)生的沿線土地升值、自然環(huán)境改善、交通擁堵緩解、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長等經(jīng)濟(jì)外部性收益，通過市場化資源配置的手段，納入軌道交通的收益范疇。因此，需要政府通過分享土地出讓收益、征收房產(chǎn)稅、環(huán)境稅、交通擁堵稅甚至軌道交通建設(shè)附加稅等方式，將上述收益統(tǒng)籌起來，并通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支出撥付給軌道交通。

3.2 加強(qiáng)融資精細(xì)化管理

目前，北京軌道交通的融資規(guī)模已超過1300億元，到“十二五”的末期還將再增加1倍。隨著融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原來以“保障供給、降低成本”為主的融資目標(biāo)也需要適時(shí)調(diào)整，下一階段的目標(biāo)應(yīng)以“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、控制風(fēng)險(xiǎn)”為主。借鑒香港地鐵的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)可以考慮從資金來源、利率類別、貸款期限、融資幣種4個(gè)維度(見圖5)進(jìn)行精細(xì)化管理，對融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。

圖5 香港地鐵理想融資模式及債務(wù)結(jié)構(gòu)［5］

例如，在資金來源方面，應(yīng)嘗試人民幣債券、直接租賃、資產(chǎn)證券化、超短期融資券、產(chǎn)業(yè)投資基金等新的融資方式，以分散債務(wù)資金來源，增強(qiáng)抵御流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力;在利率類別方面，為了平抑通貨膨脹帶來的利率波動(dòng)，應(yīng)適當(dāng)增加部分固定利率的融資品種，以提前鎖定利率風(fēng)險(xiǎn);在貸款期限方面，應(yīng)當(dāng)對短、中、長等不同期限的融資品種進(jìn)行合理配置，以達(dá)到覆蓋一個(gè)完整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期的目標(biāo);在融資幣種方面，涉及進(jìn)口設(shè)備付匯的，可以考慮通過貨幣互換、外匯遠(yuǎn)期、期貨或期權(quán)等方式來規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 積極引入社會(huì)投資

對于北京市軌道交通而言，引入社會(huì)投資不僅是為了緩解政府當(dāng)前的投資壓力，更重要的是能夠借此機(jī)會(huì)理順機(jī)制，依靠外部力量來推進(jìn)改革步伐，突破一些原有的政策瓶頸，并建立科學(xué)長效的管理體制。在社會(huì)投資者的選擇方面，既可以同產(chǎn)業(yè)資本(如廠商、運(yùn)營商、建筑承包商)進(jìn)行合作，也可以同金融資本(如主權(quán)財(cái)富基金、社?；?、保險(xiǎn)資金)進(jìn)行合作。

3.4 完善資源開發(fā)政策

在城市軌道交通的建設(shè)過程中，會(huì)衍生出一些新的土地資源(如停車場和車輛段的上蓋、站域綜合體、地下空間、織補(bǔ)等)，如果對其進(jìn)行適度開發(fā)，既可以充分利用現(xiàn)有資源，為軌道交通籌集更多的資金，也可以通過軌道交通和商業(yè)物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互補(bǔ)，提升軌道交通整體的運(yùn)營服務(wù)水平。以香港地鐵為例，目前香港地鐵線路長度僅為218 km，約為北京“十二五”規(guī)劃目標(biāo)703 km的1/3，但卻擁有12個(gè)商場和1棟寫字樓，其中2011年物業(yè)租賃收入達(dá)到32億港元，物業(yè)開發(fā)收入達(dá)到49億港元［5］。目前，北京市軌道交通資源開發(fā)的難點(diǎn)在于如何在其固有的公益性和商業(yè)性之間尋找到合適的平衡點(diǎn)，并創(chuàng)造性地制定出與之適應(yīng)的投資、規(guī)劃和土地等配套政策。

3.5 提升線網(wǎng)運(yùn)營收益

城市軌道交通的線網(wǎng)運(yùn)營收益主要來自于票款和非票務(wù)業(yè)務(wù)，而目前北京市軌道交通由于受到票價(jià)過低和運(yùn)營安全管理限制等因素的影響，上述收益沒有達(dá)到合理的水平。因此，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整政策，提升線網(wǎng)運(yùn)營收益。新增加的收益不僅可以直接用于反哺軌道交通，還可以將其作為融資基礎(chǔ)，通過債務(wù)資金杠桿去撬動(dòng)更大規(guī)模的投資。

3.5.1 繼續(xù)完善票制票價(jià)政策

城市軌道交通的票價(jià)應(yīng)惠及民生，同時(shí)兼顧可持續(xù)發(fā)展。目前，北京市軌道交通的票價(jià)明顯低于香港和倫敦的可比水平，見表2。如果能夠由目前的2元提高到3～4元，則年均票款收入預(yù)計(jì)能夠達(dá)到40億～50億元，基本可以覆蓋簡單運(yùn)營成本和日常更新改造支出，對應(yīng)節(jié)省出的財(cái)政補(bǔ)貼則可用于軌道交通新線建設(shè)。

表2 市民收入和地鐵票價(jià)水平對比

3.5.2 大力支持非票務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展

非票務(wù)業(yè)務(wù)主要是指廣告、電信、零售等多經(jīng)業(yè)務(wù)，其占比雖然不高，通常約為10%，但卻擁有很高的利潤率，一般可達(dá)到80% ～90%，這對于軌道交通盈利能力的提升非常明顯。因此，應(yīng)對非票務(wù)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)?；⒕W(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作，同時(shí)積極開拓車站冠名權(quán)拍賣、城市軌道交通福利彩票、電子商務(wù)物流配送、無線網(wǎng)絡(luò)服務(wù)(WiFi)、乘客信息系統(tǒng)(PIS)以及移動(dòng)電視等新業(yè)務(wù)。

4 結(jié)語

“十一五”期間，北京市對城市軌道交通的投融資模式進(jìn)行了大量的探索與實(shí)踐，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些突出的問題需要解決;“十二五”時(shí)期，為了繼續(xù)實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)健康發(fā)展，需要對軌道交通現(xiàn)行的投融資模式進(jìn)行適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)完善。在這個(gè)過程中，既需要立足于現(xiàn)實(shí)，進(jìn)行系統(tǒng)性的深入思考，更需要著眼于未來，進(jìn)行長久性的科學(xué)謀劃，從根本上解決資金表象背后一系列深層次的矛盾和問題。

［1］王灝.城市軌道交通投融資模式研究［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［2］北京軌道交通路網(wǎng)管理有限公司.北京市軌道交通路網(wǎng)年度運(yùn)營報(bào)告［R］.北京，2012.

［3］北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司.2011年年報(bào)［R］.北京，2012.

［4］投資估算及投融資模式專題研究報(bào)告［R］.北京，2011.

［5］香港地鐵.2011年年報(bào)［R］.香港，2012.