文│李志強(qiáng)（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心）

經(jīng)國家外專局批準(zhǔn)，由農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心、人力資源中心組織的“草地資源合理利用與信息化管理培訓(xùn)團(tuán)”，于2012年9月11～30日赴美國進(jìn)行了為期20天的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

在美期間，培訓(xùn)團(tuán)拜會了美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局、美國內(nèi)務(wù)部土地調(diào)查局和加州等地方政府機(jī)構(gòu)，了解了美國草地資源與生態(tài)現(xiàn)狀、美國草地管理體制、針對草地保護(hù)和建設(shè)采取的政策措施以及公共草場的管理和私人牧場經(jīng)營等情況。考察了加州Yolo bypass野生動物保護(hù)區(qū)、農(nóng)場及政府項目區(qū)，了解了有關(guān)動物保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)情況和采取的管理措施，以及美國私人牧場經(jīng)營管理的現(xiàn)狀。與美國草地保護(hù)等有關(guān)社會組織進(jìn)行了座談交流，就放牧管理、草地植被恢復(fù)、草地保護(hù)等話題與美方專家進(jìn)行了深入的探討。還接受了為期一周的集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)，了解了美國以及國際草地資源與生態(tài)研究的前沿動態(tài)。

一、美國草地資源的管理現(xiàn)狀

美國位于北美洲南部，自然資源豐富，發(fā)展農(nóng)業(yè)有著得天獨厚的條件。全國土地面積約937萬平方公里，為北溫帶和亞熱帶氣候，全國大部分地區(qū)雨量充沛而且分布比較均勻，平均年降雨760毫米。美國土地、草地、森林資源擁有量據(jù)世界前列，有永久性草地2.4億公頃，其中40%為國家所有，60%為私人所有。人均占有土地、草地資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國。美國草地除用于畜牧業(yè)經(jīng)營以外，一半以上草地為休閑用地，維持生態(tài)服務(wù)功能。

美國的草地主要分布六大區(qū)域。一是落基山脈兩側(cè)，從美國北部地區(qū)到加拿大南部。該地區(qū)屬內(nèi)陸性氣候，海拔2000米左右，寒冷、干燥，牧草生長期90天左右，主要為天然禾草草地。二是美國西北部地區(qū)，包括華盛頓、俄勒岡兩州。該地區(qū)平均降水200～630毫米，氣候寒冷，牧草生長期主要是在2～7月份。三是加利福尼亞沿海地區(qū)。夏秋溫度高，生長期長，年降雨250～500毫米，主要為人工草地。四是北加利福尼亞草地帶，降雨1200毫米以上，主要為天然草地。五是沙漠平原草地。主要包括內(nèi)華達(dá)州等地區(qū)，年降水量200～400毫米，主要為天然草地。六是沿墨西哥灣草地，為亞熱帶氣候，草生長高度1米以上。

美國將農(nóng)用土地分類為耕地、林地、牧場和草場。牧場、草場資源管理機(jī)構(gòu)主要有美國農(nóng)業(yè)部和內(nèi)務(wù)部，職能各有側(cè)重。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)私有草場的管理，職責(zé)上更多的是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)與合作，與牧場主建立互助、互利、互贏的良性發(fā)展關(guān)系。內(nèi)務(wù)部主要負(fù)責(zé)管理全國0.81億公頃的公共土地（其中0.65億公頃草場）和2.84億公頃的礦藏用地。公有草場的經(jīng)營者必須按照政府規(guī)定合理使用草場，保證其健康可持續(xù)發(fā)展。另外，眾多大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和社會組織也從事有關(guān)草地技術(shù)服務(wù)和培訓(xùn)等方面的工作，形式多種多樣，從一對一幫扶到組織召開社區(qū)會議和科技論壇，服務(wù)面涉及千家萬戶牧場主和基層技術(shù)推廣人員，牧場主的素質(zhì)和全民環(huán)保意識非常強(qiáng)，草地超載過牧、亂墾亂挖草地的現(xiàn)象十分少見。

二、美國在草地資源保護(hù)及利用與信息化管理方面的主要做法

20世紀(jì)30年代，由于過度毀草開荒，美國大平原出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地退化，發(fā)生了一連串大規(guī)模的沙塵暴，即著名的“黑風(fēng)暴”，釀成了巨大的生態(tài)災(zāi)難?！昂陲L(fēng)暴”事件使美國對土地開發(fā)政策進(jìn)行了深刻反思。為了恢復(fù)生態(tài)保護(hù)草地，美國成立了有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)，國會相繼通過了一系列法令，內(nèi)容涉及建立土壤保持區(qū)、農(nóng)田保護(hù)、土地利用、小流域規(guī)劃和管理、控制采伐和自由放牧等各個方面，主要采取了以下做法。

1.強(qiáng)化對草地資源的保護(hù)措施。

一是建立有力的管理機(jī)構(gòu)。“黑風(fēng)暴”之后，美國于1935年在農(nóng)業(yè)部成立了自然資源保護(hù)局，專司生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)之責(zé)，隨后相繼成立了有關(guān)部門和組織。美國涉草的機(jī)構(gòu)主要有政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和非營利組織。政府層面是美國農(nóng)業(yè)部和內(nèi)務(wù)部。農(nóng)業(yè)部所屬管理草地的部門是自然資源保護(hù)局。該局負(fù)責(zé)管理農(nóng)耕地、森林、草場、牧場等，針對私人草場出臺相關(guān)指導(dǎo)性政策、引導(dǎo)生產(chǎn)和提供技術(shù)支持。在滿足牧場主經(jīng)濟(jì)利益的同時，注重草地的可持續(xù)利用，不斷增強(qiáng)草地的生態(tài)功能。內(nèi)務(wù)部主要是土地管理局承擔(dān)相關(guān)職責(zé)，土地管理局由原來的土地管理辦公室和牧業(yè)局合并而成，主要管理天然牧場，制定公共土地放牧政策等。以實現(xiàn)草地的生態(tài)目標(biāo)為核心，通過法律、政策措施保護(hù)草地，實行保護(hù)性利用草地。相關(guān)行業(yè)協(xié)會和非營利組織多是由共同的目標(biāo)自發(fā)組織起來的同業(yè)人員或商人，主要從事草地資源保護(hù)工作。

二是建立健全相關(guān)法律法規(guī)。美國“黑風(fēng)暴”事件引發(fā)的生態(tài)問題，促使各州政府向國會遞交文件，形成了《289決議》，正式開始了美國草地資源的法制化管理道路。形成了以法管草、以法治草的良好法制環(huán)境。1934年美國聯(lián)邦政府通過了《泰勒放牧法》。該法律主要規(guī)定了持照放牧原則，是美國采用立法模式管理草地資源的重要舉措之一。20世紀(jì)60年代后期，聯(lián)邦政府、州政府以及相關(guān)部門又頒布了一系列與草地管理相關(guān)的法律法規(guī)。其中，《國家環(huán)境政策法》要求有關(guān)部門定期上報公共土地使用后對環(huán)境影響的綜述和評估報告。1978年頒布的《公共草地改良法》肯定了對草地狀況進(jìn)行調(diào)查和評價的重要意義，并確立了調(diào)查和評價草地情況的基本制度。

三是加強(qiáng)對重點生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)。美國高度重視生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)和建設(shè)，一旦劃定為生態(tài)區(qū)的草地，將實施嚴(yán)格的保護(hù)措施，主要包括：嚴(yán)格控制放牧和草地生物資源利用，禁止開墾草地；使用輪牧等方式控制放養(yǎng)對草地生態(tài)系統(tǒng)的損害；禁止對野生動植物進(jìn)行濫捕、亂采、亂獵；加強(qiáng)對外來物種入侵的控制，禁止在自然保護(hù)區(qū)引進(jìn)外來物種；保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)與重要物種棲息地，防止生態(tài)建設(shè)導(dǎo)致棲息環(huán)境的改變；以土地租用等形式取得資金來保護(hù)草地生態(tài)環(huán)境。

2.加快退化草地植被恢復(fù)與重建進(jìn)程。據(jù)加州大學(xué)專家介紹，美國為實現(xiàn)草地植被和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建，提高本地物種的多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能的長期性，采取主動性恢復(fù)和被動型恢復(fù)兩大途徑恢復(fù)生態(tài)。主動性恢復(fù)就是對退化嚴(yán)重的草地，進(jìn)行系統(tǒng)外的投入，并施以各種技術(shù)措施，主要包括在重點草地退化區(qū)采取圍欄封育、輪牧、人工種草、改善水文條件、除雜草、刈割、覆膜和利用共生菌、征用土地變成公有化以更好保護(hù)等措施。被動型恢復(fù)就是對生態(tài)系統(tǒng)破壞不嚴(yán)重的，輔以管護(hù)措施，實現(xiàn)自我修復(fù)。

重視外來入侵植物品種的控制和去除。主要采取火燒、施用除草劑和放牧等措施。他們的理念是經(jīng)過自然選擇的原生植被是最適應(yīng)當(dāng)?shù)睾蛯Νh(huán)境有利的。美國采取火燒管理去除灌木，他們的研究是如果任由灌木生長，會致使草地干結(jié)，導(dǎo)致大量牧草死亡，引起生態(tài)環(huán)境改變；通過放牧促進(jìn)牲畜適口性牧草的再生；通過噴灑除草劑，抑制或殺滅入侵牧草的生長。加州在1769－1822年的西班牙殖民時期，因引進(jìn)非本地的植物品種，整個草地植被生態(tài)系統(tǒng)受到較大影響，使得本地多年生牧草被非本地一年生牧草所替代。上個世紀(jì)末他們致力于恢復(fù)本地物種，通過采取多種措施，在五六年內(nèi)草場優(yōu)勢種恢復(fù)到了以本地物種為主的狀態(tài)。

3.建立完善的草地監(jiān)測和信息化管理體系。

一是形成了健全的國家監(jiān)測臺站體系。據(jù)有關(guān)專家介紹，美國早在100年前就已利用國家監(jiān)測體系（LTAR）開展土地監(jiān)測工作，這個體系是基于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)實驗站的基礎(chǔ)上建立的，目前已經(jīng)形成了較為完整的土地資源監(jiān)測和信息化管理的結(jié)構(gòu)體系。美國農(nóng)業(yè)實驗站按流域分區(qū)，全國分成18個區(qū)域，分布有23個地面實驗臺站，最早建站是在1912年，為JO站和NP站，監(jiān)測面積為800平方千米左右，擁有近百年連續(xù)的固定監(jiān)測點的數(shù)據(jù)。美國國家監(jiān)測體系由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理，提供資金用于技術(shù)人員開支和技術(shù)設(shè)備的配置，監(jiān)測實驗站主要負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)收集、整理、上傳，最終上傳給美國農(nóng)業(yè)部。主要采用地面調(diào)查和遙感進(jìn)行監(jiān)測，內(nèi)容涉及氣象信息、生產(chǎn)力信息、地面生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息（包括牧草高度、草地植被蓋度、草地植被多樣性、枯落物量、土壤緊實度、土壤侵蝕等）。服務(wù)對象為政府部門、科研人員、農(nóng)牧場主等。

二是發(fā)揮美國草地評價和監(jiān)測方法指南的服務(wù)作用。在美國草地評價和監(jiān)測方法信息化管理上，美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)研究中心基于NCIC景觀工具項目和OCS合作組織的研究內(nèi)容，發(fā)展了一種基于Wiki的交互式工具指南。指南由20多位草地專家、管理者和牧場主共同參與設(shè)計，內(nèi)容上將同類研究結(jié)果、機(jī)構(gòu)指南和報告、比較研究、專家經(jīng)驗和建議等信息進(jìn)行了有效整合，更好地為使用者分析解釋監(jiān)測數(shù)據(jù)，并為專業(yè)化草地管理提供服務(wù)。該指南包括兩部分，第一部分是發(fā)現(xiàn)工具，通過輸入查詢題目、關(guān)鍵詞、日期和尺度等搜索信息，調(diào)用數(shù)據(jù)庫為使用者提供數(shù)據(jù)和相關(guān)方法信息；另外一部分基于Wiki的搜索網(wǎng)頁，能為使用者提供多種格式的方法和數(shù)據(jù)內(nèi)容。在指南中，考慮到的數(shù)據(jù)類型包括14個：植被蓋度、植物種類、密度、頻度、多樣性/豐富度、存在度、土地利用分類、植被垂直蓋度和結(jié)構(gòu)、數(shù)量和狀態(tài)、邊界制圖、產(chǎn)量/生物量、土壤屬性和牧草利用程度等。該指南目前不只為草地，還為森林等其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)。

三是構(gòu)建了注重實效的草地健康評價指標(biāo)體系。草地監(jiān)測很重要的一個方面是進(jìn)行草地健康評價。草地健康評價為生態(tài)系統(tǒng)提供質(zhì)量信息，允許管理者將草地健康評價信息與生態(tài)修復(fù)過程聯(lián)系起來，使草地植被向好的方向發(fā)展。當(dāng)前美國西部的土地管理者一般采用Pyke（2002）等和Pellant（2005）等提出的草地健康評價指標(biāo)體系，包含細(xì)溝、水流痕跡、平地和/或階地、裸地、切溝、凋落物移動、表層土壤抗侵蝕能力、表層土壤流失或退化情況、滲透和徑流引起的植物群落組成和分布的情況、緊實土層的深度、植物功能或群落結(jié)構(gòu)、植物死亡率或腐爛程度、凋落物量、年產(chǎn)量、有害或入侵植物的種類和數(shù)量、多年生植物再生產(chǎn)能力等17個指標(biāo)。

四是不斷完善草地信息化管理系統(tǒng)。據(jù)有關(guān)政府人員表示，美國內(nèi)務(wù)部土地管理局逐步建立了覆蓋全國的公有草地信息管理系統(tǒng)。而草地面積較大的州基本都有各自的草地信息化管理子系統(tǒng)。美國農(nóng)業(yè)部按照實現(xiàn)草地“精確放牧”的設(shè)想構(gòu)建了全國性的牧場信息化管理系統(tǒng)。其數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)來源，一是各州收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，二是一些特殊數(shù)據(jù)，需要委托給第三方進(jìn)行收集，三是來自于國家實驗臺站的數(shù)據(jù)等。草地信息化管理可以讓政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)隨時掌握草地生長的動態(tài)，為決策和指導(dǎo)生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。

4.重視宣傳營造全社會關(guān)愛草地的氛圍。

美國高度重視保護(hù)生態(tài)的宣傳教育。國家機(jī)構(gòu)層面的宣傳由農(nóng)業(yè)部信息中心負(fù)責(zé)，運用電視、網(wǎng)絡(luò)、印發(fā)傳單和宣傳冊等方式，宣傳保護(hù)草地、生態(tài)優(yōu)先的理念。各級政府機(jī)構(gòu)還重視發(fā)揮協(xié)會、聯(lián)盟等組織的作用，鼓勵牧場主、志愿者和其他社會力量參與其中。長此以往的宣傳工作，使美國民眾普遍有生態(tài)保護(hù)的理念。在加州的Conaway農(nóng)場考察時，我們問及牧場主，在執(zhí)行濕地生境保護(hù)項目時如使牧場經(jīng)濟(jì)受損，該如何做？牧場主肯定地回答，要多考慮生態(tài)效益。在加州的Amy農(nóng)場，牧場主同樣十分重視草地的生態(tài)作用，認(rèn)為牧場只能是牧場，不能隨便開墾改變用途成為賺錢的工具。

三、啟示和建議

盡管中美兩國國情不同，自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、管理體制、政策環(huán)境、草地所有權(quán)制度等方面存在很大差異，但在草地保護(hù)建設(shè)利用和管理方面也具有很多共性。美國的一些好的經(jīng)驗和做法，帶給我們許多啟示，值得借鑒。

1.進(jìn)一步整合草原監(jiān)管的力量。美國自上世紀(jì)30年代出現(xiàn)過生態(tài)危機(jī)之后，高度重視草地植被的恢復(fù)和保護(hù)，在農(nóng)業(yè)部成立了專門的機(jī)構(gòu)實施管理。因美國的土地私有化和公有化并存，其草地管理主要分別由農(nóng)業(yè)部和內(nèi)務(wù)部兩個部門承擔(dān)，職能和責(zé)任均很明確，對草地實行按水域為核心的綜合系統(tǒng)管理，強(qiáng)調(diào)綜合生態(tài)服務(wù)功能。我國也是一個草原資源大國，草原是我國國土的主體和陸地第一大生態(tài)系統(tǒng)，對于生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。長期以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)之前，草原更多發(fā)揮的是生產(chǎn)資料的作用，生態(tài)的作用沒有得到重視，重利用、輕保護(hù)，濫采濫挖現(xiàn)象時有發(fā)生，使草原生態(tài)不斷逆向演替。當(dāng)前，我國出現(xiàn)的草原生態(tài)問題已經(jīng)引起了全社會的關(guān)注，草原工作的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變到生態(tài)優(yōu)先的軌道上來。草原生態(tài)補助獎勵政策的實施，標(biāo)志著草地資源與生態(tài)保護(hù)建設(shè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。然而，當(dāng)前我國的草地管理部門力量薄弱，規(guī)格不高，與60億畝草原保護(hù)的要求相比差距較大，明顯不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。應(yīng)整合力量，設(shè)立較高級別的草原行政管理部門，加強(qiáng)草原管理部門的職能，對草原植被、水、土等其他因素能起到統(tǒng)籌管理、宏觀協(xié)調(diào)的作用。

2.進(jìn)一步構(gòu)建完善的草原監(jiān)測與生態(tài)評價體系。草原監(jiān)測是掌握草原植被生長、資源、生態(tài)等狀況動態(tài)變化情況的重要手段，是進(jìn)行草地保護(hù)建設(shè)和資源利用，制定政策的基礎(chǔ)。美國自1912年開始，按不同流域設(shè)置草地生態(tài)監(jiān)測站，構(gòu)建了基于全國的監(jiān)測和評價體系，為草地保護(hù)與利用提供數(shù)據(jù)支持和信息服務(wù)，實現(xiàn)了草地各管理部門、各級政府和相關(guān)院所監(jiān)測數(shù)據(jù)資源共享使用。我國目前農(nóng)業(yè)、科技、教育等有關(guān)行業(yè)和部門建立了一些草地生態(tài)監(jiān)測站，但還沒有形成基于全國框架的監(jiān)測評價體系，各行其事，資源不能共享。針對這一現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心編制了《全國草原固定監(jiān)測點建設(shè)總體規(guī)劃》，并按規(guī)劃逐步開展固定監(jiān)測點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但限于資金等方面的制約，建設(shè)進(jìn)度和覆蓋的范圍遠(yuǎn)不能滿足草原可持續(xù)發(fā)展要求；已經(jīng)建成的監(jiān)測點，也出現(xiàn)了人員隊伍不穩(wěn)定、運行經(jīng)費短缺等方面的問題。應(yīng)進(jìn)一步加大覆蓋全國草地監(jiān)測體系的建設(shè)力度，設(shè)立草地監(jiān)測專項資金，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費和運行經(jīng)費；加大培訓(xùn)力度，建設(shè)一支高素質(zhì)的草地監(jiān)測隊伍。統(tǒng)籌考慮草地資源的典型分布、生態(tài)功能區(qū)及水資源的分布情況，提高選點的科學(xué)性、代表性和合理性。整合監(jiān)測力量，加大與有關(guān)院校或科研機(jī)構(gòu)合作力度，形成成果共享機(jī)制，為我國生態(tài)建設(shè)的整體服務(wù)。逐步建立起覆蓋全國主要草地、布局科學(xué)合理、監(jiān)測結(jié)果科學(xué)過硬的草原監(jiān)測體系。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)草原信息化體系建設(shè)。我們在訪問時了解到，不論是美國農(nóng)業(yè)部還是內(nèi)務(wù)部，都高度重視草地信息化方面的建設(shè)，建立了信息共享機(jī)制。兩個部均有相對完善的信息網(wǎng)絡(luò)，數(shù)據(jù)庫開放共享，為政府部門提供管理決策信息，為科研人員提供科研數(shù)據(jù)，為牧場主管理和利用草地提供指導(dǎo)信息。我國在草地信息化管理方面工作起步較晚，數(shù)據(jù)信息服務(wù)能力還很弱。當(dāng)前只是隨著草地補助獎勵政策實施的要求，建立了為政策服務(wù)的信息報送機(jī)制。形成了以戶為單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，這為建立全國草地信息網(wǎng)絡(luò)奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)進(jìn)一步加大草地信息化建設(shè)，緊緊抓住我國草原工作面臨的大好機(jī)遇，盡快組織開展信息網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)設(shè)計和系統(tǒng)開發(fā)，建成高效運行的全國草地信息管理系統(tǒng)，建立草地資源與生態(tài)動態(tài)調(diào)查制度，為政府決策、指導(dǎo)生產(chǎn)、草地執(zhí)法和農(nóng)牧民生產(chǎn)提供依據(jù)和信息服務(wù)。

4.進(jìn)一步處理好草原保護(hù)與利用的關(guān)系。美國對草地實施了生態(tài)性和生產(chǎn)性各有側(cè)重的綜合管理。公有草地一般都是生態(tài)功能區(qū)，側(cè)重于生態(tài)服務(wù)。而私有牧場側(cè)重于生產(chǎn)利用。如果出現(xiàn)生態(tài)功能相對重要的私有牧場草地退化嚴(yán)重的情況，政府將通過協(xié)商收購等方式使其國有化，并進(jìn)行恢復(fù)治理，在治理過程中會充分考慮草地植被恢復(fù)后的利用問題，待植被恢復(fù)后進(jìn)行評估，合理利用。當(dāng)前，我國正處在草原保護(hù)建設(shè)的關(guān)鍵時期，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，按照生態(tài)性和生產(chǎn)性等進(jìn)行功能分區(qū)，綜合施策，保護(hù)草原生態(tài)良性演替，實現(xiàn)資源有效利用。對于以生態(tài)功能為主的草地區(qū)，主要采取禁牧措施，但禁牧后也不能撒手不管，除監(jiān)測牧草生長恢復(fù)情況外，也要重視外來物種入侵的問題，尊重大自然選擇。不應(yīng)人為種植樹木或灌木，這種做法既浪費了資金，長期還會造成另外形式的生態(tài)危機(jī)。對于毒害草的入侵也應(yīng)引起重視，大量的毒害草生長，會侵占有益牧草生長空間，導(dǎo)致牧草產(chǎn)量和質(zhì)量不斷下降。相關(guān)工作可以委托技術(shù)支持部門或相關(guān)企業(yè)開展，為后代留下健康狀況良好的草地。對于以生產(chǎn)性為主的草地區(qū)，在生態(tài)恢復(fù)較好時科學(xué)評估，實現(xiàn)可持續(xù)利用。