王鴻諒

《反壟斷法》的背景

從醞釀到實現(xiàn)，中國的反壟斷立法歷經(jīng)13年曲折，2008年8月1日才正式實施。《反壟斷法》的頒布，在中國社科院法學所研究者王曉曄看來，“對建立和完善中國社會主義市場法律體系有著極其重要的意義，而且也是中國經(jīng)濟建設中的一件大事，是中國經(jīng)濟體制改革的里程碑”。

在世界范圍內(nèi)，《反壟斷法》的地位無可爭議，它在美國被稱為“自由企業(yè)的大憲章”，在德國被稱為“經(jīng)濟憲法”，在日本被稱為“經(jīng)濟法的核心”。不過關于反壟斷法立法的宗旨，各國學者至今有很大的爭論。德國學界占主導地位的觀點是：反壟斷法就是為了保護競爭。美國芝加哥學派的觀點是：反壟斷法就是為了提高經(jīng)濟效率。但總體上說，世界各國反壟斷立法的目的已經(jīng)接近一致，即“其直接目的是反對壟斷和保護市場競爭，其最終目的是提高經(jīng)濟效益和維護消費者的利益”。王曉曄解釋：“一個國家如果要以競爭機制和市場機制作為配置資源的手段，它就得反壟斷，就得制定反壟斷法，就得為企業(yè)營造一個公平自由的競爭環(huán)境。反壟斷法是市場經(jīng)濟國家特有的法律制度，是它們100多年來的成功經(jīng)驗和合理做法。從國家和社會的角度，是一個優(yōu)化配置資源和推動國民經(jīng)濟發(fā)展的法律手段；從企業(yè)和個人的角度，是保障他們參與市場競爭自由權利的法律武器?！?/p>

反壟斷法是經(jīng)濟法，“但它絕不僅僅是經(jīng)濟方面的法律手段，同時也是一個政治方面的法律武器。”王曉曄分析，“在競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生了沖突的情況下，哪一個政策應當優(yōu)先。這個問題只能由未來的反壟斷執(zhí)法機關來解答，且這個答案相當程度上取決于反壟斷執(zhí)法機構的地位、權威和獨立性，也取決于國家的經(jīng)濟發(fā)展和整個社會的大環(huán)境”。具體到中國，“《反壟斷法》的頒布不是我國反壟斷立法的結束，而是剛剛走完的第一步”。

早在2008年《反壟斷法》生效的時候，研究者們已經(jīng)預見到，反壟斷初期執(zhí)法會遇到嚴重的挑戰(zhàn)。第一是缺乏一個關于執(zhí)法機關的明確規(guī)定。多家政府機構分頭執(zhí)法毫無疑問地會影響反壟斷法的效力和權威。第二是行政壟斷。反壟斷法通過第51條的規(guī)定將反對行政壟斷的任務交給了各級政府機構，但是，在企業(yè)普遍尋求政府保護或者通過政府“尋租”的社會環(huán)境下，反壟斷法的有效執(zhí)行仍會面臨諸多問題。第三是與監(jiān)管機構的關系。反壟斷法的任務是制止壟斷行為，理應關注電信、電力、郵政、鐵路等行業(yè)的大壟斷企業(yè)。廣大消費者也迫切希望反壟斷執(zhí)法機關能夠在壟斷企業(yè)面前保護他們的利益。然而，由于國有大壟斷企業(yè)都有一個監(jiān)管機構，反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管之間的關系就成為一個敏感話題?！斗磯艛喾ā凡莅冈?guī)定：“對本法規(guī)定的壟斷行為，有關法律、行政法規(guī)規(guī)定應當由有關部門或者監(jiān)管機構調查處理的，依照其規(guī)定。”通過的反壟斷法雖然取消了這個規(guī)定，但這不表明這個問題已經(jīng)得到解決。如果反壟斷執(zhí)法機構在被監(jiān)管行業(yè)不能執(zhí)行反壟斷法，中國反壟斷法就會與其應有的權威和地位極不相稱。

現(xiàn)實數(shù)據(jù)也證明了這一點。根據(jù)《中國競爭政策與法律研究報告（2010年）》，自2008年8月1日《反壟斷法》實施至2010年5月，全國法院共受理10起壟斷民事訴訟案件，但絕大多數(shù)以原告敗訴或撤訴告終。截至2011年底，全國地方法院共受理壟斷民事一審案件63起，審結53件。根據(jù)《中國競爭法律與政策研究報告（2011年）》披露，盡管原告勝訴率很低，但原告勝訴的案件已開始出現(xiàn)，法院認定被告構成壟斷行為并判決被告承擔賠償責任。

司法解釋的空間

《反壟斷司法解釋》的全稱是《關于審理因壟斷行為引發(fā)民事糾紛案件應用法律若干問題的規(guī)定》，從2009年開始正式啟動，三年間反復修改并多次征求意見，司法解釋的起草者們在調研中發(fā)現(xiàn)，壟斷民事糾紛案件呈現(xiàn)出一些明顯特點：從案件所涉領域看，涉嫌壟斷行為分布領域比較廣泛，傳統(tǒng)領域的壟斷案件與現(xiàn)代新技術領域的壟斷案件交織并存。被訴壟斷行為涉及的商業(yè)領域有逐步擴大的趨勢，涵蓋交通、醫(yī)藥、食品、家用電器、信息網(wǎng)絡等領域。從案件類型上看，呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。既有濫用市場支配地位行為引發(fā)的案件，又有壟斷協(xié)議行為引發(fā)的案件，但濫用市場支配地位行為引發(fā)的案件在數(shù)量上仍然占多數(shù)。同時，涉及縱向壟斷協(xié)議的案件在2011年也首次進入民事司法渠道。從訴請賠償?shù)臄?shù)額上看，訴請象征性賠償或者小額賠償?shù)陌讣p少，訴請較大數(shù)額賠償?shù)陌讣龆?，目前最大索賠數(shù)額多達2億余元人民幣。從案件發(fā)生的地域上看，案件涉及地域逐步擴大。反壟斷法實施初期僅有北京、上海、重慶三個直轄市的相關法院受理過壟斷民事糾紛案件，現(xiàn)在受理過該類案件的法院已經(jīng)擴大到浙江、山東、廣東、廣西、湖南、遼寧等地法院。

2012年4月25日，征求意見稿經(jīng)由最高人民法院發(fā)布，匯集的修改意見為250多條。最終審議通過的定稿，從今年6月1日開始正式生效。這部總共16條的司法解釋，是最高人民法院在反壟斷審判領域出臺的第一部司法解釋，規(guī)定了起訴、案件受理、管轄、舉證責任分配、訴訟證據(jù)、民事責任及訴訟時效等問題，建立了我國反壟斷民事訴訟的基本框架。

根據(jù)這個司法解釋的明確規(guī)定，壟斷民事糾紛案件有兩種基本類型，一是因壟斷行為受到損失而引起的訴訟，通常屬于侵權之訴；二是因合同內(nèi)容、行業(yè)協(xié)會的章程等違反反壟斷法而發(fā)生爭議引起的訴訟。自然人、法人或者其他組織可以向法院提起反壟斷民事訴訟。更關鍵的是，反壟斷民事訴訟不需要以行政執(zhí)法程序前置為條件。原告既可以直接向人民法院提起民事訴訟，也可以在反壟斷執(zhí)法機構認定構成壟斷行為的處理決定發(fā)生法律效力后向人民法院提起民事訴訟。只要符合法律規(guī)定的受理條件，人民法院均應當受理。在舉證責任分配、免證事實、專家證據(jù)等問題上，司法解釋也做了細化，在舉證責任分配方面，通過區(qū)分不同的壟斷行為類型，明確了當事人的舉證責任分配，引入的一系列措施，對于適當減輕原告舉證責任、降低證明難度具有一定作用：例如對于明顯具有嚴重排除、限制競爭效果的特定橫向壟斷協(xié)議，由被告對被訴壟斷協(xié)議不具有排除、限制競爭的效果承擔舉證責任；對于公用企業(yè)以及具有獨占經(jīng)營資格的經(jīng)營者濫用市場支配地位的案件，適當減輕原告的舉證責任。同時，司法解釋還引導當事人通過專家證人、專家意見的方式幫助查明案件事實。

王曉曄對此有更細致的分析，她通過比較征求意見稿發(fā)現(xiàn)：“《反壟斷司法解釋》沒有對曾被反復討論的一些問題做出規(guī)定，如消費者組織的原告資格、反壟斷民事訴訟與行政執(zhí)法的銜接、當事人申請法院調查收集證據(jù)、損害賠償?shù)挠嬎恪⒓又刭r償責任等。這一方面是由于上述問題爭議較大，仍處于探索中，另一方面也反映了各方博弈的延續(xù)以及司法解釋角色的有限性?！?/p>

在她看來，雖然國務院反壟斷委員會和三家反壟斷行政執(zhí)法機構已頒布了一系列配套法規(guī)，逐步增強了《反壟斷法》的確定性、可預測性和可操作性。然而，關于壟斷行為的實體規(guī)則仍有許多空白或灰色地帶。“發(fā)展和完善反壟斷民事訴訟程序和實體規(guī)則是一個系統(tǒng)工程，有賴于立法機構、行政執(zhí)法機構、法院和當事人的共同努力和集體智慧。良好設計和良好運作的反壟斷民事訴訟制度既能激勵原告尋求法律救濟、激活《反壟斷法》的全面實施、填補行政執(zhí)法的缺口，又能避免濫訴使企業(yè)如履薄冰、競爭之劍銹鈍?！?/p>