王全寶

11月21日，十八大閉幕不到一周時(shí)間，“全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)”在中南海國(guó)務(wù)院第一會(huì)議室召開。參會(huì)者多為來(lái)自各地改革試點(diǎn)省市的負(fù)責(zé)人。會(huì)議由十八屆一中全會(huì)上再次當(dāng)選中共中央政治局常委的國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)主持。

會(huì)議開始前，李克強(qiáng)提出“參加座談會(huì)的同志不要照著稿子念”的要求，于是中共成都市委副書記、市長(zhǎng)葛紅林脫稿匯報(bào)了成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)情況。

“感覺這樣的會(huì)風(fēng)很好，大家進(jìn)行了坦誠(chéng)的溝通交流，既讓中央更深入地了解了地方工作，又讓地方充分表達(dá)了對(duì)進(jìn)一步改革發(fā)展的建議。”葛紅林事后對(duì)媒體說。

“在聽取匯報(bào)過程中，李克強(qiáng)一再插問，所問問題之準(zhǔn)，之深，之專業(yè)，都是官員們手中的匯報(bào)材料中所沒有的‘現(xiàn)成答案”，一位常年服務(wù)于此的工作人員說，“只會(huì)照本宣科的官員，在這里不好混了。”

除了會(huì)風(fēng)改變讓與會(huì)人士耳目一新之外，此次會(huì)議的內(nèi)容和主題，被輿論解讀為“十八大后中南海向外界釋放的改革信息”。

在會(huì)上，李克強(qiáng)提醒說，下一步的改革，不僅是解放思想、更新觀念，更多方面的改革是要打破固有利益格局，調(diào)整利益預(yù)期。這既需要政治勇氣和膽識(shí)，同時(shí)還需要智慧和系統(tǒng)的知識(shí)。

對(duì)此，長(zhǎng)期研究改革的學(xué)者、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林向《中國(guó)新聞周刊》分析認(rèn)為，全國(guó)11個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)或成為十八大后改革的突破口，改革固化的利益格局是關(guān)鍵。

尋找新思路

“綜合配套改革”作為一種改革方式的提出，最早見諸政府文件始于2005年6月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)之后。

截至目前，在全國(guó)范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院已先后批準(zhǔn)了浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、重慶市、成都市、武漢市等11個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)，給予試驗(yàn)區(qū)改革先行先試權(quán)。

按照上海浦東改革與發(fā)展研究院院長(zhǎng)萬(wàn)曾煒的理解，所謂“綜合配套改革”就是由地方為主選擇改革的主題，由國(guó)家發(fā)改委協(xié)調(diào)，地方政府及中央部委合作研究改革方案，以此實(shí)現(xiàn)改革的進(jìn)展和突破。

事實(shí)上，“綜合配套改革”的提出，有其更深遠(yuǎn)的背景，改革開放以來(lái)，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”一直是各級(jí)黨委、政府工作的重中之重。

“這樣的改革模式，或許我們可以稱之為‘單兵突進(jìn)?！敝袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)石小敏早前接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)分析認(rèn)為，無(wú)可否認(rèn)的是，“單兵突進(jìn)”的經(jīng)濟(jì)改革，極大地促進(jìn)了國(guó)強(qiáng)民富，“但這個(gè)身軀并不健康，某個(gè)器官功能突出，其他內(nèi)臟均顯薄弱”。

隨著改革的深入，“單兵突進(jìn)”的改革方式弊端盡顯，且失敗的例子并不鮮見。例如，2003年7月，沈陽(yáng)市公安部門率先在全國(guó)宣布取消暫住證制度。29個(gè)月后，2006年沈陽(yáng)恢復(fù)“暫住證”制度。

當(dāng)年沈陽(yáng)市公安部門取消暫住證的初衷是：讓外地人在沈陽(yáng)享受市民待遇。但暫住證取消后，相關(guān)諸多領(lǐng)域卻沒有進(jìn)行相關(guān)的配套改革，致使單兵突進(jìn)的改革擱淺。

“十一五”期間所進(jìn)行的相關(guān)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，就是旨在改變“單兵突進(jìn)”改革模式的弊端。

以中央最早批復(fù)的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)上海浦東新區(qū)為例，2005年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)時(shí)要求，浦東綜合配套改革試點(diǎn)要著力轉(zhuǎn)變政府職能，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，著力改變二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)。

經(jīng)過7年的多方面的改革和創(chuàng)新，萬(wàn)曾煒認(rèn)為，浦東新區(qū)在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了明顯的進(jìn)展。例如，改革后的新區(qū)行政審批事項(xiàng)減少到263項(xiàng)，同時(shí)承諾做到“行政收費(fèi)最低，審批事務(wù)最少，審批時(shí)限最短”。

但萬(wàn)曾煒還是表達(dá)了自己的擔(dān)憂，在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)所體現(xiàn)的政府職能，新區(qū)政府僅僅是一部分，市政府和中央政府的相關(guān)管理和審批職能也占了很大的比重，因此就難以避免出現(xiàn)“下改上不改”的矛盾現(xiàn)象，需要在上下配套方面進(jìn)行更有深度的探索。

以目前艱難推進(jìn)的“收入分配制度”改革為例，其涉及財(cái)稅、社保、國(guó)資委管轄的國(guó)企等諸多部門，如果要切實(shí)推進(jìn)，必然觸及相關(guān)利益。為此，萬(wàn)曾煒認(rèn)為，雖然試點(diǎn)在地方，但各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)權(quán)在國(guó)家部委，其中關(guān)鍵政策和體制的改革決定權(quán)在中央頂層。

“目前各地綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的改革不能說沒有效果，但不盡人意，只能說是有了改進(jìn)或改良，因?yàn)楦母锸且瞥块T利益，但目前固有的利益格局始終沒有打破，急需尋找新的思路。”一位不愿具名的改革學(xué)者評(píng)價(jià)說。

固化的利益格局

從1993年到2005年的13年，改革的方式是圍繞一個(gè)“分”字，著眼大市場(chǎng)的建設(shè)，進(jìn)行集中統(tǒng)一的體制調(diào)整。所謂“分”，主要是分稅制改革。原來(lái)的財(cái)政承包制給地方帶來(lái)的利益比較多，中央財(cái)政相對(duì)拮據(jù)，分稅制改革以后這種狀況發(fā)生根本變化。

萬(wàn)曾煒舉例稱，如股票、期貨、外匯、資金等市場(chǎng)只允許作全國(guó)性布點(diǎn)，不可能由各省布點(diǎn)，宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控也必須由中央一個(gè)主體實(shí)施，因此改革的主角從地方切換到中央，改革仍是按條條開展，相關(guān)主管部門在該領(lǐng)域的改革深化中扮演主角。“分稅制導(dǎo)致財(cái)政向上面集中，進(jìn)而形成了壟斷部門和壟斷企業(yè)”。

萬(wàn)曾煒向《中國(guó)新聞周刊》分析認(rèn)為，原先因?yàn)榉ㄒ?guī)真空的原因，改革的障礙要少得多，而且可以在地方或基層大膽闖大膽試，思想解放完全可以落到行動(dòng)。而現(xiàn)在因?yàn)榉煞ㄒ?guī)已基本齊全，改革如果與法規(guī)產(chǎn)生沖突，就不是在基層、地方可以擅自去改的?！皬奈覈?guó)普遍的立法程序看，政府的主管部門往往是立法的核心主體，負(fù)責(zé)立法調(diào)研及文本起草，相當(dāng)部分的部門利益已成為法定的歸屬。例如、海關(guān)有自己的‘海關(guān)條例；銀行也有自己的法規(guī)等不一而足?！?/p>

中央黨校原教務(wù)部副主任、博導(dǎo)侯少文在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說，與上個(gè)世紀(jì)80年代不同，現(xiàn)在各種改革的阻力，主要是既得利益的阻抗，而過去或許比較多的是來(lái)自思想認(rèn)識(shí)上的阻力?！耙?yàn)?，沒有受到有效規(guī)制的權(quán)力，在改革發(fā)展的過程中已經(jīng)攫取了很大的利益，從而患了改革恐懼癥”。

“利益機(jī)制已經(jīng)固化，改革調(diào)整需要更高層面決策”。在萬(wàn)曾煒看來(lái)，三十多年的改革帶來(lái)極大的發(fā)展，惠及每一個(gè)部門、每一個(gè)地方和每一個(gè)人，“然而利益的分配畢竟是不均衡的，甚至是不公平的，不均衡的利益分配機(jī)制本身也是上一輪改革的產(chǎn)物，完全合法合規(guī)，不但已經(jīng)固化，而且已經(jīng)形成了一個(gè)龐大的既得利益群體，再要撼動(dòng)談何容易？”

勇氣與智慧

對(duì)于調(diào)整利益格局，李克強(qiáng)說，要善于在利益增量上做文章，在利益預(yù)期上作調(diào)整，同時(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)存量利益的優(yōu)化，這樣可以更好地凝聚共識(shí)，減少改革的阻力。

對(duì)此，遲福林說，解決存量利益（指固化的利益格局）可能不會(huì)一步到位，那么就在利益增量上做文章，比如提高公共服務(wù)均等化，為打破存量利益創(chuàng)造條件，利益預(yù)期是針對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾提出來(lái)的，比如十八大提出“2020年收入倍增計(jì)劃”，就是給人們一個(gè)總體利益預(yù)期。

對(duì)于目前11個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)可能存在的問題，遲福林建議，應(yīng)該強(qiáng)化綜合配套改革地區(qū)與全國(guó)頂層設(shè)計(jì)改革相結(jié)合；加強(qiáng)對(duì)綜改試驗(yàn)區(qū)的調(diào)查研究、綜合指導(dǎo)，目前由國(guó)家發(fā)改委的一個(gè)體改司協(xié)調(diào)，其指導(dǎo)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)成立一個(gè)更高層次的部門來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合配套改革。

在會(huì)上，李克強(qiáng)最后說，依靠集體智慧和人民的力量，以更大的勇氣和智慧深化改革開放，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得新的更大成績(jī)。

李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)說，改革是中國(guó)最大的紅利，可以說改革已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。侯少文據(jù)此認(rèn)為，現(xiàn)在的改革需要拿出的是更大的勇氣，沒有對(duì)人民和歷史負(fù)責(zé)的精神就不會(huì)有勇氣?！巴瑫r(shí)因?yàn)楦母锕?jiān)克難碰的是利益，所以也就更需要智慧，靠智慧來(lái)減少阻力、化解阻力”。