夏正林

地方官員政績考核一直是我國政府官員管理的重要手段，目前更有強化的趨勢。許多地方和高校都在忙著研究和建立健全所謂新的政績考核指標體系，比如有一項重大的國家社科基金項目是專門研究政績考核指標體系的，主持該課題的教授也有一定的影響力，各地方政府官員登門拜訪絡(luò)繹不絕，其原因無非是想該教授在設(shè)計政績考核指標時對自己有利些。

雖然關(guān)于政績考核中存在的問題也經(jīng)常見諸報端，然而，筆者認為，僅僅看到政績考核過程中存在的問題是不夠的，由政績考核本身引發(fā)的社會問題更應(yīng)該得到重視，并且，我們應(yīng)當反思政績考核這個做法的本質(zhì)。

“應(yīng)付”

早就聽說“上有政策、下有對策”，可所親見的欠發(fā)達地方的基層官員應(yīng)付政績考核的做法還是超出筆者的預料，雖然，可能是個別現(xiàn)象，但它所帶來的社會問題應(yīng)當引起人們警惕和重視。筆者略舉調(diào)研中所遇到的幾例，便可見一斑。

其一是關(guān)于招商引資中的造假。在發(fā)展經(jīng)濟的大形勢下，招商引資的做法本無可厚非。尤其后發(fā)展地區(qū)的發(fā)展愿望更為迫切，這一做法就成為了后發(fā)展地區(qū)政府政績考核最重要、甚至唯一的標準。能夠招到商，引到資的就是能力強的官員。在這種情形下，不但所有的官員都負有招商的任務(wù)，而且任務(wù)層層分解、層層下達，直到村干部。

當招商引資成為懸在這些地區(qū)基層干部頭上的利劍，“應(yīng)付”就出現(xiàn)了。一個后發(fā)達地區(qū)的干部向筆者講述了他身邊發(fā)生的“曲線”引進外資的實例：為完成年度引進外資的任務(wù)，某基層政府先在香港注冊公司，將自己的錢打到該公司，從而變成了名副其實的外資，再被以外資的名義“引進”到本地。這樣，既能完成引進外資的任務(wù)，也可獲得不錯的政府獎勵。只是，這一操作付出的相當大的成本肯定就需要由基層政府，最終由老百姓來埋單了。

其二是關(guān)于保財政增長的造假。一位基層政府的領(lǐng)導對筆者說，有些地方甚至要求基層政府每年財政以50%的速度遞增。顯然，對于后發(fā)達地區(qū)來講，這無異于天方夜譚。在這種情形下，“對策”也出現(xiàn)了，比如個別地方出現(xiàn)貸款補財政的做法：通過貸款周轉(zhuǎn)，實現(xiàn)短期財政增長任務(wù)。顯然，地方基層政府獲得貸款并不難，但這樣造假的財政增長，最終還是由老百姓來埋單了。

其三是關(guān)于國家賠償金支付中的造假。筆者暑期在一個國家賠償?shù)难杏憰弦馔獾亓私獾?，雖然《國家賠償法》規(guī)定了國家賠償金由財政統(tǒng)一支出，各地也建立了統(tǒng)一的國家賠償基金，但在實踐中，國家賠償基金的錢卻很少用出去，其原因并非沒有國家賠償案件，而是發(fā)生賠償案件后寧愿用財政另外的錢來賠。為什么要這樣做呢？因為擔心動用國家賠償基金影響自己的政績和形象。

甚至，有個地方的法院作為國家賠償?shù)谋簧暾埲?，在賠償責任還沒有完全確定的情況下自愿對申請人作出了賠償，其背后的原因無非是怕申請人“鬧”，從而影響自己的政績。國家賠償金支付中的怪現(xiàn)象，可以說也是“政績考核惹的禍”。

政績與層級控制

目前地方政府官員政績考核的做法就其本質(zhì)而言，充其量只能說是政府層級的考核，或者說是政府層級管理的一個措施，而不能說是政績考核。真正的政績，說到底是人民對政府的評價，而不是由政府自身來評價。

從這個意義上說，政府層級考核得好與政績真正好不一定是一回事。如前所述，上有政策，下有對策，基層政府被逼用短期的眼光處理發(fā)展的問題，所帶來的后果最終由老百姓來埋單，這恐怕與政績考核的初衷相違背了。

這種做法最大的特點是將最大的壓力轉(zhuǎn)移給了下級，特別是基層政府，而上級政府往往只負責考評。俗話說，上有千根線，下有一顆針，基層政府面臨的壓力可想而知，為完成考核任務(wù)，不得不使出所有解數(shù)來應(yīng)對，這不利于基層政府發(fā)揮自己的功能，反而會使其背上沉重的考核負擔。基層官員在重壓之下，疲于應(yīng)付，無心問政。

而政府本身設(shè)定的任務(wù)與政策也是經(jīng)常變動的，其執(zhí)行也存在所謂的潛規(guī)則。比如經(jīng)常說的“一把手工程”、“一票否決”。這些事項看起來都很重要，然而，事實上，一把手也不可能做得過來，只好“應(yīng)付”：在嚴打和集中整治時就認真搞一下，其它的可看上級政府的動向進行應(yīng)對。比如，計劃生育和招商引資都是考核政績的重要指標，前者甚至是基本國策，也曾作為運動來抓，然而相比而言，招商引資顯然更需要花力氣應(yīng)付。這無疑會增加官員的投機心理。

更值得注意的是，許多基層政府甚至不惜采取違法和欺騙的手段。就招商引資而言，有些地方一方面引進投資者，另一方面還會坑騙他們。一位來自臺灣的實業(yè)家告訴筆者，開發(fā)所使用的土地一般都是耕地，而地方政府是無權(quán)批準耕地轉(zhuǎn)讓的，因此只好對引進來的資本也采取“應(yīng)付”的策略—先讓其資本進入先期開發(fā)，再慢慢辦理土地使用證。如遇到土地執(zhí)法清理，往往就辦不到證，倒霉的就是外商了。因此，現(xiàn)在一些外來投資者也學乖了。他們采取的策略是要求當?shù)卣峁┫绕陂_發(fā)的貸款并擔保，再行開發(fā)，這樣，拿不到相關(guān)證件，相關(guān)風險就由政府承擔了。

在應(yīng)對政府層級考核的過程中，一些地方基層政府往往動用了強大的動員力量，所有與“公”沾一點邊的職業(yè)，比如教師、醫(yī)生等都要承擔具體的任務(wù)，發(fā)動所有人和關(guān)系，動用所有的資源。如“全民招商、全民引資”、“連坐拆遷”、“被”捐款等。效率是高，速度是快，然而也不免帶來許多社會問題，真正擾亂了社會管理的基本秩序。

原因何在？

目前地方政府官員政績考核的許多做法弊端明顯，為什么許多官員還樂此不疲呢？以筆者度之，這跟目前地方政府及官員的政治生態(tài)有明顯的關(guān)系。

地方政府官員任用機制是造成目前政績考核中投機和短視應(yīng)付現(xiàn)象的直接原因。一個官員只要在自己的任期內(nèi)得到上級部門的認可即可，升遷后遺留下的問題自然由下任政府處理，其無須考慮長遠的發(fā)展問題。事實上，更換一個領(lǐng)導后，為體現(xiàn)自己的政績，新的領(lǐng)導又必定為吸引眼球，出奇招，甚至推翻前任的做法，即所謂的“年年規(guī)劃，規(guī)劃年年”，在這些官員眼中，政績本身就是短命的存在。

政府層級之間的事權(quán)劃分不清，也是造成這一現(xiàn)象的重要原因。根據(jù)憲法和組織法，我國地方政府管理體制原本實行的是雙重負責制，即對上級政府和本級人大負責。然而，實踐中，基層政府基本上只對上級政府負責，甚至基層群眾自治也不能幸免。一位村長就問筆者，村民自治組織法沒有規(guī)定村長的退休年齡，那么一些地方按公務(wù)員退休年齡的規(guī)定來限制村長的任職，是否有道理？

政績考核實際上成為一種政府層級管理的重要手段。實踐中，縣這一層級的政府對地方的發(fā)展顯然承擔著關(guān)鍵的責任，所有有關(guān)發(fā)展的計劃和任務(wù)往往都由縣級政府制定，并由基層，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體落實，這無疑是基層政府壓力大的重要原因。

而在實際執(zhí)行上，地方基層政府不僅設(shè)定各種目標，還往往親自操刀，負責實現(xiàn)。GDP成為政府工作的重中之重，反過來又容易被“發(fā)展”所綁架。一位基層官員告訴筆者，每年需要賣出150畝地才能維持其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本運轉(zhuǎn)費用。在經(jīng)濟增長無力，土地賣不出去時，整個財政就真得吃緊了，依靠挪用幾個專項資金，既違法也解決不了問題。聽著，實在令人心痛！

客觀而言，就政府層級控制的功能來看，目前所謂的官員政績考核有其必要性，但許多做法值得商榷。只有真正轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府治理方式，地方基層政府才能避免為“經(jīng)濟增長”所綁架，避免為片面迎合政績考核而誤入歧途。