■王 劍

一、教育基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)是指一國政府向全體公民提供的、具有非競爭性和非排他性的純公共產(chǎn)品，基本公共服務(wù)均等化則是指全體公民在享受基本公共服務(wù)時的機會、原則和結(jié)果大體均等。在我國現(xiàn)階段，基本公共服務(wù)主要包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障和公共就業(yè)等方面。教育是一種混合型公共服務(wù)，它既包括義務(wù)教育這類基本公共服務(wù)，也包括高中教育、高等教育等非基本公共服務(wù)。

教育基本公共服務(wù)均等化主要表現(xiàn)為義務(wù)教育在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際之間的均衡發(fā)展，其重要標志便是義務(wù)教育財政保障的均等化，包括義務(wù)教育財政經(jīng)費投入支出規(guī)模、中央和地方義務(wù)教育財政支出職責(zé)分工、城鄉(xiāng)義務(wù)教育財政經(jīng)費、區(qū)域義務(wù)教育財政經(jīng)費的支出是否大體平衡，公共財政是否為義務(wù)教育均等化發(fā)展提供了制度保障，這是實現(xiàn)教育基本公共服務(wù)均等化目標的關(guān)鍵所在。

二、教育基本公共服務(wù)均等化的必要性

面對國際國內(nèi)紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，黨的十七屆五中全會明確指出：著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務(wù)均等化?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中專門設(shè)立專篇闡述“改善民生建立健全基本公共服務(wù)體系”的具體內(nèi)容?？梢钥闯觯逃竟卜?wù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中始終具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，然而長期以來，財權(quán)過于集中在中央，事權(quán)過于下放到地方，地方?jīng)]有正常的融資渠道去完成大量的事務(wù)，事權(quán)、財權(quán)不對稱，教育基本公共服務(wù)均等化及其財政保障機制建設(shè)十分必要。

（一）滿足人民群眾教育基本公共服務(wù)巨大需求的需要

改革開放30多年以來，人民群眾的生活水平日益提高，義務(wù)教育普及基本完成后，廣大社會成員對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求日益增長，人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)教育資源需求與我國優(yōu)質(zhì)教育資源短缺之間的矛盾成為當(dāng)前一個時期我國教育基本公共服務(wù)領(lǐng)域的突出矛盾。不論是在城鄉(xiāng)，還是在不同區(qū)域，人們對教育基本公共服務(wù)的總需求日益增加，對教育基本公共服務(wù)的消費投入日益增強，因此必須把教育基本公共服務(wù)及其均等化問題放在一個更加突出的位置來抓。

（二）落實《義務(wù)教育法》和《教育規(guī)劃綱要》的現(xiàn)實需要

《義務(wù)教育法》明確規(guī)定：國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施。國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍內(nèi)，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》明確提出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域之間教育協(xié)調(diào)發(fā)展，重點向農(nóng)村地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距，促進基本公共服務(wù)均等化。到2012年實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%的目標。然而，我國各級政府的支出責(zé)任缺乏明確而正式的劃分。憲法只是在原則上對中央和地方政府的職責(zé)范圍作出了規(guī)定，并沒有從立法角度上對各級政府的支出責(zé)任加以明確的具體劃分。因此，研究我國目前教育基本公共服務(wù)均等化推進過程中存在的諸多問題，提出促進教育基本公共服務(wù)均等化的公共財政保障機制，就成為了當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)教育基本公共服務(wù)的重要課題。

（三）縮小三個差距、促進社會公平正義的必然要求

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的關(guān)鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，教育公平日益成為影響社會成員個人職業(yè)發(fā)展、收入分配乃至社會穩(wěn)定的一個重要因素，教育基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際間的差距日益加大，既是我國城鄉(xiāng)、區(qū)域和貧富差距的直接表現(xiàn)，又會反過來加劇這三大差距。包括公共教育在內(nèi)的基本公共服務(wù)的不均等，是我國城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距的重要根源。在導(dǎo)致我國收入分配差距拉大的各種因素中，教育因素所占比重已達到20%。因此，加快完善教育公共服務(wù)，縮小在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體間的教育公共服務(wù)差距，已成為縮小經(jīng)濟社會發(fā)展差距的重要手段。

三、教育基本公共服務(wù)均等化及其財政保障機制存在的問題

（一）教育基本公共服務(wù)財政支出投入不足

從十一五全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況來看,教育經(jīng)費總投入從2006年的9815.31億元到2010年的19561.85億元,總量增長了近一倍,年均增長18.42%。政府財政教育投入持續(xù)增加,從2006年的6348.36億元到2010年的14670.07億元,總量增加了1.3倍,年均增長23.32%,略高于十一五期間全國財政收入年均21.86%的增長速度。但是認真分析這些數(shù)據(jù),也可以看出我國教育公共服務(wù)財政投入的不足,如表一所示,中央與地方政府教育公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不太合理,特別突出地表現(xiàn)為中央政府教育投入比重較小，地方政府所占比重較大。

表一 中央與地方教育投入的比較單位：億元，%

通過對表二的分析,可以看出以下問題:第一,財政性教育經(jīng)費占GDP比重尚未達到有關(guān)法律和規(guī)劃要求的4%的目標。財政性教育經(jīng)費占GDP的比例的2004年世界平均水平為4.7%,我國到2010年僅為3.66%,另外,我國提出的到2012年達到4%的目標只是滿足教育公共服務(wù)基本需求,距離教育公共服務(wù)均等化的差距還很遠,而高收入國家財政性教育支出占GDP的比重在2001年就達到6.8%，中等收入國家平均為4%，低收入國家平均為3.7%。第二,財政教育支出增長幅度有些年份低于財政經(jīng)常性收入的增長幅度。2006、2007、2010 三個年度全國分別低1.4、1.97和1.36個百分點,五年間分別有 12、2、4、5、8 個省份預(yù)算教育經(jīng)費增幅低于財政經(jīng)常性收入增長幅度,不符合教育經(jīng)費法定增長要求。同時,財政教育經(jīng)費支出增長幅度波動較大,從2007年的30.43%降至2009年的17.05%,最大降幅達到78.48%。第三,財政教育支出占公共財政支出的比重穩(wěn)中有降。特別是全國從2008年的16.32%下降到2009年的15.69%和2010年的15.76%，降幅分別為4.01%和3.55%。從“十一五”期間全國情況看，分別有 18、6、15、 29、22 個省、自治區(qū)、直轄市公共財政預(yù)算教育經(jīng)費占公共財政支出比例比上年有不同程度的下降。與國際上發(fā)展中國家比較屬于較低水平，如韓國(1997年)為20.5%，泰國(2000年)為 22.44%，墨西哥(1999年)為25.54%。第四，財政對教育基本公共服務(wù)即義務(wù)教育均等化投入有待提高。2008年，我國財政性義務(wù)教育經(jīng)費為5549.20億元，占財政性教育經(jīng)費總額的53.10%，占總義務(wù)教育經(jīng)費的91.38%。目前我國義務(wù)教育的均衡投入只到縣（區(qū)）這一級。如果要做到地市這一級的投入均衡，全國的資金缺口是970億；如果要做到省級層面的投入均衡，則需要增加投入1790億元。

表二 財政性教育經(jīng)費投入情況單位：億元，%

（二）教育基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距大

農(nóng)村教育基本公共服務(wù)經(jīng)費不足，城鄉(xiāng)教育基本公共服務(wù)投入差距大成為我國教育基本公共服務(wù)建設(shè)中一個急需解決的問題。從表三看，雖然從教育基本公共服務(wù)經(jīng)費投入總量方面，農(nóng)村普通小學(xué)和初級中學(xué)的教育經(jīng)費投入以及國家財政教育經(jīng)費投入均高于城市普通小學(xué)和初級中學(xué)教育經(jīng)費投入以及國家財政教育經(jīng)費投入，但是其根本原因在于農(nóng)村教育基本公共服務(wù)供給人數(shù)多于城市教育基本公共服務(wù)供給人數(shù)，農(nóng)村教育基本公共服務(wù)供給人數(shù) （含農(nóng)村普通學(xué)校和初級中學(xué)人數(shù)）占全國教育基本公共服務(wù)供給人數(shù)的81.95%，而農(nóng)村教育基本公共服務(wù)所投入的經(jīng)費僅占全國教育基本公共服務(wù)投入經(jīng)費的61.37%，農(nóng)村教育基本公共服務(wù)國家財政教育經(jīng)費投入僅占全國財政教育經(jīng)費投入的64.54%。再加上由于長期以來農(nóng)村教育基本公共服務(wù)相對城市教育基本公共服務(wù)基礎(chǔ)更為薄弱，從而使得城鄉(xiāng)教育基本公共服務(wù)的現(xiàn)實差距更為明顯。另外，除了國家財政教育經(jīng)費投入，城市教育基本公共服務(wù)在獲得民辦學(xué)校舉辦者投入經(jīng)費、社會捐贈經(jīng)費、學(xué)雜費以及其他教育經(jīng)費方面分別是農(nóng)村教育基本公共服務(wù)的4、1.35、6.23和1.51倍。

表三 2008年城鄉(xiāng)教育基本公共服務(wù)經(jīng)費投入情況 單位：萬元

從城鄉(xiāng)生均教育基本公共服務(wù)經(jīng)費投入情況來看，城鄉(xiāng)教育基本公共服務(wù)經(jīng)費投入差距十分明顯。從表四可以看出，城市普通小學(xué)生均教育經(jīng)費投入、生均財政教育經(jīng)費投入、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費投入分別是農(nóng)村普通小學(xué)的 2.58、2.28、2.16 倍；城市初級中學(xué)生均教育經(jīng)費投入、生均財政教育經(jīng)費投入、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費投入分別是農(nóng)村初級中學(xué)的 3.23、2.78、2.65倍。

表四 2008年城鄉(xiāng)生均教育基本公共服務(wù)經(jīng)費投入情況 單位：元

（三）教育基本公共服務(wù)區(qū)域差距大

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距不斷拉大，東中西部以及東北地區(qū)間教育基本公共服務(wù)生均財政教育經(jīng)費投入也日益不平衡。東部地區(qū)獲得的財政教育經(jīng)費投入明顯高于其他地區(qū)，特別是中西部地區(qū)。2010年，我國東部地區(qū)普通小學(xué)生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費和生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費分別是中部、西部和東北地區(qū)的2.47、1.66、1.33倍，普通初中生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費和生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費分別是中部、西部和東北地區(qū)的2.36、1.79、1.52倍。如果考慮各省之間的生均財政教育經(jīng)費，可以看出省際差距更大。2010年普通小學(xué)生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費最高的是上海市，達到16143.85元，而最低的是河南省，僅為2186.14元，兩者相差 6.38倍；普通初中生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費最高的是北京市，達到20023.04元，而最低的貴州省僅為3204.20元，兩者相差5.25倍；在生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費方面，普通小學(xué)最高的是北京市，達到5836.99元，比經(jīng)費最低的貴州省579.26元高出9.08倍；普通初中最高的也是北京市，達到8247.66元，超出經(jīng)費最低的貴州省827.24元近九倍。這充分說明，我國在落實和推進教育基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，縮小教育基本公共服務(wù)區(qū)域差距方面任重道遠。

表五 2010年度我國東中西部東北地區(qū)生均財政教育經(jīng)費情況 單位：元

四、教育基本公共服務(wù)均等化的財政保障機制構(gòu)建

（一）進一步明確各級政府教育基本公共服務(wù)職責(zé)，促進縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和校際三大差距

中央政府主要職責(zé)是及時制定、修改、完善教育基本公共服務(wù)的法律法規(guī)和政策規(guī)劃，強化地方政府問責(zé)制，推動地方政府積極貫徹落實；適時將學(xué)前教育、高中教育和中等職業(yè)教育納入教育基本公共服務(wù)范圍；履行縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的責(zé)任，進一步加大農(nóng)村和中西部地區(qū)特別是對老少邊窮地區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付。

省級政府主要職責(zé)是積極貫徹落實國家教育基本公共服務(wù)法律法規(guī)和政策規(guī)劃，承擔(dān)教育基本公共服務(wù)財政經(jīng)費保障的主要責(zé)任，確保本轄區(qū)內(nèi)教育基本公共服務(wù)經(jīng)費足額及時到位；承擔(dān)縮小本轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)和不同市縣區(qū)域之間教育基本公共服務(wù)發(fā)展差距的主要責(zé)任，推動轄區(qū)內(nèi)教育基本公共服務(wù)均等化。

市縣政府主要是承擔(dān)貫徹落實國家和省級制定的教育基本公共服務(wù)法律法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)劃的責(zé)任，準確測算本轄區(qū)內(nèi)教育基本公共服務(wù)財政經(jīng)費投入需求，制定轄區(qū)內(nèi)各類教育基本公共服務(wù)的標準，重點解決市縣范圍內(nèi)農(nóng)村教育基本公共服務(wù)財政經(jīng)費足額到位和縮小轄區(qū)內(nèi)教育基本公共服務(wù)校際差距過大的問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)是基本不承擔(dān)教育基本公共服務(wù)投入，重點負責(zé)校園安全管理特別是幼兒園、中小學(xué)校校園安保配備以及校車安全監(jiān)督管理。

（二）完善各級教育基本公共服務(wù)經(jīng)費投入機制，加大教育基本公共服務(wù)財政投入力度

一是嚴格落實教育基本公共服務(wù)財政經(jīng)費法定增長要求，做大教育基本公共服務(wù)投入總量。中央和各級地方政府在年度預(yù)算安排里保證財政教育支出增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，保證在校學(xué)生生均教育經(jīng)費和公用經(jīng)費逐步提高，切實提高中央和地方財政教育投入力度，確保2012年國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%。

二是優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政教育支出占公共財政支出的比重。進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性支出，新增財力要著力向教育基本公共服務(wù)傾斜，優(yōu)先保障教育基本公共服務(wù)支出，保證財政教育支出占公共財政支出的比重有明顯提高。重點加大力度提高農(nóng)村教育基本公共服務(wù)投入，大幅提高農(nóng)村學(xué)校生均教育經(jīng)費和公用經(jīng)費標準，加快縮小城鄉(xiāng)教育基本公共服務(wù)差距。加大中西部地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)教育基本公共服務(wù)投入，在中央政府進一步加大農(nóng)村以及中西部地區(qū)特別是老少邊窮地區(qū)的教育轉(zhuǎn)移支付力度的同時，省級財政要加大對轄區(qū)內(nèi)欠發(fā)達市縣的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付力度，縮小區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費差距，爭取省際義務(wù)教育生均經(jīng)費差距從超過10∶1縮小到5∶1以內(nèi)，將省域內(nèi)市縣之間義務(wù)教育經(jīng)費差距控制在2∶1以內(nèi)。三是加強教育基本公共服務(wù)經(jīng)費籌集制度創(chuàng)新，積極拓寬教育基本公共服務(wù)投入來源。認真貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》文件精神，拓寬經(jīng)費來源渠道，多方籌集財政性教育經(jīng)費。按照財政部《關(guān)于統(tǒng)一地方教育附加政策有關(guān)問題的通知》，全面開征地方教育附加，按照《關(guān)于進一步落實從土地出讓收益中計提教育資金相關(guān)政策的通知》足額計提土地出讓收益教育資金部分，大幅增加教育基本公共服務(wù)財政資金投入。與此同時，要引導(dǎo)家庭和社會增加教育基本公共服務(wù)投入，鼓勵教育基本公共服務(wù)社會捐贈等籌措機制，完善國家和社會教育基本公共服務(wù)特殊困難群體資助幫扶政策，創(chuàng)新教育基本公共服務(wù)市場化融資制度建設(shè)。

（三）完善教育基本公共服務(wù)財政保障配套制度建設(shè)，推進教育基本公共服務(wù)均等化

一是完善教育基本公共服務(wù)均等化立法和規(guī)劃是基礎(chǔ)。以教育法、義務(wù)教育法和國家中長期教育發(fā)展改革綱要等政策法律為依托，適時研究制定全國教育基本公共服務(wù)均等化專項法律，并結(jié)合國家經(jīng)濟社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃，制定出臺全國教育基本公共服務(wù)均等化專項規(guī)劃，用于指導(dǎo)和推動我國教育基本公共服務(wù)均等化進程。同時要加快預(yù)算體制改革，建設(shè)以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績效審計制度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，完善《一般轉(zhuǎn)移支付辦法》，使其成為規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付形式的基礎(chǔ)。

二是加強教育基本公共服務(wù)經(jīng)費監(jiān)督檢查，提高財政投入資金使用效率是關(guān)鍵。要提高基層公共產(chǎn)品供給過程中的效率，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)合理化以及資金使用的高效益，進而保證基層政府公共服務(wù)能力的強化。各級教育和財政部門要專門設(shè)置有關(guān)內(nèi)部機構(gòu)，增加有關(guān)人員專門從事教育基本公共服務(wù)經(jīng)費督查，及時掌握每一筆資金使用的去向和效果，確?？茖W(xué)高效正確地使用財政投入資金。

三是健全教育基本公共服務(wù)問責(zé)制度，強化府際間責(zé)任追究。建立中央對地方的公共服務(wù)問責(zé)制，盡快將基本公共服務(wù)指標細化并納入統(tǒng)計范圍。這種問責(zé)制度既包括對教育基本公共服務(wù)經(jīng)費使用不當(dāng)?shù)淖坟?zé)，也包括對各級地方政府教育基本公共服務(wù)投入不足、未達到法定增長要求等約束性要求的追責(zé)，更要包括對教育基本公共服務(wù)均等化推進不力，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際教育基本公共服務(wù)差距過大的追責(zé)；問責(zé)的形式不僅要包括行政問責(zé)，還要包括法律問責(zé)，要將教育基本公共服務(wù)納入各級政府干部考核體系的重要內(nèi)容。