翟年祥，曹增皊

（1.安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥 230039；2.安徽省民政廳，安徽合肥 230041）

安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系發(fā)展現(xiàn)狀和對(duì)策

翟年祥1，曹增皊2

（1.安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥 230039；2.安徽省民政廳，安徽合肥 230041）

分析安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系發(fā)展現(xiàn)狀，從完善社會(huì)救助法律體系、建立社會(huì)救助工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、拓展社會(huì)救助資金渠道、建立社會(huì)救助工作監(jiān)督機(jī)制、建設(shè)基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍等方面出發(fā)，通過(guò)單項(xiàng)制度優(yōu)化、以低保為入口、分類型區(qū)一體化、救助方式整合等方式建立農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)的過(guò)渡模式，以此過(guò)渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)模式。

社會(huì)救助；社會(huì)保障；安徽省

2007年，農(nóng)村最低生活保障制度開(kāi)始在全國(guó)建立，農(nóng)村社會(huì)救助理念實(shí)現(xiàn)從道義性救濟(jì)向權(quán)利救助轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會(huì)救助進(jìn)入規(guī)范化、法制化軌道。安徽省是一個(gè)發(fā)展中省份，農(nóng)村社會(huì)救助制度的建設(shè)與完善是安徽省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)工程。目前，全省已初步建立起農(nóng)村社會(huì)救助體系基本框架，具體包括農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、自然災(zāi)害應(yīng)急救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度等內(nèi)容。健全完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，有效保障農(nóng)村困難群體的基本生活權(quán)益，既是對(duì)黨中央提出的以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的具體落實(shí)，也是推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，又是加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀需要。

安徽省農(nóng)業(yè)人口占很大比重，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，社會(huì)救助制度的建設(shè)與完善不僅成為安徽省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)工程，而且對(duì)“中部崛起”、“西部大開(kāi)發(fā)”的其他省份也有著很重要的借鑒意義。

一、安徽省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r

截止2010年年底，全省轄17個(gè)地級(jí)市，44個(gè)市轄區(qū)、5個(gè)縣級(jí)市、56個(gè)縣。戶籍人口6827萬(wàn)人，比上年增加32萬(wàn)人；常住人口5957萬(wàn)人，減少174萬(wàn)人。城鎮(zhèn)化率為43.2%，比上年提高1.1個(gè)百分點(diǎn)①本節(jié)未作特別說(shuō)明的資料均來(lái)源于《2011年安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版。。2010年全省生產(chǎn)總值（GDP）12359.3億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)22.8%。分產(chǎn)業(yè)看，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14∶52∶34。按常住人口計(jì)算，人均生產(chǎn)總值20887.8元（折合3154美元），比上年增加4480.1元。全省財(cái)政收入2063.8億元，比上年增長(zhǎng)33%，其中地方財(cái)政收入1149.4億元，增長(zhǎng)33%。財(cái)政支出2587.6億元，增長(zhǎng)20.8%。其中，教育支出增長(zhǎng)19.3%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長(zhǎng)11.2%，社會(huì)保障與就業(yè)支出增長(zhǎng)9.9%。

2010年農(nóng)村居民人均純收入5285.2元，比上年增長(zhǎng)17.3%。人均生活消費(fèi)支出4013.3元，增長(zhǎng)9.8%，其中食品支出增長(zhǎng)9.3%，交通和通訊支出增長(zhǎng)16.4%，居住支出增長(zhǎng)6.7%。農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為40.7%，比上年下降2個(gè)百分點(diǎn)。全省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣有30個(gè)，其中，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣20個(gè)，省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣10個(gè)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年末全省農(nóng)村貧困人口209.3萬(wàn)人，貧困發(fā)生率4%。其中，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣占54%，計(jì)113萬(wàn)人，貧困發(fā)生率6.3%；省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣占9.7%，計(jì)20.3萬(wàn)人，貧困發(fā)生率3.6%；非扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣占36.3%，計(jì)76萬(wàn)人，貧困發(fā)生率2.6%。

二、安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系發(fā)展現(xiàn)狀

2007年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)出在全國(guó)農(nóng)村全面建立最低生活保障制度的通知。安徽省委、省政府積極地響應(yīng)了這一號(hào)召，在全省范圍內(nèi)實(shí)施最低生活保障制度。這樣，安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系就主要包括了農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)以及農(nóng)村醫(yī)療救助等制度。其中，農(nóng)村低保、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助三項(xiàng)工作列入了省政府組織實(shí)施的民生工程。與全國(guó)其他地區(qū)一樣，安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系有別于城市社會(huì)救助體系，在覆蓋面、救助水平等方面也都具有自身的特征。

（一）農(nóng)村居民最低生活保障制度

1.總體情況

早在2005年，根據(jù)黨的十六大報(bào)告提出的“有條件的地方，可以探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”這一要求，安徽省在淮南等市開(kāi)展了探索建立農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)工作?；茨显谌÷氏瘸雠_(tái)了《淮南市農(nóng)村居民最低生活保障試行辦法》，對(duì)年人均收入低于720元的困難群眾實(shí)施了農(nóng)村低保，為在全省建立農(nóng)村低保制度積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

在辦理農(nóng)村低保的過(guò)程中，堅(jiān)持“評(píng)議為主、測(cè)算為輔”的原則，各地嚴(yán)把入口。在村委民主評(píng)議時(shí)，突出“窮中選窮”。在堅(jiān)持公示制度的同時(shí)，設(shè)置舉報(bào)信箱和舉報(bào)電話，確保公開(kāi)、公平、公正。全省農(nóng)村低保制度全面運(yùn)行的幾年來(lái)，取得了很大的成就。在覆蓋面、待遇水平、財(cái)政資金支付等方面都呈逐年增加趨勢(shì)，見(jiàn)表1：

表1 安徽省農(nóng)村低保制度運(yùn)行狀況

資料來(lái)源：根據(jù)安徽省民政廳低保處提供的有關(guān)材料整理。

2.農(nóng)村低保制度存在的問(wèn)題

安徽省農(nóng)村低保制度的實(shí)施對(duì)解決困難群體的生存、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定起到了很大的作用，但從目前來(lái)看，它還存在著一定的問(wèn)題。

一是各地低保擴(kuò)面工作進(jìn)展不均衡。以2010年為例，全省農(nóng)村低保覆蓋面為4.1%，具體到各市，覆蓋面各不相同，有高有低，見(jiàn)圖1。

二是低保準(zhǔn)入機(jī)制還有待健全。低保申請(qǐng)者獲準(zhǔn)的民主評(píng)議參會(huì)人員的范圍還有待于進(jìn)一步擴(kuò)大。雖然執(zhí)行“測(cè)算為輔”的原則，但農(nóng)村隱性收入難以核算，就糧食收入而言，存在因人而異（生產(chǎn)技術(shù)與追加生產(chǎn)成本不一樣）、因地而異（各地市場(chǎng)價(jià)格不一樣）、因時(shí)而異（農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格升降在不同年月不一樣）等方面的收入差。如果再加上民主評(píng)議的主觀性、范圍性，人情保、騙保的發(fā)生概率應(yīng)該很大。所以，有些地區(qū)為了省事，就干脆采取人為分戶、搞平均主義的錯(cuò)誤做法。

圖1 2010年各市農(nóng)村低保覆蓋面

資料來(lái)源：根據(jù)安徽省民政廳低保處提供的有關(guān)材料整理制成。

三是農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)人員有限，經(jīng)費(fèi)不足。據(jù)調(diào)研，大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保辦公室人員只有1～2名，有的還是兼職工作；基層低保辦也沒(méi)有專門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)，再加上工作人員少，所謂的低保戶抽樣審核的程序只能是紙上談兵，基本上全憑村民小組的一張嘴說(shuō)了算，不能及時(shí)聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，在一定程度上降低了低保制度的實(shí)效。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度

1.總體狀況

農(nóng)村五保供養(yǎng)是一項(xiàng)傳統(tǒng)的民政工作。自2007年安徽省政府將農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象提標(biāo)工作列入全省民生工程以來(lái)，全省農(nóng)村五保對(duì)象的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)有了新的提高，全省農(nóng)村目前在冊(cè)的46.2萬(wàn)五保對(duì)象省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)生活補(bǔ)助提高到850元，并按省政府（皖政〔2007〕3號(hào)）年人均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不低于1200元的要求，不足部分由各地配套解決。

近年來(lái)，安徽省認(rèn)真貫徹落實(shí)新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，以大力加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、提高五保供養(yǎng)對(duì)象集中供養(yǎng)率為突破口，不斷完善農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，并取得了顯著進(jìn)展。2009、2010兩年，全省各級(jí)總共投入資金11.7億元，新建、改擴(kuò)建農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)1211所，新增床位94715張，新增入院人數(shù)83160人，集中供養(yǎng)率由2007年的19.8%提高到32.3%。截止2010年底，農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)人數(shù)為16.2萬(wàn)人，分散供養(yǎng)人數(shù)為30萬(wàn)人，合計(jì)46.2萬(wàn)人。農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2007年底的年人均918元提高到1894元，其中，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到2437元，分散供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)提高到1651元。

2.五保供養(yǎng)制度存在的問(wèn)題

一是集中供養(yǎng)率低。上述數(shù)據(jù)已表明安徽省農(nóng)村五保對(duì)象46.2萬(wàn)，集中供養(yǎng)人數(shù)為16.2，集中供養(yǎng)率為35.06%，集中供養(yǎng)人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于分散供養(yǎng)人數(shù)。

二是供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村五保對(duì)象分散供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為1651元/人·年，平均每天4.5元；集中供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為2437元/人·年，平均每天6.7元。雖然五保戶身處農(nóng)村，但隨著物價(jià)的上漲，這個(gè)水平的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)還是顯得較低，僅能維持其生存。

三是資源浪費(fèi)。每個(gè)地區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位數(shù)都高于集中供養(yǎng)人數(shù)。全省五保服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)為18.1萬(wàn)張，而實(shí)際收養(yǎng)人數(shù)是16.2萬(wàn)人，閑置床位近2萬(wàn)張。

四是養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量有待提高。一般來(lái)說(shuō)，適中的機(jī)構(gòu)規(guī)模能夠提供相對(duì)較高的服務(wù)質(zhì)量。統(tǒng)計(jì)資料表明，目前我省供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)五保對(duì)象超過(guò)50人以上地區(qū)有多個(gè)。同時(shí)，大多數(shù)工作人員的服務(wù)對(duì)象都超過(guò)了10名（有13個(gè)市），有的接近20名。顯然，服務(wù)機(jī)構(gòu)過(guò)大和工作人員工作量偏重的現(xiàn)象都會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)的質(zhì)量。以至于在農(nóng)村，一般愿意進(jìn)敬老院養(yǎng)老的五保戶多是殘疾、重病或慢性病患者、行動(dòng)不便者。

五是工作人員待遇低，管理員素質(zhì)不高。據(jù)省民政廳有關(guān)資料顯示，五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)招聘的工作人員月人均工資為550元左右。服務(wù)機(jī)構(gòu)管理員多數(shù)為初中文化水平，上過(guò)高中的都很少，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于管理員的待遇低，穩(wěn)定性也差。

（三）醫(yī)療救助制度

1.總體狀況

2004年6月，安徽省民政廳、衛(wèi)生廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助試點(diǎn)暫行方案的通知》（民救字[2004]98號(hào)）。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，2005年6月，省民政廳對(duì)各市民政局下發(fā)了《關(guān)于在全省全面開(kāi)展農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知》（民保字[2005]70號(hào)），同年10月，下發(fā)了《安徽省農(nóng)村醫(yī)療救助實(shí)施辦法》（民保字[2005]120號(hào)）。

為了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)行城、鄉(xiāng)特困群眾同病種、同救助標(biāo)準(zhǔn)，2007年3月，省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省民政廳、衛(wèi)生廳、勞動(dòng)保障廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)的《安徽省城鄉(xiāng)特困群眾醫(yī)療救助實(shí)施意見(jiàn)》（民辦字[2007]40號(hào)），并列入2007年省政府民生工程。2008年2月，省民政廳、財(cái)政廳、勞動(dòng)保障廳、衛(wèi)生廳聯(lián)合下發(fā)《安徽省城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助實(shí)施意見(jiàn)》（民保字[2008]29號(hào)），將救助對(duì)象向低收入困難群眾擴(kuò)展，對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象、五保戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象取消起付線，逐步取消大病病種限制，實(shí)行大病救助和慢性病、常見(jiàn)病救助相結(jié)合、醫(yī)前救助與醫(yī)后救助相結(jié)合的年度一次性定額醫(yī)療救助。

自農(nóng)村醫(yī)療救助試點(diǎn)以來(lái)，受助人次逐年上升，在一定程度上緩解了農(nóng)村居民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。2010年農(nóng)村醫(yī)療救助籌集資金36863萬(wàn)元，其中：中央資金29082萬(wàn)元，省級(jí)資金4200萬(wàn)元，市、縣資金3581萬(wàn)元；醫(yī)療救助支出41226萬(wàn)元，其中：大病救助35426萬(wàn)元，資助參合5800萬(wàn)元；醫(yī)療救助242.1萬(wàn)人次，其中：大病救助39萬(wàn)人次，資助參合人數(shù)203.1萬(wàn)人次。

2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度存在的問(wèn)題

雖然農(nóng)村醫(yī)療救助發(fā)揮了一定的積極作用，但是也存在著不少問(wèn)題：

一是大病救助力度不夠。農(nóng)村醫(yī)療救助總量尚可，但分類后就很清晰地發(fā)現(xiàn)大病救助人次力度不夠，其中資助農(nóng)民參加合作醫(yī)療的人數(shù)占據(jù)了很大比例。事實(shí)上，在農(nóng)村給農(nóng)民帶來(lái)災(zāi)難性打擊的是大病和重病。同時(shí)通過(guò)計(jì)算2010年大病救助人均達(dá)到908元。大病重病的醫(yī)藥費(fèi)動(dòng)輒十幾萬(wàn)、數(shù)十萬(wàn)，千元左右的醫(yī)療救助金勉強(qiáng)沖抵門(mén)診費(fèi)用。

二是省級(jí)財(cái)政支持不足。以2010年為例，市縣兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金總量占省級(jí)財(cái)政資助總量的60%。如此可以反觀出，省級(jí)財(cái)政在農(nóng)村醫(yī)療救助上支持力度屈居市縣財(cái)政之下，與中央轉(zhuǎn)移支付資金比較更是少之又少。

三是不同地區(qū)醫(yī)療救助人次和救助水平差別較大。通過(guò)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，雖然同一個(gè)地區(qū)醫(yī)療救助人次逐年上升，但是不同地區(qū)在不同年份醫(yī)療救助人次的增幅差較大。同時(shí)，各地大病救助水平差距明顯。

四是農(nóng)村醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)的編制、經(jīng)費(fèi)及專業(yè)化水平較低。由于城鄉(xiāng)差距的客觀存在，農(nóng)村醫(yī)療救助工作機(jī)構(gòu)缺乏編制，工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，同時(shí)查辦騙取醫(yī)療救助資金的人員，還需要一定的醫(yī)療專業(yè)知識(shí)，而這些農(nóng)村一時(shí)都難以滿足。特別是在財(cái)政困難的地方，醫(yī)療救助資金的專戶管理、專款專用以及稽查審核制度等都難以落實(shí)到位。

（四）自然災(zāi)害救濟(jì)制度

特殊的地理位置、特定的地形地貌和復(fù)雜的氣象條件，造成安徽自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)的環(huán)境。為適應(yīng)救災(zāi)工作的應(yīng)急要求，安徽省市、縣兩級(jí)在2004年制訂救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，全部重新修訂并以當(dāng)?shù)卣x出臺(tái)了自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已完成本級(jí)預(yù)案制定工作。從2006年起，已在全省11個(gè)市、縣設(shè)立了省級(jí)救災(zāi)物資代儲(chǔ)點(diǎn)，同時(shí)建立了159個(gè)經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站和308個(gè)工作點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)捐助工作經(jīng)常化。在自然災(zāi)害發(fā)生期間，省民政廳根據(jù)各地災(zāi)情情況，及時(shí)啟動(dòng)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，迅速派出工作組深入災(zāi)區(qū)一線，指導(dǎo)救災(zāi)抗災(zāi)工作。圍繞“確保受災(zāi)群眾有飯吃、有衣穿、有臨時(shí)住處、有干凈水喝、有病能醫(yī)，無(wú)疾病流行”的目標(biāo)，各級(jí)民政部門(mén)積極籌措和下?lián)芫葹?zāi)資金，用于災(zāi)民口糧救濟(jì)、住房救濟(jì)、轉(zhuǎn)移安置、衣被救濟(jì)，治病救濟(jì)，確保災(zāi)區(qū)受災(zāi)群眾都能得到救濟(jì)與幫助。其中，救災(zāi)款數(shù)、救災(zāi)人數(shù)的總體情況見(jiàn)表2：

表2 2006年～2010年救災(zāi)資金情況表單位：萬(wàn)元、萬(wàn)人

災(zāi)害救助制度在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也存在著救災(zāi)資金不足，省和地方救災(zāi)預(yù)算偏少，供需矛盾十分突出；救災(zāi)工作管理有待提高，亟需實(shí)現(xiàn)規(guī)范化；救助管理體制與運(yùn)行機(jī)制滯后等問(wèn)題。

（五）其他農(nóng)村社會(huì)救助制度

1.重度殘疾人救助制度

我省將重度殘疾人生活特別救助作為民生工程的重要內(nèi)容之一，2009年在國(guó)內(nèi)率先制定了貧困重度殘疾人生活特別救助制度，建立起穩(wěn)定的救助保障機(jī)制。2010年，全省39.1萬(wàn)名貧困重度殘疾人得到救助，基本上實(shí)現(xiàn)了應(yīng)助盡助。2006年全省第二次殘疾人抽樣調(diào)查顯示，殘疾人生活狀況與社會(huì)平均水平相比存在著較大差距，據(jù)此安徽省委、省政府出臺(tái)文件規(guī)定，凡享受最低生活保障待遇、殘疾等級(jí)在二級(jí)以上的重度殘疾人，屬城鎮(zhèn)戶口的每人每月救助50元，農(nóng)村戶口的每人每月救助30元。這樣，貧困重度殘疾人除享受低保的普惠政策外，還享受特別救助的特惠政策，他們的生活狀況得到了改善。

2.重大傳染病人救治和生活救助

醫(yī)療救治的對(duì)象是全省范圍內(nèi)確認(rèn)的艾滋病病人及感染者等傳染性疾病病人以及重大或特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件病人。生活救助的對(duì)象是全省范圍內(nèi)因艾滋病導(dǎo)致勞動(dòng)能力喪失的特困艾滋病病人及感染者等。對(duì)符合治療標(biāo)準(zhǔn)的病人實(shí)行免費(fèi)治療或按標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，費(fèi)用由中央或省財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三、完善安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系的發(fā)展趨勢(shì)及路徑選擇

安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該與全國(guó)社會(huì)救助體系改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)一致，不可能偏離這一軌道，即在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，從單項(xiàng)救助向綜合型救助、從生存型救助向發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助到追求一定的生活質(zhì)量型救助發(fā)展。基于農(nóng)業(yè)大省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)之間發(fā)展嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)實(shí)，安徽省農(nóng)村社會(huì)救助制度體系應(yīng)該走“優(yōu)化——建立類型區(qū)——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的“三步走”一體化道路，即：加快完善、優(yōu)化、整合農(nóng)村社會(huì)救助各單項(xiàng)制度；以最低生活保障為突破口，建立“三類型區(qū)”城鄉(xiāng)低保制度模式，為農(nóng)村社會(huì)救助制度與城市社會(huì)救助制度融合奠定基礎(chǔ)；全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度，構(gòu)建以城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”低保為重點(diǎn)的安徽省社會(huì)救助制度模式。

（一）解決目前制度中存在的問(wèn)題

1.修訂、出臺(tái)并落實(shí)相關(guān)法規(guī)

在《社會(huì)救助法》還沒(méi)有出臺(tái)之前，農(nóng)村社會(huì)救助制度體系的健全與完善還只能依賴對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)的修訂、出臺(tái)新的規(guī)章條例，并在實(shí)踐中去有效地落實(shí)。

目前，安徽省省委、省政府和民政廳等有關(guān)部門(mén)頒發(fā)的農(nóng)村社會(huì)救助文件主要有《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》（2007年3月）、《安徽省城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助實(shí)施意見(jiàn)》（2008年）、《完善五保供養(yǎng)制度實(shí)施辦法》、《加快推進(jìn)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)施辦法》（2009年）等。綜上可見(jiàn)，我省農(nóng)村社會(huì)救助法規(guī)尚有未到位之處。當(dāng)然，這也是與我國(guó)社會(huì)救助制度的大環(huán)境相聯(lián)系的。當(dāng)前，應(yīng)該修訂現(xiàn)有法規(guī)條例，對(duì)其中條文進(jìn)行細(xì)化，盡量避免框架性的政策出臺(tái)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的條文對(duì)基層工作會(huì)帶來(lái)簡(jiǎn)單化或誤解的引導(dǎo)。如低保制度的覆蓋面進(jìn)展不均衡、醫(yī)療救助面過(guò)窄、自然災(zāi)害救助的三級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系的困境等問(wèn)題在具體法規(guī)中缺乏相應(yīng)的嚴(yán)格規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)出臺(tái)一些諸如教育救助、司法援助等相對(duì)薄弱的條例規(guī)定，完善正在實(shí)施中的制度，并擴(kuò)大到被遺漏在社會(huì)救助網(wǎng)之外的特定人群。

2.加大財(cái)政投入，健全責(zé)任共擔(dān)和募集機(jī)制

低保制度中人均低保金偏低，醫(yī)療救助的大病救助力度不夠、不同地區(qū)救助人次懸殊以及省級(jí)財(cái)政投入不足，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，省和地方救災(zāi)預(yù)算偏少等一系列問(wèn)題都與財(cái)政投入不足成正相關(guān)關(guān)系。

各級(jí)政府是社會(huì)救助工作的責(zé)任主體，財(cái)政投入是社會(huì)救助可靠、穩(wěn)定的來(lái)源。要健全責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，合理確定各級(jí)財(cái)政按比例分擔(dān)救助資金的制度；健全救助資金按時(shí)撥付機(jī)制；建立各級(jí)財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制；完善財(cái)政支出的監(jiān)督機(jī)制。

要保障各項(xiàng)救助制度健康、持續(xù)地發(fā)展下去，還需要做好救助資金的募集工作。社會(huì)資金募集是社會(huì)救助資金來(lái)源的重要渠道，是公共財(cái)政的有力補(bǔ)充。應(yīng)制定相應(yīng)規(guī)章，簡(jiǎn)化捐贈(zèng)手續(xù)，公開(kāi)捐贈(zèng)物資的開(kāi)支與利用情況，同時(shí)，開(kāi)辟社會(huì)捐贈(zèng)常設(shè)渠道，形成捐贈(zèng)的激勵(lì)機(jī)制。

3.完善社會(huì)救助工作的管理體制

五保供養(yǎng)制度中資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，救災(zāi)款募集渠道混亂、款物分配多頭等問(wèn)題屬于社會(huì)救助工作的管理體制弊端。針對(duì)上述弊端，必須建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，有效地整合救助資源，促進(jìn)社會(huì)救助工作的良性運(yùn)行。

在橫向上，建立省政府領(lǐng)導(dǎo)，民政、財(cái)政、人保、教育、建設(shè)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、扶貧辦、婦聯(lián)、紅十字會(huì)和慈善協(xié)會(huì)等部門(mén)為成員組成的委員會(huì)。掌握救助對(duì)象的全面信息，了解各方面的救助情況，促進(jìn)各項(xiàng)救助政策和法規(guī)的配套銜接，協(xié)調(diào)各部門(mén)的救助資源，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)救助工作的監(jiān)督和信息披露。

在縱向上，建立省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會(huì)）五級(jí)救助管理網(wǎng)絡(luò)。每一級(jí)都成立政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由該級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。每級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組直接分管下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)小組由同級(jí)政府一把手領(lǐng)導(dǎo)，小組成員為民政、財(cái)政、社保、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、扶貧辦等相應(yīng)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。

這樣，“橫向到邊，縱向到底”的社會(huì)救助工作管理體制就形成了。

社會(huì)救助管理體制的完善有助于救助信息的溝通、救助經(jīng)驗(yàn)的交流、救助資源的協(xié)調(diào)，從而避免了條塊分割、多頭管理、相互扯皮現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4.加強(qiáng)基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍的建設(shè)

從全省農(nóng)村社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題可以看出，每項(xiàng)救助制度的基層工作機(jī)構(gòu)都有編制不足、經(jīng)費(fèi)不夠及工作人員專業(yè)素質(zhì)水平低等方面的問(wèn)題。社會(huì)救助工作的特性是具體業(yè)務(wù)管理在基層，具體服務(wù)主要靠基層一線提供。因此，加強(qiáng)基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍的建設(shè)顯得尤為必要。

針對(duì)基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)編制不足問(wèn)題，可以通過(guò)兩個(gè)方面來(lái)解決：一方面，省編制辦每年給民政系統(tǒng)招考公務(wù)員的名額若干，招考對(duì)象專業(yè)限制在社會(huì)保障、社會(huì)工作兩個(gè)專業(yè)上，進(jìn)入的公務(wù)員一律到基層民政系統(tǒng)工作。另一方面，發(fā)揮民間組織在社會(huì)救助工作中的作用。

就基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)不夠的問(wèn)題而言，可以從三個(gè)方面來(lái)入手：一是省級(jí)財(cái)政安排社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)，并向基層傾斜，?？顚Ｓ?。二是縣級(jí)財(cái)政根據(jù)省級(jí)財(cái)政劃撥資金進(jìn)行配套，如果縣級(jí)財(cái)政確實(shí)困難，省社會(huì)救助委員會(huì)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)確定省財(cái)政對(duì)其加大投入的比例。三是募集社會(huì)資金，由省社會(huì)救助委員會(huì)和省市縣三級(jí)社會(huì)救助領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)掌握的社會(huì)救助信息進(jìn)行合理分配。

大力提高基層社會(huì)救助機(jī)構(gòu)工作人員的業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)。其一，前文已述招考公務(wù)員進(jìn)入基層機(jī)構(gòu)工作，招考對(duì)象的專業(yè)限定應(yīng)該在很大程度上能提高他們的業(yè)務(wù)水平；其二，繼續(xù)舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)民政部門(mén)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和民政助理員的救災(zāi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

5.優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)下一步社會(huì)救助體系建設(shè)的銜接配套

健全完善安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系，解決現(xiàn)階段存在的問(wèn)題有利于社會(huì)救助體系的第二步建設(shè)。為此，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)是為下一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

優(yōu)化單項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。一些啟動(dòng)較早的救助制度發(fā)展相對(duì)成熟，而一些新制度則還處在不斷地摸索之中。單項(xiàng)社會(huì)救助制度優(yōu)化設(shè)計(jì)不僅能促進(jìn)該項(xiàng)制度的漸臻完善，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)救助體系科學(xué)化也能起到推動(dòng)作用。面對(duì)誕生不久的農(nóng)村低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，要進(jìn)行制度改進(jìn)。

各項(xiàng)制度之間的整合。安徽省社會(huì)農(nóng)村社會(huì)救助制度的實(shí)踐中，主要有低保、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)制度以及自然災(zāi)害救助制度等。在實(shí)施專項(xiàng)分類救助時(shí)，一些地區(qū)為了降低救助管理的成本，減少審查環(huán)節(jié)，以最低生活保障資格作為享受專項(xiàng)分類救助的條件，造成最低生活保障制度的“含金量”偏高，導(dǎo)致一些人重復(fù)救助而另一些人遺漏救助的現(xiàn)象發(fā)生?？梢钥紤]低保救助與醫(yī)療救助、醫(yī)療救助與新農(nóng)合制度之間的整合，低保戶有就醫(yī)困難的、有住房困難的可以優(yōu)先考慮，盡力做到把有限的資源用到最需要的人身上。

還應(yīng)完善低保退出機(jī)制。健全的低保退出機(jī)制既可避免資源浪費(fèi)，也有利于困難群眾生活自立、主動(dòng)就業(yè)。

（二）安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)的過(guò)渡模式——城鄉(xiāng)分類型區(qū)模式

1.以城鄉(xiāng)低保制度銜接為突破口

由于長(zhǎng)期以來(lái)一直沿襲的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國(guó)城鄉(xiāng)在戶籍制度、分配制度、就業(yè)制度等巨大差異的同時(shí)，社會(huì)保障制度同樣呈現(xiàn)出明顯的二元特征。社會(huì)保障制度成為城鎮(zhèn)居民的專利，退休養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、救濟(jì)貧困、保障就業(yè)及教育、住房等基本構(gòu)成了城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，農(nóng)村只有一些救災(zāi)、“五?！敝贫纫约疤乩Ь戎取６鐣?huì)保障制度既不公平也缺乏效率。歷史證明，雖然二元制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期曾發(fā)揮了穩(wěn)定社會(huì)的積極作用。但是隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村勞動(dòng)力必然向城市大量轉(zhuǎn)移，二元社會(huì)保障體制的局限性不斷顯現(xiàn)出來(lái)，并且成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一大瓶頸。

現(xiàn)在，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的遠(yuǎn)景規(guī)劃，作為一項(xiàng)重要制度建設(shè)的社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是必然趨勢(shì)。社會(huì)救助制度是社會(huì)保障制度的基本內(nèi)容，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理所當(dāng)然地成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。

安徽省城市低保制度建設(shè)起步于1995年，目前，全省所有的地級(jí)市、縣級(jí)市及縣城全部建立了該制度。2002年6月1日起施行《安徽省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》，自此全省城市低保工作步入了法制化軌道。農(nóng)村低保于2005年開(kāi)始在淮南市試點(diǎn)，2007年7月國(guó)務(wù)院頒布在全國(guó)農(nóng)村全面建立最低生活保障制度的通知，2008年農(nóng)村低保在安徽省進(jìn)行擴(kuò)面工作。安徽省城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)步入法制化軌道雖然晚于全國(guó)，但起步工作走在全國(guó)的前列。目前，安徽省范圍內(nèi)城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)相對(duì)于其他社會(huì)救助制度來(lái)說(shuō)要成熟，因?yàn)槠渌鐣?huì)救助制度有的才啟動(dòng)，有的則城市有農(nóng)村無(wú)或者農(nóng)村有城市無(wú)。

截止到2010年，安徽省城市低保人口88.4萬(wàn)人，農(nóng)村低保人口214.6萬(wàn)，農(nóng)村五保戶為46.8萬(wàn)，合計(jì)349.8萬(wàn)人，占安徽省總?cè)丝?827萬(wàn)人的5.1%。換言之，安徽省貧困人口數(shù)量較多。

因此，以城鄉(xiāng)低保制度的銜接為突破口，便可以找到安徽省社會(huì)救助制度體系逐步融合的基點(diǎn)，使得廣大城鄉(xiāng)貧困人口公平地受益于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，從而走出具有安徽特色的社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)一體化的道路。

2.安徽省城鄉(xiāng)低?！叭愋蛥^(qū)”模式

現(xiàn)階段全省各市低保補(bǔ)助水平大不相同，顯然不利于低保制度的統(tǒng)籌。為此，在目前各市低保水平的基礎(chǔ)上計(jì)算出2014年各類型區(qū)農(nóng)村、城市低保補(bǔ)助水平很有必要。從2014—2018年，可以用五年的時(shí)間，建立起城鄉(xiāng)低?！叭愋蛥^(qū)”，以逐步走向統(tǒng)一的規(guī)劃。

農(nóng)村低?！叭愋蛥^(qū)”的建立。首先對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，要在統(tǒng)計(jì)各地區(qū)歷年農(nóng)村低保補(bǔ)助水平的基礎(chǔ)上，分地區(qū)計(jì)算出2008—2010年各地區(qū)農(nóng)村低保平均補(bǔ)助水平，并按補(bǔ)助水平分別歸類為“三類型區(qū)”，見(jiàn)表3：

表3 2008-2010年各市農(nóng)村低保平均補(bǔ)助水平表

測(cè)算2014年農(nóng)村低?！叭愋蛥^(qū)”各類型區(qū)補(bǔ)助水平。接2008--2010年各市農(nóng)村低保平均補(bǔ)助水平表，并按各地區(qū)2008-2010年農(nóng)村低保平均補(bǔ)助水平從低到高排序。計(jì)算出各類型區(qū)近三年補(bǔ)助水平的平均值：Ⅰ類型區(qū)715元，Ⅱ類型區(qū)758元，Ⅲ類型區(qū)897元，以此作為計(jì)算2014年各類型區(qū)補(bǔ)助水平的基數(shù)。根據(jù)2008—2010年各市農(nóng)村低保平均補(bǔ)助水平表中的數(shù)據(jù)，計(jì)算2008—2010年各地區(qū)農(nóng)村低保補(bǔ)助水平平均增長(zhǎng)率，并分類型區(qū)再次平均，得出各類型區(qū)近三年農(nóng)村低保平均年增長(zhǎng)率：Ⅰ類型區(qū)29.5%，Ⅱ類型區(qū)29.6%，Ⅲ類型區(qū)26.6%。在計(jì)算過(guò)程中，考慮到全省農(nóng)村低保制度實(shí)施以來(lái)在補(bǔ)助水平方面多是低水平起步，快速增長(zhǎng)，在以后的實(shí)施過(guò)程中，增速會(huì)減緩，因此按照各類型區(qū)近三年平均年增長(zhǎng)率的60%，作為預(yù)測(cè)2010--2014年農(nóng)村低保補(bǔ)助水平的平均年增長(zhǎng)率，即：Ⅰ類型區(qū)17.7%，Ⅱ類型區(qū)17.8%，Ⅲ類型區(qū)16%。

根據(jù)上述基數(shù)和年平均增長(zhǎng)率，可以預(yù)測(cè)2014年各類型區(qū)補(bǔ)助水平，見(jiàn)表4：

表4 2014年農(nóng)村低?！叭愋蛥^(qū)”補(bǔ)助水平測(cè)算表

據(jù)此，就可以建立起安徽省農(nóng)村低?！叭愋蛥^(qū)”制度模式。同樣的方法，可以建立起安徽省城市低?！叭愋蛥^(qū)”制度模式。

這樣，安徽省城市、農(nóng)村低保制度由此從標(biāo)準(zhǔn)懸殊極大歸為城鄉(xiāng)各“三類型區(qū)”模式，這是社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一步。這一步的必要性在于，目前城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有一定的差距，分城鄉(xiāng)建立低保“三類型區(qū)”制度模式更符合現(xiàn)實(shí)狀況。

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度省在《安徽省城鄉(xiāng)特困群眾醫(yī)療救助實(shí)施意見(jiàn)》（民辦字[2007]40號(hào)）中已明確，同一地區(qū)，同病種、同救助標(biāo)準(zhǔn)、同操作程序，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化。

同時(shí)，將自然災(zāi)害救助與流浪乞討人員救助放到臨時(shí)救助類管理，以降低行政管理的成本并提高救助效率。

（三）安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)的目標(biāo)模式——城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”模式

隨著全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和財(cái)政收入的增加，本著社會(huì)保障政策向農(nóng)村傾斜的原則，要逐步縮小城鄉(xiāng)之間因社會(huì)保障制度的不公而帶來(lái)的收入差距，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度尤其是社會(huì)救助制度的公共財(cái)政投入。從2019--2028年用10年時(shí)間構(gòu)建以城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”低保為重點(diǎn)的安徽省社會(huì)救助制度模式。

1.城鄉(xiāng)一體“三類型區(qū)”低保制度模式

首先是在分析全省各市財(cái)政收入的基礎(chǔ)上來(lái)預(yù)算2019年各市財(cái)政收入狀況，從而確定全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的類型。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)的地區(qū)，低保人數(shù)相對(duì)要少，低保待遇標(biāo)準(zhǔn)要高些，反之亦然。

以2010年各市地方財(cái)政收入為基數(shù)，在統(tǒng)計(jì)2008-2010年各市地方財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，計(jì)算近三年各市地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)率，從而分別預(yù)測(cè)019年各市地方財(cái)政收入。按預(yù)測(cè)的2019年各市地方財(cái)政收入從低到高排序，并依次化分為城鄉(xiāng)社會(huì)救助的“三類型區(qū)”，見(jiàn)表4-5。

表5 2019年各市地方財(cái)政收入預(yù)測(cè)表

這樣，2019年全省各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況按財(cái)政收入可分為“三類型區(qū)”。據(jù)此，與其相應(yīng)的城鄉(xiāng)低?！叭愋蛥^(qū)”制度模式也就確立了。也就是說(shuō)，到經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、持續(xù)、快速發(fā)展的2019年，每個(gè)類型區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上應(yīng)該差別不大，再加上中央、省級(jí)財(cái)政的支持，在市級(jí)財(cái)政協(xié)調(diào)下，每個(gè)類型區(qū)的城鄉(xiāng)一體化的低保模式完全可以運(yùn)行。每個(gè)類型區(qū)的低保制度在救助條件、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助方法等方面，城鄉(xiāng)居民同等對(duì)待。三個(gè)類型區(qū)之間低保制度模式的主要區(qū)別在于準(zhǔn)入水平、待遇標(biāo)準(zhǔn)以及退出機(jī)制上。至此，安徽省“三類型區(qū)”低保制度模式誕生。

2.推進(jìn)社會(huì)福利制度建設(shè)

城鄉(xiāng)一體化是各項(xiàng)社會(huì)政策發(fā)展的趨勢(shì)。社會(huì)救助制度經(jīng)過(guò)第一步的自身完善和第二步的逐步整合，即經(jīng)歷近10年的發(fā)展，到2018年前后應(yīng)該把社會(huì)福利制度建設(shè)放到更重要的位置。

五保供養(yǎng)制度的對(duì)象是農(nóng)村最困難的群體，他們大多是經(jīng)濟(jì)貧困、老邁體弱、社會(huì)關(guān)系微弱，鰥寡孤獨(dú)的社會(huì)弱勢(shì)群體，一般是老年人和殘疾人，對(duì)其救助涉及日常生活、醫(yī)療照顧、住房、心理安撫等多個(gè)方面，包括現(xiàn)金救助、實(shí)物救助、服務(wù)提供等多種形式。經(jīng)過(guò)十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)，五保供養(yǎng)制度應(yīng)納入社會(huì)福利制度建設(shè)中來(lái)，以生活供養(yǎng)與服務(wù)提供為重點(diǎn)內(nèi)容，提高老年人的生活質(zhì)量。

流浪乞討人員救助在過(guò)渡模式階段，仍然屬于臨時(shí)救助制度。但是，該救助的原則是“無(wú)償救助”，體現(xiàn)了“福利性”，所以將其也納入社會(huì)福利制度，與農(nóng)村五保供養(yǎng)制度一起來(lái)建設(shè)。這樣，原來(lái)屬于臨時(shí)救助的災(zāi)害救助因其在災(zāi)害發(fā)生時(shí)才實(shí)施而將它歸入專項(xiàng)救助，以便于制度管理，實(shí)現(xiàn)制度整合。

根據(jù)黨的十七大精神，2020年前后全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本消除、地區(qū)差距縮小。新型社會(huì)救助體系建設(shè)的發(fā)展思路應(yīng)該是重視依法整合，即完整覆蓋、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、法制健全。因此，安徽省社會(huì)救助制度體系在經(jīng)歷制度創(chuàng)新與整合后，應(yīng)該融入全國(guó)社會(huì)救助體系的整體發(fā)展中去，走上一條制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)，制度內(nèi)容更加全面，救助水平更加提高，底線保障更可持續(xù)的道路。

現(xiàn)階段當(dāng)務(wù)之急是從制度統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、修訂并出臺(tái)新規(guī)章條例、加大財(cái)政投入力度、健全責(zé)任共擔(dān)機(jī)制和募集機(jī)制、完善行政管理體系以及加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面來(lái)實(shí)施安徽省農(nóng)村社會(huì)救助體系發(fā)展的第一步；在此基礎(chǔ)上，隨著安徽省國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和各項(xiàng)制度的逐漸成熟，以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為突破口，創(chuàng)新實(shí)踐城市、農(nóng)村“三類型區(qū)”低保制度，并夯實(shí)生活濟(jì)貧制度、臨時(shí)救急制度及專項(xiàng)救助制度體系，這將成為第二步的特色；第三步是加快推進(jìn)城、鄉(xiāng)分立的“三類型區(qū)”低保模式為城鄉(xiāng)一體的“三類型區(qū)”低保模式，重點(diǎn)推出合并農(nóng)村五保供養(yǎng)與流浪乞討人員救助的社會(huì)福利制度，并融入全國(guó)社會(huì)救助體系的整體發(fā)展中去，實(shí)現(xiàn)以綜合救助、社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)為架構(gòu)的社會(huì)救助體系的全局統(tǒng)籌。

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Its current development situation and countermeasures on the rural social assistance system in Anhui province

ZHAI Nian-xiang

The establishment and improvement of rural social assistance system is the basic project of social economic development.Based on the analysis of the present situation of the rural social assistance system of Anhui province，the paper points out to improve rural social assistance system form the aspects such as improvement of the legal system of social assistance，establishment of comprehensive coordination mechanisms of social assistance，expanding sources of social assistance funds，establishment of monitoring mechanisms of social assistance and training social assistance personnel as well.At last，the paper proposes that there are kinds of transition modes for rural social assistance system such as optimization of individual system，improvement of the rural minimum living security system，integration of different types，integration of assistance means instead of overall urban and rural development mode.

social assistance；social security；Anhui province

D422.7

A

1009-9530（2012）04-0001-08

2012-02-20

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“安徽省農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)體系發(fā)展路徑研究”（AHSK09-10D21）

翟年祥（1963-），男，安徽大學(xué)管理學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：社會(huì)學(xué)、公共管理。曹增皊（1978-），男，安徽省民政廳會(huì)計(jì)師，碩士，研究方向：管理學(xué)。