葛道順

（上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系，上海200444;中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100045）

一、社會(huì)工作制度的變遷模型

1、社會(huì)工作制度的內(nèi)涵

在社會(huì)科學(xué)研究中，“制度”通常指穩(wěn)定重復(fù)的、有意義的符號(hào)或行為規(guī)范。在這個(gè)意義上，制度包括正式組織、規(guī)章制度、規(guī)范、期待、社會(huì)結(jié)構(gòu)等?？藙诟５拢–rawford）和奧斯特羅姆（Ostrom）認(rèn)為，制度包括三種基本內(nèi)涵:首先，制度是一種均衡，制度是理性個(gè)人在相互理解偏好和選擇行為的基礎(chǔ)上的一種結(jié)果，呈現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)，穩(wěn)定的行為方式就是制度。其次，制度是一種規(guī)范，它認(rèn)為許多觀察到的互動(dòng)方式是建立在特定的形勢(shì)下一組個(gè)體對(duì)“適宜”和“不適宜”共同認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的。這種認(rèn)識(shí)往往超出當(dāng)下手段-目的的分析，很大程度上來(lái)自一種規(guī)范性的義務(wù)。再次，制度是一種規(guī)則，它認(rèn)為互動(dòng)是建立在共同理解的基礎(chǔ)之上的，如果不遵守這些制度，將會(huì)受到懲處或帶來(lái)低效率①Sue E.S.Crawford，Elior Ostrom，A Grammar of Institutions，American Political Science Review，Vol.89，No.3 September 1995，pp582-599.。社會(huì)工作是一種制度。威特默爾（Witmer）1942年在其所著的《社會(huì)工作:一種制度的分析》一書(shū)中認(rèn)為:社會(huì)工作是有組織的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體為解決個(gè)人所遭遇的困難而實(shí)施的一種援助，是為協(xié)助個(gè)人調(diào)整其社會(huì)關(guān)系而實(shí)施的各種服務(wù)②Helen Leland Witmer，Social work:an analysis of a social institution，New York，F(xiàn)arrar ＆ Rinehart，1942.。史坡林（Siporin）在1975年出版的《社會(huì)工作實(shí)務(wù)概論》一書(shū)中也認(rèn)為:社會(huì)工作是一種協(xié)助人們?nèi)ヮA(yù)防和解決社會(huì)問(wèn)題，恢復(fù)并增強(qiáng)他們社會(huì)生活功能的一種社會(huì)制度化方法③Max Siporin，Introduction to social work practice，Macmillan，1975.。

社會(huì)工作作為一種制度安排，具有恢復(fù)社會(huì)功能、提供社會(huì)服務(wù)、預(yù)防社會(huì)問(wèn)題等作用④威廉姆·利:《社會(huì)工作概論》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年版，第16頁(yè)。。社會(huì)工作制度廣義上包括社會(huì)工作發(fā)展相關(guān)的人才、就業(yè)、福利、財(cái)政、稅收等制度體系，是狹隘的社會(huì)工作制度、環(huán)境設(shè)置以及在社會(huì)政策體系中的階位。狹隘的社會(huì)工作制度以社會(huì)工作的人才為核心，即為專業(yè)社會(huì)工作制度，認(rèn)為其基本制度主要有三項(xiàng)，分別是社會(huì)工作教育培訓(xùn)制度、評(píng)價(jià)制度和使用制度。社會(huì)工作教育培訓(xùn)制度是指對(duì)專業(yè)社會(huì)工作者的教育培訓(xùn)，分兩個(gè)層面:一是對(duì)大專院校社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生的教育制度，二是對(duì)目前實(shí)際社會(huì)工作從業(yè)人員的專業(yè)培訓(xùn);社會(huì)工作者評(píng)價(jià)制度是指對(duì)職業(yè)社會(huì)工作者專業(yè)能力的評(píng)價(jià)制度，從國(guó)際上已建立社會(huì)工作評(píng)價(jià)制度的國(guó)家和地區(qū)看，主要分為執(zhí)照制度、注冊(cè)制度、職業(yè)資格制度、職稱管理制度等，評(píng)價(jià)制度是社會(huì)工作制度建設(shè)的關(guān)鍵和核心，是聯(lián)系理論教育和實(shí)務(wù)工作的中間環(huán)節(jié);社會(huì)工作者使用制度是指專業(yè)社會(huì)工作者在什么領(lǐng)域、什么機(jī)構(gòu)和什么崗位發(fā)揮作用的制度，社會(huì)工作者的使用問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)工作制度建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是建立社會(huì)工作制度的目的所在。

2、制度變遷理論

制度變遷理論是新制度主義理論中的重要組成部分。新制度主義認(rèn)為，制度變遷不是泛指制度的任何一種變化，而是指一種效率更高的制度替代原有的制度。制度變遷的模式主要有兩種:一種是自下而上的誘致性制度變遷，它受利益的驅(qū)使。“誘致性變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群（個(gè)）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”。另一種是自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，它由國(guó)家強(qiáng)制推行。“強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入和實(shí)行”。

諾斯將制度變遷描述為規(guī)則、程序和規(guī)范演進(jìn)的過(guò)程:“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為。它是社會(huì)博弈的規(guī)則，是人們創(chuàng)造的用于限制人們相互交往的行為的框架。制度變遷是制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式”①道格拉斯·C·諾斯:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海:上海三聯(lián)書(shū)店和上海人民出版社，1994年版，第225-226頁(yè)。。制度變遷是一個(gè)由制度供給和制度需求雙方相互作用、共同推進(jìn)的過(guò)程，可以從以下幾方面窺其端倪:其一，國(guó)家的某一專項(xiàng)制度為什么會(huì)發(fā)生變遷，就是因?yàn)樵撝贫茸冞w的預(yù)期收益超出了預(yù)期成本，制度變遷才有可能發(fā)生;其二，環(huán)境因素變化而產(chǎn)生的潛在收益難以在現(xiàn)存制度安排中實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生了制度變遷的需求;其三，制度變遷是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，受歷史、文化、信仰體系等因素影響，但具有路徑依賴特性;其四，典型的制度變遷過(guò)程是連續(xù)漸進(jìn)的，而非間斷突現(xiàn)性的;其五，制度變遷存在趨同性，即在世界范圍內(nèi)，某些領(lǐng)域內(nèi)的制度變遷會(huì)呈現(xiàn)出同形性特點(diǎn)。

按照周雪光的解釋，制度分析的主要任務(wù)是解釋各種制度的產(chǎn)生與變遷，以及制度對(duì)人們?nèi)绾谓M織經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的影響。其中，理性選擇學(xué)派認(rèn)為個(gè)人追求自身利益的動(dòng)機(jī)和行為是制度產(chǎn)生和變遷的主要源泉。因此，制度變遷的機(jī)制在于社會(huì)成員的理性計(jì)算以及他們之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作。而新制度學(xué)派則強(qiáng)調(diào)社會(huì)制度之間的相互制約、相互影響，認(rèn)為制度的運(yùn)行并非為機(jī)械均衡所支配，而是一個(gè)在歷史過(guò)程中不斷演化的開(kāi)放系統(tǒng)。個(gè)人生活在不斷變化的社會(huì)文化中，并隨之相應(yīng)化。他們的利益偏好的形成并非固定不變，而是一個(gè)持續(xù)地適應(yīng)變化的過(guò)程。因此，持這一觀點(diǎn)的學(xué)者反對(duì)個(gè)人中心論或還原論，而主張從整體上分析制度的產(chǎn)生和演變②周雪光:《西方社會(huì)學(xué)關(guān)于中國(guó)組織與制度變遷研究狀況述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》，1999年第4期。。

3、社會(huì)工作制度變遷分析模型

蒂特馬斯（Titmuss，1974）提出了社會(huì)政策的三種模型:剩余福利模式的社會(huì)政策（The Residual Welfare Model of Social Policy）、產(chǎn)業(yè)成就表現(xiàn)模式的社會(huì)政策（The Industrial Achievement-Performance Model of Social Policy）、制度化再分配模式的社會(huì)政策（The Institutional Redistributive Model of Social Policy）③Titmuss，Richard.M.，Social Policy:An Introduction，Edited by Abel-Smith and Kay Titmuss，Allen and Unwin:London，1974，PP30-31.。前者基于一個(gè)前提﹕個(gè)人的需要可以通過(guò)私有市場(chǎng)和家庭是兩個(gè)“自然的”（或社會(huì)賦予的）渠道獲得適當(dāng)?shù)臐M足。只有當(dāng)它崩潰的時(shí)候﹐社會(huì)福利設(shè)施才應(yīng)該暫時(shí)介入，提供一種剩余服務(wù)。中者將社會(huì)福利設(shè)施視為經(jīng)濟(jì)的附屬品，認(rèn)為應(yīng)該按照工作績(jī)效和生產(chǎn)力來(lái)滿足其社會(huì)需要。它衍生自激勵(lì)﹑勤奮與報(bào)酬﹑階級(jí)與群體歸屬的形成等經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)理論。后者社會(huì)福利視為社會(huì)里主要的統(tǒng)合制度，它在市場(chǎng)以外，按照需要和社會(huì)平等的原則，提供普惠性的服務(wù)（universalist services）。

表1 社會(huì)工作制度的變遷模型

除了被蒂特馬斯稱為“婢女模型”（Handmaiden Model）的產(chǎn)業(yè)成就表現(xiàn)模式的社會(huì)政策，其他兩種模式的社會(huì)政策具有比較典型的解釋和建構(gòu)能力。作為社會(huì)政策的傳承機(jī)制，與剩余式社會(huì)政策和普惠式社會(huì)政策相對(duì)應(yīng)，則存在剩余式社會(huì)工作和普惠式社會(huì)工作。顧名思義，剩余式社會(huì)工作旨在執(zhí)行剩余福利模式社會(huì)政策的任務(wù)，為特定弱勢(shì)群體提供救助服務(wù);普惠式社會(huì)工作旨在執(zhí)行制度化再分配模式社會(huì)政策的任務(wù)，為不確定的對(duì)象提供需要的社會(huì)保護(hù)服務(wù)。結(jié)合制度變遷的兩種形態(tài)，可以得到四種社會(huì)工作模式，即強(qiáng)制性剩余式社會(huì)工作、誘致性剩余式社會(huì)工作、強(qiáng)制性普惠式社會(huì)工作和誘致性普惠式社會(huì)工作，其核心內(nèi)容分別表現(xiàn)為自上而下的國(guó)家救助、自下而上的社區(qū)救助、自上而下的國(guó)家保護(hù)和自下而上的社區(qū)保護(hù)，參見(jiàn)表1。

二、社會(huì)工作制度變遷:從剩余式社會(huì)救助向普惠式社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變

1、社會(huì)工作制度產(chǎn)生:剩余式救助服務(wù)

社會(huì)工作是對(duì)基督教會(huì)在西方社會(huì)中的福利角色的世俗替換。社會(huì)工作產(chǎn)生于18世紀(jì)后的西歐和北美國(guó)家，作為一種潛在失序中的擔(dān)憂和焦慮的應(yīng)對(duì)。因此，社會(huì)工作的理念和實(shí)踐在一些會(huì)社的傳遞福利服務(wù)中產(chǎn)生并發(fā)展（Payne，2005:1）①Payne，M.，Social Work Change and Continuity，Basingstoke:Palgrave Macmillan，2005，PP1.?？梢哉f(shuō)，對(duì)西方而言，社會(huì)工作制度的建構(gòu)是國(guó)家正式制度安排對(duì)教會(huì)社會(huì)服務(wù)制度的替代。但是，在西方社會(huì)工作誕生之初，該項(xiàng)服務(wù)和制度設(shè)置都是針對(duì)特定的貧困群體的。

早在14世紀(jì)，英國(guó)政府就介入了針對(duì)特殊群體的社會(huì)救助和福利事業(yè)的組織和管理。1601年，英國(guó)正式頒布并實(shí)施伊麗莎白《濟(jì)貧法》（俗稱舊濟(jì)貧法），主要內(nèi)容包括:建立地方行政和征稅機(jī)構(gòu);為有能力勞動(dòng)的人提供勞動(dòng)場(chǎng)所;資助老人、盲人等喪失了勞動(dòng)能力的人，為他們建立收容場(chǎng)所;組織窮人和兒童學(xué)藝;提倡父母子女的社會(huì)責(zé)任;從比較富裕的地區(qū)征稅補(bǔ)貼貧困地區(qū)?！芭f濟(jì)貧法”兼有強(qiáng)迫勞動(dòng)和福利救濟(jì)的性質(zhì)，但以前者為主，它過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)不勞動(dòng)者的懲罰而比較忽略對(duì)需求者的救助②周弘:《歐洲社會(huì)保障的歷史演變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1989年第1期。。濟(jì)貧法的出臺(tái)意味著國(guó)家開(kāi)始介入了原來(lái)僅僅由教區(qū)承擔(dān)的社區(qū)化救助服務(wù)，國(guó)家救助和社區(qū)救助開(kāi)始聯(lián)合。英國(guó)的濟(jì)貧法所表明的政府對(duì)無(wú)力自供者的救濟(jì)義務(wù)，成為各國(guó)政府推動(dòng)社會(huì)救助的依據(jù)。

1788年和1852年，德國(guó)人創(chuàng)造了漢堡制與愛(ài)爾伯福制，成為機(jī)構(gòu)化、制度化的救濟(jì)方式。如漢堡制規(guī)定該市設(shè)立中央辦事處，綜合管理全市救濟(jì)業(yè)務(wù)，全市分若干區(qū)，每區(qū)設(shè)監(jiān)察員一個(gè)和賑濟(jì)員若干人。救濟(jì)內(nèi)容包括:向失業(yè)者介紹工作，將貧苦兒童送往職業(yè)學(xué)校習(xí)藝，將患病者送往醫(yī)院診治，不準(zhǔn)對(duì)沿街乞食者施舍以取締無(wú)業(yè)游民、并使貧民改掉依賴習(xí)慣。漢堡制和愛(ài)爾伯福制不自覺(jué)地體現(xiàn)了助人自助、不使貧民養(yǎng)成依賴心理等原則，促使了針對(duì)弱勢(shì)群體的剩余社會(huì)服務(wù)架構(gòu)和程序的形成。

慈善機(jī)構(gòu)和睦鄰組織的隨后出現(xiàn)強(qiáng)化了剩余式社會(huì)工作理念和方法的形成。1869年倫敦成立了第一個(gè)慈善組織會(huì)社，該組織認(rèn)為個(gè)人應(yīng)對(duì)其貧窮負(fù)責(zé)，接受救濟(jì)會(huì)損害貧民的自尊心、進(jìn)取心及道德意識(shí)，致使他們依賴救濟(jì)為生。因此，該會(huì)社主張貧民應(yīng)竭盡全力維持自己的生活，外來(lái)力量只在必要時(shí)才介入救濟(jì)。1877年美國(guó)水牛城（Buffalo）出現(xiàn)全美第一家“慈善組織會(huì)社”，并向其它數(shù)十個(gè)城市擴(kuò)展，旨在為貧困者提供援助。1884年，東倫敦教區(qū)牧師教區(qū)建立了一個(gè)大學(xué)社區(qū)睦鄰服務(wù)中心，取名為“湯因比館”（Toynbee Hall），備有宿舍，所有工作人員與貧民共同生活，視社區(qū)實(shí)際需要開(kāi)展工作，同時(shí)盡量發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)厝瞬牛囵B(yǎng)其自覺(jué)的互助合作精神，為弱勢(shì)群體服務(wù)③李迎生:《西方社會(huì)工作發(fā)展歷程及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2008年第7期。。

國(guó)家和社區(qū)各自或者協(xié)同開(kāi)展的救助服務(wù)不約而同地選擇了特定貧困群體，促使了剩余式社會(huì)工作的形成。

2、社會(huì)工作制度的全面建立:強(qiáng)制性國(guó)家干預(yù)

社會(huì)工作制度的全面建立得益于國(guó)家強(qiáng)制推行的社會(huì)保障制度、以及福利國(guó)家模式推展后社會(huì)政策體系的有效運(yùn)行。

德國(guó)俾斯麥政府在19世紀(jì)80年代通過(guò)立法強(qiáng)制推行了一系列與工作相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn):1883年制定了世界第一部《疾病保險(xiǎn)法》，1884年通過(guò)了《工人賠償法》，1889年實(shí)行了《傷殘和養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。這三個(gè)法律的出臺(tái)使得德國(guó)成為現(xiàn)代世界上第一個(gè)建立起比較完整的社會(huì)保障體系的國(guó)家④徐健:《社會(huì)國(guó)家思想、公眾輿論和政治家俾斯麥》，《安徽史學(xué)》，2007年第4期。。它主要特點(diǎn)有二個(gè)，其一是“自助”原則，強(qiáng)調(diào)資金來(lái)源多元化，即保險(xiǎn)最大部分由雇主與雇員共同交納;政府在收支不平衡時(shí)，酌情給予資助。其二是選擇性原則，“德國(guó)19世紀(jì)末社會(huì)保障立法的受益者并不是全體公民，也不是最需要救濟(jì)的貧民，而是所有的雇傭勞動(dòng)者”①周弘:《歐洲社會(huì)保障的歷史演變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1989年第1期。。隨后，美國(guó)、英國(guó)、北歐以及其他工業(yè)國(guó)家先后建立了社會(huì)保障和服務(wù)服務(wù)制度，社會(huì)工作制度隨之全面建立起來(lái)。

美國(guó)1935年制定了著名的《社會(huì)保障法案》，其主要包括:其一，社會(huì)保險(xiǎn)方案，包括老年保險(xiǎn)制度、失業(yè)補(bǔ)償制度;其二，公共分類救助方案，包括把老年人、貧苦盲人及失去依靠的兒童作為救助對(duì)象;其三，衛(wèi)生及福利服務(wù)方案，包括婦幼衛(wèi)生服務(wù)、殘疾兒童服務(wù)、兒童福利服務(wù)、職業(yè)重建以及公共衛(wèi)生服務(wù)。隨著社會(huì)保障和社會(huì)福利制度的建立，社會(huì)政策成為政府調(diào)控各種相關(guān)福利供給的操控臺(tái)，作為社會(huì)政策傳承機(jī)制的社會(huì)工作制度越來(lái)越全面發(fā)揮作用。美國(guó)推行社會(huì)保障和社會(huì)工作制度，是為了應(yīng)多工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多社會(huì)問(wèn)題，如失業(yè)、貧困、戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的創(chuàng)傷催生了社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)以及社會(huì)工作的發(fā)展。在社會(huì)工作發(fā)展過(guò)程中，為了使社會(huì)工作者獲得專業(yè)的理論和技巧以致在助人的過(guò)程中更好的提供服務(wù)，社會(huì)工作教育體系開(kāi)始發(fā)展。社會(huì)工作的執(zhí)照制度與職業(yè)水平認(rèn)證制度也已形成，美國(guó)各州也相繼對(duì)社會(huì)工作進(jìn)行了立法，使得社會(huì)工作在美國(guó)不斷向?qū)I(yè)化、職業(yè)化發(fā)展②童小軍:《美國(guó)社會(huì)工作的起源》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，2007年2月5日、2007年2月12日、2007年3月5日。。

1942年，英國(guó)政府接納了威廉·貝弗里奇受托完成的《社會(huì)保障及有關(guān)服務(wù)》報(bào)告，即后人所稱的“貝弗里奇報(bào)告”。根據(jù)該報(bào)告的建議和策略，英國(guó)政府強(qiáng)制推行了“福利國(guó)家”戰(zhàn)略，旨在通過(guò)全面實(shí)施社會(huì)保障和社會(huì)工作服務(wù)以重建家園。貝弗里奇報(bào)告的要義是，要在戰(zhàn)后重建英帝國(guó)，必須首先鏟除“五害”——疾病、貧窮、愚昧、怠惰和匱乏。在鏟除“五害”的同時(shí)，必須建立“從搖藍(lán)到墳?zāi)埂钡囊徽咨鐣?huì)福利措施，包括失業(yè)、老年、職業(yè)傷害、遺屬等保險(xiǎn)項(xiàng)目和家庭津貼等等。報(bào)告強(qiáng)調(diào)四項(xiàng)主要原則:一是每個(gè)國(guó)民均需列為保險(xiǎn)對(duì)象;二是所有可能喪失謀生能力的情況，都應(yīng)包括在一個(gè)單獨(dú)的保險(xiǎn)中;三是采取均等費(fèi)率;四是采取均等給付③Beveridge，Sir William，Social Insurance and Allied Services，Cmd.6404，H.M.Stationery Office，London，1942，p.120-123.。英國(guó)政府自1945年起，陸續(xù)出臺(tái)了國(guó)家健康服務(wù)法、國(guó)民保險(xiǎn)法、工業(yè)傷害法、國(guó)民補(bǔ)助法、教育法案、房屋政策及國(guó)民救助法案等一系列社會(huì)保障法案并付諸實(shí)施。這標(biāo)志著福利國(guó)家的建立。繼英國(guó)之后，歐美、亞太先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家紛紛按照“福利國(guó)家”模式重建并擴(kuò)大社會(huì)保障項(xiàng)目，構(gòu)建本國(guó)的普惠制的社會(huì)福利及服務(wù)體系。

福利國(guó)家模式不僅包括全面的社會(huì)保障政策計(jì)劃，也包括完善的福利服務(wù)體系。西方的社會(huì)工作制度就是在國(guó)家強(qiáng)制推行的保障和福利服務(wù)的路徑中作為社會(huì)政策的傳承機(jī)制被逐步完善。也就是說(shuō)，社會(huì)工作作為一種正式制度在國(guó)家層面的建立，是強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。但是，不管是國(guó)家和社區(qū)的針對(duì)社會(huì)需求開(kāi)展的具體救助服務(wù)實(shí)踐，還是專業(yè)性社會(huì)工作的興起，社會(huì)工作制度的產(chǎn)生階段表現(xiàn)出絕對(duì)的剩余式福利服務(wù)的特性。這也是工業(yè)文明發(fā)育初期，人類的認(rèn)識(shí)手段和物質(zhì)條件決定的。

3、社會(huì)工作制度的變遷:向普惠式社會(huì)保護(hù)機(jī)制轉(zhuǎn)型

社會(huì)保障和福利國(guó)家制度的建立是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)，不僅改變了社會(huì)政策的宗旨和內(nèi)涵，也在很大程度上擴(kuò)展了社會(huì)工作的領(lǐng)域，并正在推動(dòng)社會(huì)工作制度的轉(zhuǎn)型。

首先，社會(huì)保護(hù)的興起帶來(lái)了社會(huì)工作制度內(nèi)涵的變遷。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，在國(guó)際政策研究和實(shí)踐中，“社會(huì)保護(hù)”（social protection）一詞日益在逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“社會(huì)保障”（social security）表述。與社會(huì)保障相比，社會(huì)保護(hù)在內(nèi)涵和外延上更加豐富。第一，社會(huì)保護(hù)意味著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前干預(yù)，以及供給主體的多元化和相互替補(bǔ);第二社會(huì)保護(hù)尤其關(guān)注長(zhǎng)期貧困的治理與生計(jì)維持，以及個(gè)體能力的培養(yǎng)，以求“治本”;第三，社會(huì)保護(hù)注重個(gè)人和家庭的資產(chǎn)建設(shè)，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。所以，社會(huì)保護(hù)被稱為公民完整人生進(jìn)程不受新風(fēng)險(xiǎn)影響的一系列積極的政策體系。

福爾摩斯和瓊斯認(rèn)為，社會(huì)保護(hù)的目的“是為了應(yīng)對(duì)窮人，特別是那些長(zhǎng)期貧困的人，所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性”，從概念涵義上，社會(huì)保護(hù)可以被定義為一個(gè)子集的干預(yù)措施，用以幫助窮人尋求克服風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性和長(zhǎng)期貧困④Rebecca Holmes，Social Protection:Tackling Risk and Vulnerability.Overseas Development Institute Annual Report 2007，ODI:1;Rebecca Holmes and Nicola Jones，Putting the social back into social protection:A framework for understanding the linkages between economic and social risks for poverty reduction.Overseas Development Institute，UK，August 2009.UK.。而風(fēng)險(xiǎn)通常被認(rèn)為來(lái)自外部的不利事件的可能性，比如自然災(zāi)害或者金融危機(jī)。但并不是所有的不利事件都來(lái)自外部，也不是所有的不利事件都產(chǎn)生沖擊。因?yàn)闆_擊一般突然發(fā)生并不可預(yù)測(cè)（如突發(fā)疾?。?，而壓力則是緩慢出現(xiàn)并可以預(yù)測(cè)，如衰老、婚禮等事件，或者環(huán)境退化、森林濫發(fā)和土壤肥力下降①Farrington，J.，Holmes，R.and R.Slater（2007）'Linking social protection and the productive sectors'，ODI Briefing Paper 28，ODI:London，UK.。這是一種脆弱性，脆弱性就是易受風(fēng)險(xiǎn):被動(dòng)地受到?jīng)_擊或者壓力影響的可能性。格羅什提出，鑒于社會(huì)保護(hù)的定義的多樣性②Grosh，M.，del Ninno，C.，Tesliuc，E.and Ouerghi，A.（2008）'The design and implementation of effective safety nets:For protection and promotion'，The World Bank:Washington D.C.，可以借用一個(gè)概念框架進(jìn)行分析。這個(gè)框架涉及社會(huì)援助（如定期且可預(yù)期的現(xiàn)金以及實(shí)物轉(zhuǎn)移支付，包括費(fèi)用減免）供給的途徑（正式和非正式）、針對(duì)邊緣群體的社會(huì)服務(wù)、幫助人們抵御風(fēng)險(xiǎn)和沖擊的社會(huì)保險(xiǎn)、保護(hù)人們防止諸如歧視和虐待等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)公平措施。德弗羅和薩巴特-惠勒則提出了轉(zhuǎn)型社會(huì)保護(hù)框架，認(rèn)為全域社會(huì)保護(hù)干預(yù)的目標(biāo)被歸入四個(gè)主題:保護(hù)性干預(yù)，即對(duì)被剝奪者提供救助（如提供傷殘撫恤金或者非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金）;預(yù)防性干預(yù)，即防止剝奪（如通過(guò)儲(chǔ)蓄俱樂(lè)部、保險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)分散）;促進(jìn)性干預(yù)，即優(yōu)化實(shí)際收益和能力（如通過(guò)投入轉(zhuǎn)移）;轉(zhuǎn)型性干預(yù)，即力圖處理社會(huì)公平和社會(huì)排斥的影響（如通過(guò)反歧視法律和倡導(dǎo)運(yùn)動(dòng)）③Devereux，S.and Sabates-Wheeler，R.（2004）'Transformative social protection'，IDS Working Paper 232，IDS:Brighton，Sussex.。該框架的“政治性”或“轉(zhuǎn)型性”觀點(diǎn)拓展了社會(huì)保護(hù)的領(lǐng)域，如公平、增權(quán)以及經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的權(quán)利，而不是將其僅僅限定于定向的收入和消費(fèi)轉(zhuǎn)移。更為重要的是，需要根據(jù)社會(huì)不平等和社會(huì)排斥來(lái)理解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性的概念涵義。轉(zhuǎn)型性干預(yù)措施包括對(duì)規(guī)管制度的變革，以保護(hù)“社會(huì)脆弱群體”（如殘疾人士或者家庭暴力的受害者）應(yīng)對(duì)社會(huì)歧視。核心社會(huì)保護(hù)政策和方案應(yīng)當(dāng)包含這些轉(zhuǎn)型性要素，或者與補(bǔ)充性干預(yù)措施建立明確的聯(lián)系，比如小額貸款服務(wù)、權(quán)利倡導(dǎo)活動(dòng)和技能培訓(xùn)。

在社會(huì)保護(hù)的價(jià)值體系下，社會(huì)工作制度不再是被動(dòng)的救助工具，而是預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)的工作機(jī)制，社會(huì)工作的內(nèi)涵得到了前所未有的擴(kuò)充和強(qiáng)化。

其次，普惠式的社會(huì)政策打破了社會(huì)工作的邊界。蒂特馬斯早就從四個(gè)方面對(duì)剩余式的社會(huì)政策進(jìn)行了批判:一是對(duì)福利對(duì)象的歧視、排斥和污名（discrimination、exclusion、stigma）;二是社會(huì)行政與私營(yíng)企業(yè)提供服務(wù)的差異，三是社會(huì)（變遷）成本的分擔(dān)與補(bǔ)償;四是私營(yíng)保險(xiǎn)的陷阱。蒂特馬斯認(rèn)為這是工業(yè)化國(guó)家市場(chǎng)主導(dǎo)的弊端:市場(chǎng)回應(yīng)“需求”，而非回應(yīng)“需要”;市場(chǎng)關(guān)注利潤(rùn)和增長(zhǎng)，而不是福利或需要。蒂特馬斯認(rèn)為國(guó)家不僅提供福利給窮人、工人階級(jí)或一些弱勢(shì)群體，對(duì)象還應(yīng)包括中產(chǎn)階級(jí)，所有國(guó)民都應(yīng)能享受到。而且，蒂特馬斯還認(rèn)為服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)該要足夠讓全體人民能夠使用，這樣做才不會(huì)讓使用者有自卑感、貧窮劣等與污名感，并且沒(méi)有人會(huì)被認(rèn)為是公共庇護(hù)的④Titmuss，Richard.M.，The Philosophy of Welfare:Selected Writings of Richard M.Titmuss，Edit by S.M.Miller，Allen and Unwin:London，1987，PP154.。其實(shí)，英國(guó)的貝弗里奇報(bào)告已經(jīng)提出了普及性的社會(huì)保障計(jì)劃，成為福利國(guó)家模式的基礎(chǔ)。布魯斯也在《福利國(guó)家的來(lái)臨》一書(shū)中總結(jié)的現(xiàn)代社會(huì)保障的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):保障每個(gè)人在任何情況下的體面生活;保障每個(gè)人的基本生活不受意外事故的影響;幫助發(fā)展家庭;把健康和教育當(dāng)作公共的事業(yè)，從而普遍地提高物質(zhì)和文明的水平;發(fā)展和改善公共設(shè)施，如居民住宅、城市環(huán)境等等⑤Maurice Bruce:The Coming of the Welfare State，B.T.Batsford LTD.London 1968.PP.331-332.。可以說(shuō)蒂特馬斯懷有同樣的學(xué)術(shù)關(guān)懷和理想，就是要建立并完善普惠的社會(huì)政策及其執(zhí)行機(jī)制。

社會(huì)工作邊界的突破給社會(huì)工作制度帶來(lái)了真正的生命力，一個(gè)服務(wù)全體社會(huì)成員的制度比一個(gè)剩余式服務(wù)體系具有無(wú)可比擬的可持續(xù)發(fā)展的合法性。以社會(huì)保護(hù)為內(nèi)涵的普惠式社會(huì)工作制度可以由國(guó)家提供，或者通過(guò)社區(qū)、家庭內(nèi)和家庭間的非正式支持網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)，甚至由私人部門執(zhí)行。但在許多國(guó)家，因?yàn)槿蚧?、移民和文化?guī)范的變化，家庭、信仰機(jī)構(gòu)等社區(qū)功能弱化，非正式的社會(huì)安全網(wǎng)和服務(wù)正面臨越來(lái)越大的壓力，國(guó)家機(jī)制越來(lái)越顯示出主導(dǎo)作用。

三、我國(guó)社會(huì)工作制度建構(gòu):變遷中的再選擇

1、強(qiáng)制性制度變遷:社會(huì)工作制度的實(shí)踐探索

我國(guó)的社會(huì)保障政策體系下的社會(huì)工作制度建構(gòu)同樣走的是先“試點(diǎn)”、后“鋪開(kāi)”強(qiáng)制性推進(jìn)戰(zhàn)略。2003年3月，上海市先行先試，出臺(tái)了《上海市社會(huì)工作者職業(yè)資格論證暫行辦法》，同年11月開(kāi)始，舉行社會(huì)工作者資格考試。2004年6月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒發(fā)了《國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——社會(huì)工作者（試行）》，成為我國(guó)社會(huì)工作專業(yè)化的重要象征。2006年7月，人事部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)工作職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》（國(guó)人部發(fā)［2006］71號(hào)），明確提出要引入社會(huì)工作專業(yè)制度、聘用專業(yè)社會(huì)工作者、提供規(guī)范優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)的要求。2006年10月11日，十六屆六中全會(huì)做出《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，指出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。這些政策文件為強(qiáng)制性社會(huì)工作的制度變遷提供了政策支持，直接推動(dòng)了深圳市、廣東省、上海市、北京市等地的社會(huì)工作制度的試點(diǎn)。2007年10月，民政部確定75個(gè)地區(qū)和90個(gè)民政事業(yè)單位為民政部社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)單位。2008年6月，全國(guó)首次社會(huì)工作者職業(yè)水平考試舉行，13.3萬(wàn)名考生參加了考試，20086人取得助理社會(huì)工作師職業(yè)水平證書(shū)，4105人取得社會(huì)工作師職業(yè)水下證書(shū)。

中國(guó)長(zhǎng)期的嚴(yán)密的行政化社區(qū)管理方式，包括社區(qū)的街居治理模式和社會(huì)組織的雙重管理模式，沒(méi)有給誘致性社會(huì)工作制度變遷帶來(lái)足夠空間。所以，強(qiáng)制性的政府推動(dòng)成為我國(guó)社會(huì)工作制度建構(gòu)的主要特征。深圳市社會(huì)工作制度的建立就是典型的代表。2006年12月，民政部在深圳召開(kāi)“全國(guó)民政系統(tǒng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)會(huì)”，成為深圳社會(huì)工作的新起點(diǎn)。2007年10月，市委市政府頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展的意見(jiàn)》及七個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+7”文件），對(duì)社會(huì)工作的體制機(jī)制，具體業(yè)務(wù)和操作方法等進(jìn)行了制度性安排。深圳市按照設(shè)計(jì)的基本框架，采取一系列措施，完善相關(guān)制度和操作辦法:1）建立督導(dǎo)制度:學(xué)習(xí)和借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，引入香港督導(dǎo)，培養(yǎng)本土督導(dǎo)人才，建立督導(dǎo)制度;2）設(shè)置社工崗位:一是按機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)服務(wù)對(duì)象比較集中的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置社工崗位，如“一學(xué)校一社工”、“一醫(yī)院一社工”、“一社區(qū)一社工”等;二是按服務(wù)對(duì)象設(shè)置，對(duì)分散的特定人群按比例設(shè)置社工崗位，如吸毒人員70∶1，社會(huì)矯正人員70∶1，問(wèn)題青少年70∶1，婚姻家庭5000∶1，勞務(wù)工10000∶1，低保對(duì)象200∶1，老人500∶1，普通殘疾200∶1，重度殘疾50∶1等。3）購(gòu)買服務(wù):政府購(gòu)買社工崗位或者購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。4）培育和發(fā)展社會(huì)組織:市委市政府頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會(huì)組織的意見(jiàn)》，為發(fā)展社會(huì)工作培育載體。5）整合資源:整合政府福利政策資源、民間資源、社工人才資源和義工資源，形成發(fā)展社會(huì)工作的合力。

盡管和被稱為行政模式的上海社工制度相比，深圳模式具有更為顯著的民間運(yùn)作特征，但依然是政府主導(dǎo)的制度建構(gòu)，社區(qū)除了在政府庇護(hù)下具體操作之外，目前并無(wú)其他更多資源和能力實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和誘致性制度變遷。截止2011年底，深圳市注冊(cè)社工機(jī)構(gòu)為45家，在職注冊(cè)社工僅1218人①袁廣盛:《社會(huì)工作職業(yè)化道路探索——以深圳市社會(huì)工作發(fā)展為例》，《商業(yè)文化》（下半月），2012年第6期。。這種幾乎是單方向的自上而下的推展，導(dǎo)致社工制度在社區(qū)顯現(xiàn)支持不足等問(wèn)題，如:服務(wù)場(chǎng)地及設(shè)施匱乏、社工機(jī)構(gòu)自主性和獨(dú)立性不足、社工薪酬待遇低，社會(huì)對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)知和信任不足等等②劉潤(rùn)華:《深圳社會(huì)工作研究》，《中國(guó)社會(huì)工作》，2009年第27期。。

總體上看，強(qiáng)制性制度變遷是我國(guó)社會(huì)工作制度發(fā)展的主要特征，其中，國(guó)家的強(qiáng)制推動(dòng)是主要?jiǎng)右?。但在?shí)踐中，強(qiáng)制性制度變遷需要與基層誘致性變遷結(jié)合才能產(chǎn)生效率。

2、我國(guó)社會(huì)工作制度的建構(gòu)原則

毋容置疑，為應(yīng)對(duì)日益增強(qiáng)的社會(huì)需求，作為后來(lái)居上者，我國(guó)社會(huì)工作制度體系在建構(gòu)的伊始之初就應(yīng)該選擇多維模型:既要立足全體公民的風(fēng)險(xiǎn)防范和普惠式社會(huì)保護(hù)干預(yù)，又要強(qiáng)調(diào)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救助對(duì)象的特定剩余福利服務(wù);既要依賴國(guó)家自上而下的強(qiáng)制性制度推展，又不能忽視社區(qū)自下而上的誘致性制度變遷的作用;既要學(xué)習(xí)西方專業(yè)性社會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，又要重視中國(guó)本土的社會(huì)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的包容性。

價(jià)值重構(gòu):建構(gòu)面向全體公民的社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制原則。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不會(huì)將任何人置之度外，這要求每一個(gè)社會(huì)都必須建構(gòu)起完整的面向全體公民的普惠式社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制。工業(yè)化和城市化是我國(guó)目前現(xiàn)代物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的主要路徑，但是，工業(yè)化和城市化的陷阱也無(wú)處不在。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)轉(zhuǎn)型陷阱使得任何公民都可能成為社會(huì)工作的對(duì)象。從制度發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制上看，只有立足于服務(wù)全體公民，社會(huì)工作制度才可能具有強(qiáng)大的生命力并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

需求導(dǎo)向:強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合原則。制度變遷的根源在于需求的推動(dòng)，不管是強(qiáng)制性制度推展還是誘致性制度發(fā)育，都應(yīng)該是對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求的回應(yīng)。但是，單純的強(qiáng)制性制度變遷或者單純的誘致性變遷都是缺乏效率的，甚至不可能達(dá)到制度建構(gòu)和轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。在滿足社區(qū)需求方面，誘致性制度變遷具有內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。我國(guó)要構(gòu)建和完善社會(huì)工作發(fā)展的制度體系，必須首先對(duì)社會(huì)工作的社會(huì)需求進(jìn)行實(shí)證分析，準(zhǔn)確把握社會(huì)需求總量、需求結(jié)構(gòu)、需求偏好、提高制度安排的合理性。尤其要注重強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的對(duì)接，提高社會(huì)工作制度運(yùn)作的有效性。

證據(jù)為本:專業(yè)社會(huì)工作與本土社會(huì)工作相結(jié)合原則。新制度學(xué)派特別強(qiáng)調(diào)歷史的依賴性以及演變過(guò)程的重要性①Hodgson ，Geoffrey M.1994.“The Return of Institutional Economics.”pp.58 ～76 in The Handbook of Economic Sociology ，edited by N.J.Smelser and R.Swedberg.Princeton:Princeton university Press.。王思斌曾指出，中國(guó)前期的本土“社會(huì)工作是行政化、半專業(yè)化的社會(huì)工作。這種社會(huì)工作與國(guó)際上發(fā)達(dá)的由專業(yè)社會(huì)工作作為支撐的體制不同，它基本上是由政府系統(tǒng)實(shí)施的、帶有較強(qiáng)行政性或政治性的助人工作”。社會(huì)工作制度具有自己的內(nèi)在民族精神、文化傳承和行動(dòng)模式，這是“本土化”選擇所秉承的核心價(jià)值所在。西方專業(yè)社會(huì)工作制度的核心是基于西方價(jià)值選擇、社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)體系之上的專業(yè)人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用與激勵(lì)制度，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)。在處理本土的和專業(yè)的社會(huì)工作理念和方法之矛盾時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)遵循證據(jù)為本的實(shí)踐（evidence-based practice）原則②Aaron Rosen，Evidence-based social work practice:Challenges and promise，Social Work Research，Oxford University Press，2003，Volume 27，Issue 4，Pp.197-208.，采用能解決問(wèn)題、滿足受眾和案主需要的模式和方法。具體地說(shuō)，現(xiàn)階段需要將專業(yè)社會(huì)工作制度與傳統(tǒng)社區(qū)工作制度的結(jié)合，探索符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)工作管理體制和運(yùn)作機(jī)制。

注重合法性:嵌入性原則。社會(huì)工作制度不僅是專業(yè)社工制度，更是一個(gè)制度體系。而且，社會(huì)工作制度只有成為我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的有機(jī)組成部分之后才具有合法性和生命力?？死撕图~曼研究發(fā)現(xiàn)，福利體制的存在需要一定的“設(shè)置環(huán)境”（settlements），其內(nèi)容是分為政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與組織等三部分。英國(guó)政府戰(zhàn)后能穩(wěn)定地推行社會(huì)福利政策的經(jīng)驗(yàn)，就得益于三方面的“設(shè)置環(huán)境”配合③Clarke ＆ Newman，Janet，1997，The Managerial State:Power，Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare.London:Sage.。社會(huì)工作制度作為一種執(zhí)行機(jī)制更需要這種設(shè)置環(huán)境。具體地說(shuō)，社會(huì)工作制度需要結(jié)構(gòu)性嵌入于我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和組織環(huán)境之中，將社會(huì)工作制度體系建設(shè)納入中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通盤考慮，整體推進(jìn)，才能構(gòu)建科學(xué)合理的社會(huì)工作制度體系。

簡(jiǎn)短結(jié)論

黨的十六屆六中全會(huì)設(shè)立了“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”的強(qiáng)制性制度變遷目標(biāo)，并提出了“建立健全以培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)為主要內(nèi)容的政策措施和制度保障，確定職業(yè)規(guī)范和從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高社會(huì)工作專業(yè)水平”的具體要求。但是，和西方國(guó)家不同的是，中國(guó)的社會(huì)工作制度創(chuàng)建于社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，而且制度性建設(shè)是自上而下推動(dòng)的，面臨與業(yè)已存在的行政化社區(qū)服務(wù)的碰撞。所以，我國(guó)的社會(huì)工作制度建設(shè)要迎頭趕上，現(xiàn)階段需要遵循社會(huì)工作制度模式變遷的方向，在包容性增長(zhǎng)理念的指導(dǎo)下，將社會(huì)工作制度的建構(gòu)理念聚焦到社會(huì)保護(hù)這個(gè)核心之上，將社會(huì)工作的服務(wù)人群擴(kuò)大到全體公民。同時(shí)，整合強(qiáng)制性制度變遷和誘致性變遷的效應(yīng)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性社會(huì)工作制度的構(gòu)建和嵌入，從而盡快構(gòu)建起高效的、具有中國(guó)特色的社會(huì)工作制度。