任曉蘭

正在公開征求意見的《預(yù)算法修正案（草案）》，已收到公眾意見31萬多條，是有法律草案公開征求意見以來，普通公民提交意見最多的一部法律草案。這充分說明了國人對(duì)《預(yù)算法修正案》的期待之高、寄望之深、議論之多。須知，現(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年施行，17年后開始醞釀第一次修訂，既是公共政治參與的寶貴嘗試，也是“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的重要機(jī)遇。

現(xiàn)行預(yù)算公開最遭人詬病之處在內(nèi)容粗疏、科目不細(xì)，籠統(tǒng)含糊。預(yù)算依次分為類、款、項(xiàng)、目四級(jí)。其中，預(yù)算編制主要有兩種分類，一是按照功能分類劃分，二是按照經(jīng)濟(jì)分類劃分。按照功能分類，反映出財(cái)政支出用在了哪里，按照經(jīng)濟(jì)分類，則反映出財(cái)政是怎么用的。修正案在這個(gè)問題上有一定的進(jìn)步。其中第20條規(guī)定，公共預(yù)算應(yīng)把功能分類和經(jīng)濟(jì)分類相結(jié)合。這不僅有助于公眾從宏觀上了解預(yù)算收支，還能從微觀上了解收支項(xiàng)目的細(xì)節(jié)。比如去年年底，中國地震局公布了一年經(jīng)費(fèi)細(xì)則：地震預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)270萬元，震情跟蹤1700萬元，地震信息傳輸及管理5012萬元，住房公積金7166萬元，購房補(bǔ)貼8678萬元，行政運(yùn)行1.8億元，機(jī)構(gòu)運(yùn)行2.1億元。這樣的信息公開，就更有助于公眾對(duì)財(cái)政走向的清晰判斷。

嚴(yán)格意義上講，信息公開到這個(gè)層面，還不能稱之為“財(cái)政透明”。 按照財(cái)政學(xué)的定義，財(cái)政透明應(yīng)當(dāng)包括最大程度地向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策的意圖、公共部門的賬戶以及項(xiàng)目。這就要求預(yù)算過程能夠提供有關(guān)政府財(cái)政政策各個(gè)方面的全部信息，只有易為公眾和決策者獲取、并且能夠準(zhǔn)確地反映政府全部活動(dòng)的政府預(yù)算才是公開透明的預(yù)算。

比如，據(jù)提請(qǐng)十一屆全國人大常委會(huì)第27次會(huì)議審查的2011年中央決算報(bào)告和中央決算草案顯示，2011年中央部門支出出國(境)經(jīng)費(fèi)19.77億元，車輛購置及運(yùn)行費(fèi)59.15億元，公務(wù)接待費(fèi)14.72億元。面對(duì)這組語焉不詳?shù)臄?shù)據(jù)，就有學(xué)者指出，公開車輛購置數(shù)量及保有量、因公出國(境)團(tuán)組數(shù)量及人數(shù)、公務(wù)接待有關(guān)情況和行政經(jīng)費(fèi)支出情況等詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)解釋說明，都是屬于應(yīng)當(dāng)公開的財(cái)政信息。只有這樣，才能讓公眾詳細(xì)了解納稅人的錢到底花到了哪里，應(yīng)不應(yīng)當(dāng)花，花的效果如何，并進(jìn)而在此基礎(chǔ)上對(duì)政府預(yù)算作出公允的評(píng)價(jià)。

在這個(gè)意義上，在預(yù)算中“類、款、項(xiàng)、目”的四級(jí)分類中，至少應(yīng)該公開到“項(xiàng)”，才有助于公眾的財(cái)政監(jiān)督。在這次修訂的《預(yù)算法》第41條規(guī)定，“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)。”在很大程度上，這一條款的設(shè)置是一種進(jìn)步，但關(guān)鍵的問題在于缺乏對(duì)何謂“重點(diǎn)支出”的具體說明，這就有可能在實(shí)踐中出現(xiàn)這樣或那樣預(yù)算公開的偏差。

事實(shí)上，社會(huì)大眾對(duì)于“三公”支出的高度敏感，主要來自對(duì)有些國家公職人員利用“三公”消費(fèi)而產(chǎn)生的財(cái)政腐敗的痛恨。就公車消費(fèi)而言，財(cái)政部2011年初公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國每年公務(wù)用車購置費(fèi)支出增長率在20%以上，年公務(wù)用車消費(fèi)支出超過1000億元。但這個(gè)數(shù)字并沒有包括司機(jī)的工資福利支出以及官員和司機(jī)個(gè)人的公車私用支出，如果加上這些，我國公車支出每年將達(dá)到3000億元左右。有學(xué)者用“群體化腐敗”來形容當(dāng)下的權(quán)力腐敗，認(rèn)為公車濫用正是這樣一種為集體謀福利、揮霍公款的“大腐敗”。

在某種意義上，一個(gè)缺乏財(cái)政透明度的政府，就是一個(gè)“看不見的政府”，而一個(gè)“看不見的政府”，很難成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。這就要求《預(yù)算法》的預(yù)算公開以保證公民和人大代表在預(yù)算全過程中行使履職的信息需要為原則，堅(jiān)持“公開為原則，保密為例外”，明確財(cái)政部門對(duì)于預(yù)算公開的法定責(zé)任，并將“三公”經(jīng)費(fèi)的財(cái)政透明與法律上的財(cái)政問責(zé)機(jī)制聯(lián)系在一起，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的財(cái)務(wù)控制。（作者系天津財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授）