孫寶文，王天梅

(中央財經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院，北京 100081)

一、引言

中國電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)過10余年的不斷磨礪與革新，已逐步走出“關(guān)注技術(shù)”為主的初期發(fā)展階段，進入深化整合的“制度重于技術(shù)”［1］的重要發(fā)展時期?？缌鞒?、跨部門、跨組織的電子政務(wù)應(yīng)用項目比重日益增大，技術(shù)結(jié)構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)的深度融合被提到重要議事日程，電子政務(wù)實施中的制度安排研究，尤其是決策制度安排研究勢在必行。

IT治理是組織在IT應(yīng)用過程中，為鼓勵期望行為而明確的決策權(quán)歸屬和責(zé)任擔(dān)當(dāng)框架［2］。早在1978年Ein-Dor就在《Management Science(管理科學(xué))》上發(fā)表論文建立了基于組織環(huán)境變量的MIS成功模型，認為作為完全可控變量的IT決策權(quán)分配對管理信息系統(tǒng)成功有一定的影響作用［3］。直到20世紀(jì)90年代末期，Brown提出的“治理”一詞才出現(xiàn)在信息系統(tǒng)的頂尖雜志上，該論文討論了信息系統(tǒng)治理的主要模式，以及影響治理模式形成的主要組織變量［4］。近期，麻省理工大學(xué)的Peter Weill教授也基于資源基礎(chǔ)理論、行為理論以及戰(zhàn)略理論，通過對組織信息技術(shù)活動中的權(quán)力和責(zé)任的配置［2］、權(quán)力分配模式的影響因素及績效的深入研究，認為信息技術(shù)作為組織的重要資源，治理是促進其價值實現(xiàn)的關(guān)鍵［5］。可見，IT治理，做為IT項目實施中的決策制度安排研究，探討了提升IT項目的投資價值，降低投資成本，有效利用現(xiàn)有資源，規(guī)避項目實施風(fēng)險的有效途徑。然而IT治理畢竟是新生事物，其主要研究結(jié)論大多建立在對企業(yè)組織的研究基礎(chǔ)上，雖然少數(shù)研究涉及政府組織，但由于各國政府治理模式的差異，使得研究結(jié)論往往流于表面，缺乏對深層次問題的理性推斷。因此，深入研究電子政務(wù)實施中的IT治理問題，有利于IT治理理論在政府管理部門的進一步的拓展，也能為解決電子實施中復(fù)雜的管理問題提供理論層面的解決思路。

本文主要在回顧和總結(jié)IT治理模式的研究成果的基礎(chǔ)上，提出能夠刻畫和解釋電子政務(wù)實施中IT治理模式分析框架，然后采用跨案例研究方法，收集和整理中國6個地方政府的87個電子政務(wù)項目，對電子政務(wù)實施中IT治理的實踐狀況做出描述并揭示其基本特征，并探索性的研究典型IT治理模式及其形成的主要原因。

二、IT治理模式的分析框架

(一)文獻綜述

IT治理模式指組織制定IT決策的權(quán)利部署方式，也是IT治理理論研究中的核心部分。早期的研究［6］認為IT決策的權(quán)利部署分為兩種基本方式，即集中式和分散式，其中集中式治理是將所有IT決策權(quán)集中在組織的信息管理部門，而分散式治理則是將所有的IT決策權(quán)分配到各個業(yè)務(wù)單元或者流程中去［4］。然而由于這兩種模式過于極端各有其優(yōu)缺點，集中式治理有利于統(tǒng)一IT標(biāo)準(zhǔn)，有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和協(xié)作能力，但是缺乏對業(yè)務(wù)需求的深入捕獲，而分散式治理由于允許各業(yè)務(wù)部門共同參與方案制定的決策，有利于快速的響應(yīng)和滿足業(yè)務(wù)單元的個性需求，但是在組織范圍內(nèi)IT系統(tǒng)的協(xié)同和標(biāo)準(zhǔn)上難以取得統(tǒng)一［4，7-8］。

隨著組織與信息技術(shù)的相互滲透，面對著兩種極端模式的弊病，一些研究拓展了模式的類型，認為在大型的多部門公司技術(shù)管理權(quán)采用集中模式，而技術(shù)的應(yīng)用管理權(quán)則采用分散模式，并將這種模式命名為“聯(lián)邦式”［9-11］。這種治理模式綜合了集中式和分散式的優(yōu)點，由集中的信息部門提供核心IT服務(wù)管理，而業(yè)務(wù)部門對各自的信息技術(shù)應(yīng)用擁有決策控制權(quán)［12-13］。同時，另外一些研究也推翻了早期經(jīng)驗研究中關(guān)于公司內(nèi)部使用一種統(tǒng)一治理模式的假設(shè)，認為針對不同的IT決策活動，應(yīng)該匹配不同的治理模式［14］。例如 Olson研究了系統(tǒng)運營、系統(tǒng)開發(fā)和系統(tǒng)管理等活動的治理模式［15］，而Byrd則針對IT規(guī)劃決策的治理模式作了相應(yīng)的研究［16］。

與此同時，關(guān)于IT治理模式影響因素的經(jīng)驗研究也在進一步深化，研究的焦點問題是探索研究治理模式形成的組織因素，力圖為組織的治理模式選擇提供預(yù)測依據(jù)。Olson調(diào)研了美國43家雇員人數(shù)大于500人的公司，認為從行業(yè)或者規(guī)模等組織變量無法推斷組織何時或者為何采用分散式治理模式［15］。Ein-Dor調(diào)研了對美國一個城市的53家企業(yè)，認為組織的集權(quán)程度與IT治理的集權(quán)程度有正相關(guān)關(guān)系，而組織的規(guī)模(以總收入而不以員工人數(shù)來衡量時)與IT治理的集權(quán)程度呈反向相關(guān)關(guān)系［17］。Ahituv調(diào)研了以色列的303家企業(yè)認為決策制定的集權(quán)程度與行業(yè)類型沒有顯著關(guān)系，而與硬件在地里位置上的分散情況有相關(guān)關(guān)系［18］。Tavakolian調(diào)研了雇員人數(shù)大于500人的52家美國企業(yè)，認為采用“防御性戰(zhàn)略”的組織比采用“進攻性戰(zhàn)略”的組織更加容易采用集中式IT治理模式［19］。Brown認為影響IT治理模式形成的組織因素是多重的，甚至因素之間還存在相互促進作用或者沖突作用［20］，該研究提出了4種IT治理模式和10個相互作用的因子，并將10種影響因素與4種IT治理模式匹配起來，總結(jié)了每種治理模式的影響因素。在Brown的后續(xù)研究中，認為盡管組織層面的因素影響治理模式的選擇，但是由于信息技術(shù)在組織內(nèi)的廣泛使用，業(yè)務(wù)部門層面的影響因素也成為治理模式選擇的重要依據(jù)［4］，并在論文中進一步針對跨部門的IT服務(wù)(比如系統(tǒng)開發(fā))，提出了混合型IT治理模式的6個影響因素［21］。Sambamurthy采用多重影響因子理論，通過實證研究得出以下結(jié)論:①處在增強型權(quán)變環(huán)境條件下，組織傾向于采用或集權(quán)或分權(quán)的IT治理模式;②處在沖突型權(quán)變環(huán)境條件下，組織傾向于采用聯(lián)邦式的IT治理模式;③處在主導(dǎo)型權(quán)變環(huán)境條件下，組織傾向于采用集權(quán)或分權(quán)的IT治理模式。這些研究認為影響IT治理模式形成的主要因素很多，主要包括組織的行業(yè)和規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)程度、組織的文化氛圍、組織的戰(zhàn)略、IT的重要程度等，同時，這些影響因素還來源于組織的不同層級［14］。

直到2004年，麻省理工學(xué)院的Weill教授在上述研究的基礎(chǔ)上，再次對IT治理模式及其影響因素進行了更深入的探索［2］。一方面將IT決策分為5種關(guān)鍵決策項:即、IT原則、IT架構(gòu)、IT基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)應(yīng)用需求和IT投資;另一方面提出“治理原型”的概念，并將治理原型劃分為6種類型，即業(yè)務(wù)君主制、IT君主制、封建制、聯(lián)邦制和雙寡頭制和無政府制，并在此基礎(chǔ)上建立了IT治理安排矩陣，作為深化IT治理模式研究的工具。Weill的研究通過對全球范圍內(nèi)23個國家的256個組織的實證研究，形成4個主要結(jié)論:①企業(yè)的IT治理有幾種典型模式，模式的采用與決策項類型相關(guān)。例如大多數(shù)企業(yè)的IT架構(gòu)和IT基礎(chǔ)設(shè)施的決策項采用IT君主制;IT原則較多的采用雙寡頭制;業(yè)務(wù)應(yīng)用需求較多的采用聯(lián)邦制和雙寡頭制;IT投資則比較多的采用業(yè)務(wù)君主制、聯(lián)邦制和雙寡頭制。②非營利組織與營利組織的治理模式之間存在顯著的不同之處，例如多數(shù)非營利組織的IT架構(gòu)決策項更多的使用雙寡頭制，其它類型的決策項更多地采用業(yè)務(wù)君主制和聯(lián)邦制。③綜合考慮成本、增長率和靈活性等多個績效目標(biāo)，聯(lián)邦制在提供5種決策的輸入上最為有效，有利于廣泛權(quán)衡公司高層管理者和業(yè)務(wù)管理者各方面的需求。④不同組織的IT治理模式存在許多顯著的差異，這些差異主要來自于企業(yè)不同的戰(zhàn)略和績效目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、IT治理經(jīng)驗、組織的規(guī)模和多元化、以及所處行業(yè)和區(qū)域的差異。Xue(2008)在Weill的研究基礎(chǔ)上，細化了IT投資決策的過程。基于對中國6個公立醫(yī)院54個IT投資項目的探索性案例研究，識別了7種類型的IT治理原型，及其典型的治理模式，并探討了影響IT治理模式形成的3個主要因素，即IT投資特征、組織的外部因素、內(nèi)部因素［22］。

Rainey早在20多年前，就討論了公共部門和私有部門至少在3個方面存在不同之處:一是環(huán)境的驅(qū)動力和限制不同。二是組織的強制性行為和對利益的關(guān)注范圍不同。三是內(nèi)部的過程復(fù)雜性、授權(quán)機制和激勵機制不同［23］。這些不同之處導(dǎo)致了信息系統(tǒng)管理中的諸多不同之處，近年來多數(shù)學(xué)者也就這一問題進行了類似研究［24-31］，綜合這些研究的主要觀點，本文認為公共部門和私有部門的信息系統(tǒng)建設(shè)與管理存在諸多不同之處，①信息系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)不同，相對于私有部門對經(jīng)濟效益的考慮，公共部門由于更加關(guān)注“公共利益”，因而系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)更加廣泛;②管理者的態(tài)度差異，相對于私有部門的基于市場競爭壓力的積極主動性，由于缺乏激勵機制和獎懲制度，公共部門的信息系統(tǒng)建設(shè)和管理通常是被動的;③績效衡量方式不同，相對于私有部門對成本和收益的考慮，由于缺乏可靠和明確的績效評價方式，公共部門系統(tǒng)建設(shè)績效更多的關(guān)注投入和預(yù)算而不是關(guān)注產(chǎn)出。這些重要的不同之處導(dǎo)致了公共部門或政府組織與私有部門在信息系統(tǒng)建設(shè)和運營過程中的管理方式和決策行為上的顯著差異，也導(dǎo)致了治理模式會存在顯著差異［32］。

因此，IT模式及影響因素的研究成果在電子政務(wù)研究領(lǐng)域存在以下兩個局限性。

第一，研究工具的局限性。IT治理安排矩陣作為研究工具為IT治理模式的研究提供了一種多維的研究視角，將治理原型、關(guān)鍵決策項、決策的輸入階段和制定階段集于一個安排矩陣中，為多樣化的IT治理模式研究提供了清晰的研究思路。但是該研究工具在用于電子政務(wù)治理研究時存在三個問題，①由于治理的原型是完全基于公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提出的，忽略了政府組織和公司組織在治理結(jié)構(gòu)上的差異。對政府組織，尤其是中國政府組織缺乏針對性。②5種類型的IT關(guān)鍵決策項的劃分充分考慮了企業(yè)組織信息技術(shù)投資的特點，但將IT投資與其它4種類型的決策項并列的劃分方式，并不適用考察我國政府電子政務(wù)建設(shè)項目的實施。③IT治理安排矩陣僅僅考慮了IT項目啟動和立項階段的決策權(quán)利分配問題，缺乏對IT項目建設(shè)和運營階段中關(guān)鍵性決策權(quán)力分配問題的關(guān)注。因此，為了深入研究電子政務(wù)實施中的IT治理模式，有必要針對政府組織的特點改進治理安排矩陣。

第二，研究結(jié)論缺乏中國情境下的適用性驗證。上述研究均基于對美國及其他發(fā)達國家的公司及少數(shù)公共部門IT治理的實證研究，形成了有關(guān)IT治理模式、治理結(jié)構(gòu)和治理機制的研究結(jié)論，主要包括3個方面:①討論了組織的IT治理模式從單一制到多樣化的演化過程和驅(qū)動力，從理論層面界定了多種IT治理模式的類型及其有效性。②從環(huán)境層面、組織層面、業(yè)務(wù)層面討論了IT治理模式形成的影響因素，為組織的IT治理模式選擇提供了理論依據(jù)。③深化了IT治理模式研究，從治理結(jié)構(gòu)和治理機制的層面描述了保障IT治理績效的核心要素。這些結(jié)論雖然得到了多數(shù)學(xué)者的認同，但是由于這類研究大多采用了探索性案例研究的方法，大部分研究結(jié)論均來自對發(fā)達國家企業(yè)組織案例的總結(jié)，因此，多數(shù)研究結(jié)論缺乏在中國情境下政府部門電子政務(wù)實施的適用性驗證。

(二)IT治理模式分析框架的提出

基于上述研究，本文提出了電子政務(wù)實施中IT治理模式(以下簡稱電子政務(wù)治理模式)的分析框架，如圖1所示。電子政務(wù)治理模式是治理的重點，其核心是對關(guān)鍵性電子政務(wù)項目的決策權(quán)力安排和責(zé)任部署。電子政務(wù)治理模式做為電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)設(shè)計的基礎(chǔ)，能夠有效彌補現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的不足。同時，電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)安排和治理機制設(shè)計為治理模式的實現(xiàn)和有效運轉(zhuǎn)，以及治理績效的提高奠定了重要的基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于電子政務(wù)的實施進一步促進了技術(shù)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的深度融合，電子政務(wù)治理模式的形成受到多種組織因素的影響。

圖1 電子政務(wù)實施中IT治理模式的分析框架

1.電子政務(wù)關(guān)鍵決策項分析

政府組織的基本功能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，由于其具有的復(fù)雜的多目標(biāo)體系，電子政務(wù)實施過程遠比企業(yè)組織的信息系統(tǒng)實施過程復(fù)雜許多。Weill研究的IT治理模式僅僅描繪了組合IT項目的啟動和立項階段的關(guān)鍵決策，而IT項目實施的建設(shè)階段和運營階段作為IT項目不可分割的重要運作階段，直接影響著IT的實施成效［33-37］。根據(jù)Cooper對IT項目實施過程特征的分析［35］;Irani對 IT決策特征的總結(jié)［38］;Andersen和Caudle對公共部門IT應(yīng)用中管理問題的研究［39，29］;Tseng 對電子政務(wù)實施中關(guān)鍵性管理問題的探討［40］;以及國內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)的實際情況，對Weill的IT決策類型劃分［2］進行了調(diào)整，本文認為一個典型的中國市一級政府部門電子政務(wù)決策項應(yīng)該包括5個類別，即戰(zhàn)略規(guī)劃類、管理系統(tǒng)類、應(yīng)用系統(tǒng)類、數(shù)據(jù)庫類、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施類，每個項目都將包含啟動、立項、建設(shè)和運營四個主要階段。同時，本研究聯(lián)合《信息化建設(shè)》雜志社，通過對中國大陸地區(qū)除西藏自治區(qū)、江西省以外的29個省、直轄市、自治區(qū)信息管理部門180位政府官員的調(diào)研，對電子政務(wù)決策項的主要類型及其在實施過程中涉及的關(guān)鍵性管理問題進行分析歸納，如表1所示。

2.電子政務(wù)治理原型分析

可以看到，各種類型的電子政務(wù)作為公共投資項目已經(jīng)滲透到幾乎所有的政府部門，因此不同的部門擔(dān)負著不同的職能，擁有不同的決策權(quán)。目前我國的公共投資項目決策組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“縱橫結(jié)合，以橫為主，條塊結(jié)合，以塊為主”的結(jié)構(gòu)特點。在中共中央和國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，公共投資項目的決策機構(gòu)沿縱向和橫向兩個維度分別設(shè)置了不同層級、不同功能的部門。項目決策組織分工的這種客觀性是項目決策權(quán)分配多元化的必然性的體現(xiàn)。對于電子政務(wù)建設(shè)項目組織內(nèi)的任何一個決策單元來說，它都處于層級型決策分工和功能型決策分工的交互鏈條之上。因此，任何一個電子政務(wù)實施的決策中都會出現(xiàn)身處不同職位的電子政務(wù)決策者。以一個市級政府部門為例，有可能參與到各種類型電子政務(wù)項目決策中的管理者包括四個行政級別8類角色，對每一類管理者的具體描述如表2所示。

表1 電子政務(wù)項目的分類及其實施中的關(guān)鍵問題

表2 參與電子政務(wù)決策的主要管理者類型

表3 電子政務(wù)治理模式的影響因素

借用Weill(2004)研究中對“治理原型”的界定，在本文中使用“治理原型”描述擁有電子政務(wù)決策權(quán)和參與電子政務(wù)決策的人員的組合方式，例如聯(lián)邦制、業(yè)務(wù)君主制等。在不同類型的電子政務(wù)決策項目中，可能會有不同的管理角色參與到?jīng)Q策中來，因此，在電子政務(wù)項目的實施過程中會形成多種形式的電子政務(wù)治理原型。

3.電子政務(wù)治理模式及影響因素分析

電子政務(wù)治理模式是關(guān)鍵性電子政務(wù)決策項的權(quán)利分配形式，即關(guān)鍵性決策項與治理原則的匹配方式。由于電子政務(wù)決策項目的類型、特征、涉及范圍不同，以及不同政府組織部門的內(nèi)外環(huán)境變量和管理變量的交互作用，決定了不同的電子政務(wù)決策項匹配不同的治理原型，因而會形成多種形態(tài)的電子政務(wù)治理模式。

本文的電子政務(wù)治理模式研究繼承IT治理模式研究的思路，從兩個方面進行拓展研究。一方面識別主要的電子政務(wù)治理模式。由于電子政務(wù)項目的差異和治理原型的多樣化，電子政務(wù)治理模式的識別將依賴于治理安排矩陣，本文在Weill的IT治理安排矩陣［2］的基礎(chǔ)上做了一些調(diào)整:縱軸是由參與電子政務(wù)決策的主要角色構(gòu)成的治理原型的類別;橫軸分為兩層，第一層將電子政務(wù)決策項劃分為5種類型，第二層是針對各類電子政務(wù)決策項，基于電子政務(wù)實施特點劃分的4個關(guān)鍵環(huán)節(jié);方框中填寫的不同類型電子政務(wù)決策項在不同階段采用的電子政務(wù)治理原型(獲得數(shù)據(jù)的治理安排矩陣如表7、表8所示)。

另一方面將探索電子政務(wù)治理模式形成的主要原因。關(guān)于IT治理模式形成的影響因素分析從最初的單因素分析到目前的多因素分析，已經(jīng)形成了一定的研究基礎(chǔ)。多數(shù)學(xué)者認為，IT治理模式形成的主要影響因素包括組織所處的行業(yè)和地區(qū)、組織的規(guī)模、組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織戰(zhàn)略、組織的績效目標(biāo)、IT治理經(jīng)驗、IT的重要性。歸納前人的研究結(jié)果［2，4，14，22，45］，可以看到，現(xiàn)有研究提出的關(guān)鍵影響因素，可以分為3類，一是外部因素，例如行業(yè)背景和區(qū)域特征;二是內(nèi)部因素，例如組織規(guī)模、文化氛圍、組織結(jié)構(gòu)、組織戰(zhàn)略;三是IT管理因素，例如IT治理經(jīng)驗、IT重要性、IT投資特點等。由于政府組織在上述3個方面存在區(qū)別于企業(yè)組織的特征，以及中國政府組織的特殊情境，在行業(yè)背景、組織結(jié)構(gòu)、組織戰(zhàn)略等因素上缺乏一定的可比性，本文基于前人的研究基礎(chǔ)，僅從外部因素、內(nèi)部因素、電子政務(wù)投資特點三個維度歸納了12個影響因素如表3所示，本文將通過進一步的案例研究，探討這些因素對電子政務(wù)治理模式的影響程度，以進一步探索治理模式形成的關(guān)鍵所在。

三、研究方法與資料收集

(一)研究問題設(shè)計

根據(jù)本文的研究內(nèi)容和研究主旨，以下將采用多案例研究法，通過對國內(nèi)6個政府部門電子政務(wù)項目實施過程中電子政務(wù)治理的實踐狀況分析，總結(jié)歸納以下研究問題:

第一，電子政務(wù)關(guān)鍵性決策項是否可以劃分為5種類型，這些類型決策項在實施過程中的主要治理原型有哪些，形成的電子政務(wù)治理模式有哪些?

第二，外部環(huán)境、內(nèi)部環(huán)境、電子政務(wù)投資特點是否影響電子政務(wù)治理模式的形成?如果是，如何影響電子政務(wù)治理模式的形成?

第三，是否依據(jù)電子政務(wù)治理模式安排電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)、設(shè)計治理機制?電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)和治理機制的有效性如何?

(二)研究變量界定

界定研究變量是研究從“概念化”至“操作化”的橋梁，是實施研究行動的起點，在整個研究過程中具有重要作用。本文涉及的主要研究變量分別界定如下表4所示。

表4 研究變量的界定

(三)數(shù)據(jù)收集過程

在我國政府機構(gòu)的省市縣鄉(xiāng)四級管理體制中，地市級政府從職能上扮演了重要角色，地市級政府不僅要貫徹落實省級以上政府的各項法規(guī)政策，為上級提供決策支持，向下級(縣、鄉(xiāng)級)政府傳達上級的政策文件，提出指導(dǎo)意見，還要直接面向企業(yè)和公眾提供公共服務(wù)，這也決定了在推進電子政務(wù)建設(shè)過程中，地市級電子政務(wù)建設(shè)的重要性［56］。然而目前地市級橫向電子政務(wù)發(fā)展相對縱向電子政務(wù)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，促使本文產(chǎn)生了深入探究其電子政務(wù)治理狀況的動機，為此，本文選擇地市級政府部門作為主要研究對象。

數(shù)據(jù)收集過程經(jīng)歷了6個月，包括3個主要階段:

第一階段從2008年11月初到12月底，為數(shù)據(jù)收集的資料準(zhǔn)備階段。這一階段有兩項主要工作，一是收集地市一級政府部門電子政務(wù)建設(shè)的二手材料，了解其電子政務(wù)建設(shè)基本情況。包括12份地市級政府官員關(guān)于電子政務(wù)建設(shè)的會議交流材料(《信息化建設(shè)》雜志主辦的電子政務(wù)會議)，地級市電子政務(wù)網(wǎng)站資料;二是與《信息化建設(shè)》雜志合作開展電子政務(wù)建設(shè)問卷調(diào)研，同時與相關(guān)電子政務(wù)研究人員和項目組成員進行了多次討論。

第二階段從2009年1月到2月中旬，為訪談方案的設(shè)計階段。這一階段的主要工作在于整理第一階段收集的資料，根據(jù)主要研究問題設(shè)計半結(jié)構(gòu)化訪談問卷，同時將訪談問卷發(fā)送給3位從事電子政務(wù)實踐的政府官員，和《信息化建設(shè)》主任記者預(yù)審，經(jīng)過多次反饋，得到了可靠性(reliability)和有效性(validity)檢測，形成最后的半開放式訪談問卷。根據(jù)多案例研究對研究對象要超過3-4個的要求［57］，在《信息化建設(shè)》雜志社協(xié)助和推薦下選定6個地市級政府部門作為主要調(diào)研對象。

第三階段從2009年2月底到4月中旬，為案例數(shù)據(jù)的收集和整理階段。這一階段在《信息化建設(shè)》雜志的協(xié)助下，共調(diào)研了來自北京、上海、天津、河南、的6個地市級政府部門。每個案例訪談經(jīng)過兩輪，第一輪是基于開放式問題的訪談，第二輪是基于半結(jié)構(gòu)化問卷的訪談，共進行了12次訪談，每次訪談的持續(xù)時間約為1小時到2小時。所有訪談情況都作了詳細的記錄，訪談過程中使用了數(shù)字錄音筆。在進行案例訪談的同時，還從其他來源獲取的一些有關(guān)訪談案例的二手數(shù)據(jù)，包括新聞資料和網(wǎng)站資料。

(四)數(shù)據(jù)基本情況描述

本次調(diào)研獲取了6個政府部門有關(guān)電子政務(wù)治理的基本情況。調(diào)研對象的基本情況如表5所示，訪談對象分布在6個不同地區(qū);每個案例的訪談人次均為2～3人，包括部門主管、信息主管、技術(shù)骨干;每個案例調(diào)研的電子政務(wù)投資項均超過10項(江蘇除外)、開展電子政務(wù)的時間均超過5年、信息部門人員規(guī)?；鞠喈?dāng)，在10～30人之間，因此可用以進行橫向比較來發(fā)現(xiàn)問題。

本次訪談共獲得6個部門87項電子政務(wù)決策項的治理情況的反饋信息，這些決策項的基本情況見表6，其中在類型欄中，根據(jù)表1的界定，將電子政務(wù)決策項的類型分為5類，其中，S.代表戰(zhàn)略規(guī)劃類，M.代表管理系統(tǒng)類，A.代表應(yīng)用系統(tǒng)類，D.代表數(shù)據(jù)系統(tǒng)類，N.代表網(wǎng)絡(luò)設(shè)施類，表中數(shù)字為電子政務(wù)決策項的各種特征的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

表5 調(diào)研對象電子政務(wù)實施基本情況

表6 電子政務(wù)決策項基本情況①本表統(tǒng)計有2個需要說明的問題，一是由于具體實踐領(lǐng)域?qū)﹄娮诱?wù)決策項劃分的差異，欠缺3個案例關(guān)于S和M類電子政務(wù)決策項投資規(guī)模的統(tǒng)計數(shù)字;二是A類電子政務(wù)決策項中，有4個決策項的啟動投資來源既包括上級部門也包括地方自籌，故重復(fù)統(tǒng)計。

四、數(shù)據(jù)分析

(一)電子政務(wù)治理原型的識別

根據(jù)案例訪談的實際情況，將主要的政府信息主管角色進一步抽象為4種角色類型，一類是上級主管，指所轄市級單位電子政務(wù)推進工作的上級行政主管或者業(yè)務(wù)主管，例如負責(zé)信息化建設(shè)的省長、副省長或者辦公廳主任;二是行政主管，指負責(zé)電子政務(wù)推進的本市最高領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)，主要指市長、副市長、秘書長等;三是信息主管，指負責(zé)本市電子政務(wù)建設(shè)的信息部門主管，例如信息辦主任、辦公室主任等。四是業(yè)務(wù)主管，開展電子政務(wù)建設(shè)的業(yè)務(wù)部門主管，例如人事局、民政局、發(fā)展改革委員會等部門的主管，以及負責(zé)電子政務(wù)財政撥款的財政局長或副局長等。根據(jù)資料整理情況，借鑒Weill的劃分方式［2］，將電子政務(wù)治理原型劃分為5種類型，各種類型分別由4種角色類型構(gòu)成，具體情況見表7所示，其中“治理過程出現(xiàn)次數(shù)”是指該治理原型在本次調(diào)研的87個電子政務(wù)決策項的啟動、立項、建設(shè)、運營階段出現(xiàn)的總次數(shù)。

表7 電子政務(wù)治理原型

②為了更好了表達治理模式的路徑，對治理原型進行編碼，代碼來自于治理原型的英文縮寫，其中ADM-Administrator Monarchy、ITD-IT Monarchy、BUM-Business Monarchy、FED-Federal、DUO-Duopoly。

③在“治理原型出現(xiàn)次數(shù)”統(tǒng)計中，涉及8個決策項的18個階段中的治理原型描述不清，未予統(tǒng)計。

(二)電子政務(wù)治理安排矩陣

表7所示的5種電子政務(wù)治理原型，在電子政務(wù)決策項的實施的4個主要階段都有可能出現(xiàn)，因此，有可能構(gòu)成625種電子政務(wù)治理模式，每一種電子政務(wù)治理模式都可以用路徑表示，例如“ADM-FED-BUM-ITM”表示啟動階段采用行政君主制、立項階段采用聯(lián)邦制、建設(shè)階段采用IT君主制、運營階段采用業(yè)務(wù)君主制。根據(jù)電子政務(wù)決策項的類別，對本次調(diào)研獲得的87個電子政務(wù)決策項的每個階段采用的治理原型進行統(tǒng)計，形成電子政務(wù)治理原型安排矩陣和治理安排矩陣的細化表，如表8和表9所示，統(tǒng)計結(jié)果說明如下:

第一，盡管在本研究中，考慮到電子政務(wù)決策項涉及不同類型的管理問題，被劃分為5種類型，但是結(jié)果顯示，行政君主制(ADM)是各類電子政務(wù)決策項在啟動階段共同采用的模式;立項階段的主要模式為聯(lián)邦制(FED)，建設(shè)與運營階段IT君主制(ITM)以絕對優(yōu)勢占據(jù)主要地位。

第二，本次調(diào)研的87個電子政務(wù)決策項中，受訪者完整描述了其中73個決策項各階段的治理原型，出現(xiàn)的治理模式共計19種，其中18個決策項的治理模式為“ADM-FED-ITM-ITM”;10個決策項的治理模式為“ADM-ITM-ITM-ITM”;6個決策項的治理模式為“ADM-DUO-ITMITM”;6個決策項的治理模式為“ADM-DUOITM-DUO”;6個決策項的治理模式為“ADMFED-BUM-BUM”;剩余27個決策項中有12個決策項出現(xiàn)4種治理模式，8個決策項出現(xiàn)4種治理模式，7個決策項出現(xiàn)7種治理模式。

第三，在對73個有效決策項的治理模式的統(tǒng)計上，發(fā)現(xiàn)A單位的15個決策采用5種治理模式;B的10個決策采用9種治理模式;C的12個決策采用6種治理模式;D的17個決策采用7種治理模式;E的10個決策采用1種治理模式;F的3個決策采用3種治理模式，治理安排模式有較大差異。

(三)電子政務(wù)治理模式的主要影響因素

在本次調(diào)研中受訪者完整描述的73個電子政務(wù)決策項，出現(xiàn)了19種不同的治理模式，其中除了5種典型模式比較集中外，其余14種比較分散，可見總體來講治理模式受到組織情境因素的顯著影響，同時，73個決策項中的63%，即46個比較集中地采用了5種典型治理模式，可以認為這些模式的形成受到一些共同因素的影響。為了進一步探究典型電子政務(wù)治理模式形成的主要原因，有必要分析影響典型電子政務(wù)治理模式形成的主要因素。

基于文獻，本文已經(jīng)整理了影響治理模式形成的3類12個主要因素如表3。在本次案例訪談，征求6個部門意見，并要求其就影響因素的重要性打分，結(jié)果表明3個主要因素影響電子政務(wù)治理模式的形成，一是外部環(huán)境的壓力，二是組織的IT部門的影響力，三是項目需求的迫切程度，而地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、項目的范圍、投資規(guī)模、組織的集權(quán)程度等并非是影響電子政務(wù)治理模式形成的主要原因。同時，從電子政務(wù)決策項的啟動模式可以看到均采用行政君主制，可見項目需求的迫切程度并非來源于業(yè)務(wù)部門的實際業(yè)務(wù)需求，而主要來源于上級行政部門的行政指示和戰(zhàn)略部署，所以可以將外部環(huán)境的壓力和項目需求的迫切性共同視為行政壓力。因此，初步斷定，行政壓力和IT部門影響力是影響電子政務(wù)治理模式形成的主要因素。

表8 電子政務(wù)治理安排矩陣

表9 電子政務(wù)治理安排矩陣細化表

根據(jù)Dovifat的觀點［58］，電子政務(wù)實施的4個階段可以視為4個不同場景，每個場景中主要參與者的期望、利益形成了各自的提議，而參與者的權(quán)力和資源將影響討論的結(jié)果。通過對73個決策項的治理模式分析，發(fā)現(xiàn)啟動階段全部采用行政君主制，顯示了中國電子政務(wù)行政主導(dǎo)的典型特征;立項階段作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定了決策項實施過程中的IT資源分配情況和部門利益格局的變化，這一階段的治理原型存在一定分歧，其中43項采用聯(lián)邦制、16項采用雙寡頭、11項采用IT君主制。因此，根據(jù)是否有高層管理者(上級主管和行政首腦)參與，將治理原型分為2類，并將治理模式歸納在兩個表中，見表10和表11。

其中，表10歸納了立項階段采用行政君主制和聯(lián)邦制(治理原型中的參與者出現(xiàn)上級主管和行政首腦)的，涉及44個決策項的13種治理模式;表11歸納了立項階段采用IT君主制、雙寡頭制、業(yè)務(wù)君主制(治理原型中的參與者由同一行政級別的管理者構(gòu)成)的，涉及29個決策項的9種治理模式。

基于中國政府部門行政級別的重要性，本文認為采用行政君主制和聯(lián)邦制立項，意味對決策項的重視，也意味著較大的行政壓力;而立項階段采用IT君主制，意味著IT部門的強勢作用，因此這兩個因素共同作用于電子政務(wù)治理模式的形成。如果假定電子政務(wù)治理模式是行政壓力和IT部門影響力函數(shù)，則:

表10 立項階段采用聯(lián)邦制和行政君主制的電子政務(wù)治理模式

表11 立項階段采用IT君主制、雙寡頭制、業(yè)務(wù)君主制的電子政務(wù)治理模式

電子政務(wù)治理模式=f(行政壓力，IT部門影響力)

基于案例資料的進一步分析，本文認為4種典型電子政務(wù)治理模式受行政壓力和IT部門影響力的情況，因此存在有關(guān)電子政務(wù)治理模式影響因素的4個結(jié)論，即:

模式1:ADM-FED-ITM-ITM=f(行政壓力大，IT部門影響力強)

模式2:ADM-FED-BUM-BUM=f(行政壓力大，IT部門影響力弱)

模式3:ADM-ITM-ITM-ITM=f(行政壓力小，IT部門影響力強)

模式4:ADM-DUO-ITM-DUO=f(行政壓力小，IT部門影響力弱)

模式1的形成顯示了較大的行政壓力和IT部門的強勢作用，也說明了IT主管的重要性;模式2的形成依賴于較大的行政壓力和弱勢的IT部門，也意味著某些政府部門電子政務(wù)實施中IT主管缺位的現(xiàn)實;模式3顯示了IT部門的絕對強勢作用，也對IT主管提出了更高要求;模式4在立項和運營階段出現(xiàn)了雙寡頭制，說明在較低的行政壓力和弱勢IT部門的環(huán)境下，業(yè)務(wù)主管參與的重要。需要說明的是，還有一種出現(xiàn)6次的模式“ADMDUO-ITM-ITM”，與模式4非常類似，只是在運營階段采用IT君主制，由于運營階段相對而言認為較為單一，沖突不大，因此可將此模式的影響因素視為與模式4等同。

(四)電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)和治理機制

政府組織的內(nèi)外部環(huán)境變量以及其他管理變量相互作用的結(jié)果，形成了電子政務(wù)治理模式。電子政務(wù)治理模式做為電子政務(wù)治理的核心，是電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)安排和治理機制設(shè)計的基礎(chǔ);而電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)作為治理機制的外在表現(xiàn)形式，治理機制作為治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動力基礎(chǔ)，兩者的相互作用成為電子政務(wù)治理模式有效運轉(zhuǎn)的保證。治理模式、治理結(jié)構(gòu)和治理機制的共同作用體現(xiàn)了電子政務(wù)治理能力［5］。

需要說明的是，根據(jù)對本次案例訪談資料的整理，發(fā)現(xiàn)獲取6個政府部門的有關(guān)治理結(jié)構(gòu)和治理機制的資料非常有限，并且與Weill對西方組織的研究結(jié)果存在較大差異［2］。在Weill的研究中，高級管理委員會、IT主管組成的IT領(lǐng)導(dǎo)委員會、IT成員參加的流程團隊、架構(gòu)委員會等均是西方組織IT治理結(jié)構(gòu)安排中較為有效的形式。而高級管理層的公告、IT治理辦公室等則是較為重要的IT治理的溝通機制。雖然與西方IT治理實踐類似，中國電子政務(wù)治理實踐中，已經(jīng)存在多樣化的電子政務(wù)治理模式，但尚未看到與治理模式相匹配的較為成熟的治理結(jié)構(gòu)和治理機制。

根據(jù)本次案例訪談資料，僅有兩個較為典型的制定電子政務(wù)決策的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)，一是由行政主管參與的政府辦公會，制定戰(zhàn)略類、管理類電子政務(wù)決策項的關(guān)鍵性決策;二是由各部門主管和IT主管參與的部門辦公會，制定技術(shù)類、系統(tǒng)架構(gòu)類電子政務(wù)決策項的關(guān)鍵性決策。針對不同類型的電子政務(wù)決策項，具體運作方式差異較大。同時，由于現(xiàn)行的政府組織結(jié)構(gòu)是以專業(yè)來劃分的，它為不同的部門設(shè)置了管轄的權(quán)限，并以部門為邊界進行考核、評估和獎勵，部門只會關(guān)注本部門邊界內(nèi)的事務(wù)。因而對于跨部門的電子政務(wù)決策項，激勵機制和監(jiān)督機制效果并不明顯。雖然目前多數(shù)部門推行的聯(lián)席會議制度可以稱為較為正式的溝通機制，在部分政府部門起到了關(guān)鍵性的溝通作用，然而由于該制度的不成熟性，對于電子政務(wù)實施過程中的關(guān)鍵性問題，溝通效果難以保證。

五、結(jié)論與討論

本文通過對中國6個地方政府部門的87個電子政務(wù)決策項的治理狀況進行跨案例研究形成以下研究結(jié)論，討論如下。

(1)有關(guān)電子政務(wù)治理模式。本文歸納的5種類型電子政務(wù)決策項，在6個案例中均出現(xiàn)，多數(shù)表現(xiàn)為跨部門、高投資。與 Weill的研究［59］類似，存在5種治理原型，治理原型均由同一行政級別和跨越2～3個行政級別的管理者構(gòu)成。但與Weill的研究不同的是，電子政務(wù)治理模式的形成與關(guān)鍵性決策項的類型沒有明顯關(guān)系，不同類型的電子政務(wù)決策項在相同部門大多采用相同的治理模式;與Xue基于中國公立醫(yī)院的研究［22］不同的是，在電子政務(wù)決策項的治理過程中，行政君主制(ADM)是啟動階段共同采用的模式，立項階段的主要模式為聯(lián)邦制(FED)，建設(shè)與運營階段IT君主制(ITM)占據(jù)主要地位，可見行政首腦的決策地位不容忽視，IT部門也逐漸顯示其重要地位，但是業(yè)務(wù)部門在啟動和立項階段明顯參與不足。

(2)有關(guān)電子政務(wù)治理模式的影響因素。電子政務(wù)治理模式呈現(xiàn)出多樣化化態(tài)勢，73個電子政務(wù)決策項，出現(xiàn)了19種不同的治理模式，總體來講治理模式的形成受到多種組織情境因素的顯著影響。同時，發(fā)現(xiàn)63%電子政務(wù)決策項，比較集中的采用了5種典型治理模式，與西方學(xué)者的研究存在較大差異的是，投資特點、組織規(guī)模、組織集權(quán)程度、所處地域并非顯著的影響這幾個典型電子政務(wù)治理模式的形成，而行政壓力和IT部門影響力是影響電子政務(wù)治理模式形成的主要原因，這兩個因素的共同作用，是典型電子政務(wù)治理模式形成的主要原因，顯示了中西方電子政務(wù)實施中治理模式形成的巨大差異。

(3)有關(guān)電子政務(wù)治理結(jié)構(gòu)和治理機制。案例研究資料顯示，即使是跨部門的電子政務(wù)決策項，治理結(jié)構(gòu)沿用傳統(tǒng)的行政結(jié)構(gòu)劃分，缺乏與治理模式相匹配的治理結(jié)構(gòu)安排，信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議制等治理機制盡管起到了一定的作用，但是由于缺乏足長期性制度化的協(xié)調(diào)，面對不同職責(zé)的劃分和各種各樣的利益沖突，在具體工作過程中仍然困難重重。因此，盡管多樣化的電子政務(wù)治理模式在政府部門基本形成，但是由于治理模式既與決策項類型不匹配，又缺乏有效的生存土壤，相同治理模式的治理績效存在顯著差異，該結(jié)論進一步驗證了Weill(2004)的研究成果［50］。

六、研究局限性與進一步的研究建議

IT治理是信息系統(tǒng)領(lǐng)域中富有挑戰(zhàn)性的研究領(lǐng)域之一，無論是企業(yè)組織還是政府組織對其信息化過程中的決策制度安排有著迫切的實踐需求。在我國，電子政務(wù)己經(jīng)被賦予了促進行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重任，對電子政務(wù)實施過程中治理問題的深入研究意義重大。本文基于IT治理的現(xiàn)有研究成果，提出電子政務(wù)治理模式的分析框架，并采用跨案例研究形成了有關(guān)電子政務(wù)治理模式及影響因素的重要研究結(jié)論，是對IT治理在中國政府部門的探索性研究。但是本研究也存在一些局限性，進一步的研究重點將在以下三個方面有所深入。

第一，本文的案例研究主要基于地/市級政府部門橫向電子政務(wù)決策項展開的。由于我國行政管理體制特點，不同等級的政府在橫向協(xié)同方面的能力不同。從傳統(tǒng)的科層制的金字塔結(jié)構(gòu)來講，越靠近上層，其垂直管轄能力越強，越靠近下層，其受上層垂直管轄的能力越弱。有必要在進一步的研究中，分析縱向電子政務(wù)決策項的治理特征，甚至展開對比分析，構(gòu)建具有普遍意義的電子政務(wù)治理安排矩陣，形成更加全面的電子政務(wù)治理模式的結(jié)論體系。

第二，本研究通過文獻及案例研究重點探討了治理模式及其影響因素。但是如果能結(jié)合大量案例研究，并且從促進電子政務(wù)治理能力提高角度探討治理模式與治理結(jié)構(gòu)及治理機制的內(nèi)在關(guān)系，可能會更有意義。

第三，本研究僅通過案例研究初步探討了典型治理模式的治理績效，研究結(jié)論可能具有一定的局限性。有必要在進一步的研究中，從治理結(jié)構(gòu)、治理機制等多個方面研究影響電子政務(wù)治理績效的關(guān)鍵因素，從而得出更意義的研究結(jié)論。

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