Sara Bennett, Adrijana Corluka, Jane Doherty, Viroj Tangcharoensathien, Walaiporn Patcharanarumol, Amar Jesani, Joseph Kyabaggu, Grace Namaganda, A M Zakir Hussain, Ama de-Graft Aikins

1. 約翰霍普金大學公共衛(wèi)生學院 美國馬里蘭州巴爾的摩 2. 威特沃特斯蘭德大學公共衛(wèi)生學院 南非約翰內(nèi)斯堡 3. 國際衛(wèi)生政策項目 泰國曼谷 4. 阿努撒德罕信托 印度孟買 5. 全球衛(wèi)生與社會轉(zhuǎn)型非洲研究中心 烏干達坎帕拉 6. 獨立咨詢顧問 孟加拉 7. 加納大學 加納

政府機構(gòu)在開發(fā)與支持政策的實施方面發(fā)揮了重要作用。但是，在“內(nèi)部”政策分析方面有時卻存在問題。[1-2]例如，受國家領(lǐng)導(dǎo)人意愿的影響，政府雇員可能缺乏獨立性，或者可能不夠高瞻遠矚，更關(guān)注于具體事務(wù)而不是開發(fā)制定長期戰(zhàn)略。政府雇員所進行的研究工作可能會因其能力不足或者因缺乏進行高質(zhì)量分析的動力，而導(dǎo)致研究質(zhì)量下降，公共服務(wù)在結(jié)構(gòu)方面可能會停滯不前，導(dǎo)致缺少“新鮮想法”。最終，政府機構(gòu)可能無法培養(yǎng)廣泛的政策公共參與。

近年來，在中﹑低收入國家，尤其是在東歐和前蘇聯(lián)，獨立智囊團的數(shù)量與日俱增。[3]為了應(yīng)對內(nèi)部政策研究方面的挑戰(zhàn)，這些機構(gòu)應(yīng)運而生。這一趨勢也對衛(wèi)生領(lǐng)域產(chǎn)生了影響，相繼出現(xiàn)了許多衛(wèi)生政策研究機構(gòu)。本研究所進行的一項地理分布調(diào)查顯示，在中、低收入國家共計有78所衛(wèi)生政策研究機構(gòu)(其中38所在亞洲，21所在非洲，8所在拉丁美洲，8所在歐洲及前蘇聯(lián)，3所在中東)。這些機構(gòu)是通過查找現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫得出的，因此這一數(shù)據(jù)很可能比實際數(shù)量少，尤其是在拉丁美洲和中東。查找出的衛(wèi)生政策研究機構(gòu)中有80%以上成立于1990年以后。

民主化進程加快了衛(wèi)生政策研究機構(gòu)的發(fā)展，不僅推動了非政府組織的發(fā)展，而且使國家政策的制定和執(zhí)行過程變得開放。另外，網(wǎng)絡(luò)等新興信息技術(shù)也為透明化提供了輔助，因此使政府相對于民間社會而言更為可靠，同時，對于循證決策的發(fā)展也帶來了壓力。[4]考慮到衛(wèi)生政策研究機構(gòu)的增長數(shù)量及其重要性，本研究的目標有：(1)調(diào)查中﹑低收入國家中衛(wèi)生政策研究機構(gòu)對衛(wèi)生政策的議程設(shè)置﹑制定﹑執(zhí)行、監(jiān)管和評估所作出的貢獻；(2)評估包括組織形式和結(jié)構(gòu)在內(nèi)的哪些因素支持中﹑低收入國家的衛(wèi)生政策研究機構(gòu)對衛(wèi)生政策發(fā)揮積極的作用。另外，除這篇文章外，課題組還有一個范圍更廣的研究，本文只是其中一部分內(nèi)容。[5]

1 文獻回顧

在本研究之前，關(guān)于衛(wèi)生政策研究機構(gòu)或者任何形式的專家智囊團的文獻很少。Stone等承認專家智囊團的存在，但是對其相對優(yōu)勢和劣勢甚少言及[3]；James認為專家智囊團一般更擅長對政策執(zhí)行的微觀細節(jié)而非宏觀政策事宜進行研究[1]；Braun等人進一步指出專家智囊團的重要性[6]。

但是，相關(guān)文獻指出如何以最佳方式將研究成果用于政策制定中[7-9]，并總結(jié)了影響政策及其實施的關(guān)鍵因素[2]：(1)研究成果的及時性和相關(guān)性；(2)形成可靠與可信的研究報告；(3)與決策者之間建立緊密的個人聯(lián)系；(4)具有可行性建議的摘要。

自主性(Autonomy)是智囊團的核心特征：正是因為具有這一特征，才使得政策研究機構(gòu)具有重要作用，能夠以長遠的視角做出分析。但是，要界定自主性的組成要素卻很難，最重要的要素是財務(wù)獨立，其次是行政和學術(shù)獨立。[10-11]Osman等指出了10個影響自主性的因素，如融資形式、人員招募等事宜的管理控制、研究議程設(shè)定的過程、質(zhì)量保證體系以及“咨詢防火墻(advisory firewalls)”的設(shè)立，如設(shè)立技術(shù)咨詢機構(gòu)可以確保研究的完整性和獨立性。[12]

智囊團的地區(qū)差異以及機構(gòu)間的聯(lián)盟關(guān)系在很大程度上影響其與政府之間的關(guān)系。例如，在美國，智囊團通常是高度獨立的非營利組織，而在歐洲則更傾向于采用相對混合的模式，即依靠公共和個人兩種籌資形式。在亞洲，尤其是東亞，政府資助的智囊團更為常見。對于政策研究機構(gòu)而言，所采取的模式要與其所處的社會政治環(huán)境相符。有鑒于此，一些研究人員認為，對于發(fā)展中國家，由政府機構(gòu)資助或者在政府機構(gòu)內(nèi)組成智囊團，可能才是最適宜的模式，因為這種模式集長期的財政支持與直接影響決策兩種優(yōu)勢于一體。[12-13]

最后，政策研究機構(gòu)可以在政策周期的不同階段參與決策。例如，政策研究機構(gòu)可以試圖影響政策議程的設(shè)定、政策方案的選擇、政策實施或者參與對現(xiàn)有政策的評估。政策周期中的不同階段具有不同特征，因此，為有效發(fā)揮不同政策研究機構(gòu)的作用，其組織能力與類型的定位也應(yīng)不同[14]，如具有較高媒體曝光率的政策研究機構(gòu)與相對較低曝光率的相比，更能有效影響政策議程設(shè)定。[15]

2 對象與方法

2.1 研究對象的界定

根據(jù)研究目標，對衛(wèi)生政策研究機構(gòu)作如下界定：(1)以支持衛(wèi)生政策的發(fā)展和實施為整體目標，開展分析和研究工作；(2)衛(wèi)生政策研究機構(gòu)至少具備以下兩項職能：開展與政策相關(guān)的研究和分析工作；為政策的制定和評估提供建議和技術(shù)支持；開展國內(nèi)和國際級別的政治對話，即組織決策者、民間團體和研究人員分析證據(jù)，并就重點政策問題展開討論；決策者的培訓和能力建設(shè)；(3)衛(wèi)生政策研究機構(gòu)可以采取任何一種組織形式，但要具有一定程度的自主性，并且不以營利為目的；(4)衛(wèi)生政策研究機構(gòu)主要服務(wù)于衛(wèi)生決策者，但也要為社會提供服務(wù)。

根據(jù)上述分析，衛(wèi)生政策研究機構(gòu)往往是衛(wèi)生部不可分割的一部分，或者是大學內(nèi)部的一個機構(gòu)，或者是一個完全獨立的私立非營利組織。

2.2 研究方法

本研究采用案例研究的方法，通過對有限數(shù)量的案例進行深入研究，來探討復(fù)雜的因果關(guān)系。這是一種結(jié)構(gòu)式研究方法，當存在多個相關(guān)因素，且各個因素之間的關(guān)系不明朗并且會隨著時間演變時，適宜采用這種研究方法。選擇案例時，采用多樣案例選擇法[16]：選擇在組織形式上有所差異的案例，在亞洲和非洲尤其是要包括一個非政府組織、一所大學和一個政府辦政策研究機構(gòu)。另外，所選的機構(gòu)還要具有兩個特征：已成立至少五年且以衛(wèi)生領(lǐng)域為研究重點。根據(jù)這些標準，選取6所衛(wèi)生政策研究機構(gòu)作為研究對象。最終確定進行案例研究的機構(gòu)不僅要符合以上標準，還要看這些機構(gòu)本身是否愿意參與此次研究。遺憾的是，由于加納的一所機構(gòu)未能參與研究，研究團隊最終選擇了成立不足五年的加納衛(wèi)生與社會服務(wù)中心作為研究對象之一。

2.3 數(shù)據(jù)來源與分析方法

每個案例研究均由相關(guān)國家或者地區(qū)的研究人員來開展。這些研究人員熟悉要進行案例研究的機構(gòu)，但并非該機構(gòu)的人員。為了便于在各個國家收集數(shù)據(jù)，編制了詳細的通用協(xié)議和半結(jié)構(gòu)式調(diào)查問卷。2009年6月—2010年1月期間開展了數(shù)據(jù)收集工作，主要數(shù)據(jù)來源如下：(1)文獻查閱，包括機構(gòu)本身出版和未出版的文獻資料；(2)機構(gòu)的財務(wù)信息；(3)半結(jié)構(gòu)式的關(guān)鍵知情人訪談，訪談對象包括研究機構(gòu)的創(chuàng)辦者、員工、出資人、董事會成員、研究機構(gòu)的服務(wù)對象，如決策者和民間團體；(4)與研究機構(gòu)員工就研究報告草案進行討論。

針對每一個案例研究均建立數(shù)據(jù)庫，內(nèi)容包括從上述來源所收集到的數(shù)據(jù)，如電子版的報告、訪談記錄、機構(gòu)員工的會談記錄。大多數(shù)情況下，根據(jù)研究的核心主題，對訪談材料進行了手工謄寫并分析。那些未記錄的訪談都做了詳細筆記。每個機構(gòu)的研究報告均由相應(yīng)的案例研究者執(zhí)筆完成。這些研究報告和基本數(shù)據(jù)均用于產(chǎn)出最終的研究成果。[17-21]

3 結(jié)果

3.1 研究對象基本情況

在加納、印度和南非，這些機構(gòu)是由該領(lǐng)域的知名人士創(chuàng)辦的。另外三個案例中的衛(wèi)生政策研究機構(gòu)主要是以組織協(xié)議的形式成立的。例如，越南衛(wèi)生戰(zhàn)略和政策研究所便是在一系列研究機構(gòu)的基礎(chǔ)上演變而來。而在孟加拉國和烏干達，這些研究結(jié)構(gòu)均由政府成立，并獲得外部投資機構(gòu)大力支持。

研究發(fā)現(xiàn)，自成立起，這些研究機構(gòu)的演變路徑便各式各樣(表1)。雖然南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所開展的研究活動規(guī)模較小，但是對衛(wèi)生政策和籌資環(huán)境產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，并由此在國內(nèi)外備受推崇。相對而言，越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所國際知名度不高，卻是越南備受關(guān)注的衛(wèi)生政策機構(gòu)，并擁有了廣泛的籌資途徑及相對龐大穩(wěn)定的研究隊伍。印度衛(wèi)生系統(tǒng)研究所的作用經(jīng)常發(fā)生變化。而在孟加拉國和烏干達，這些機構(gòu)在建立初期便獲得出資人穩(wěn)定的資金支持，但當這些初期的資助結(jié)束時，這些機構(gòu)發(fā)現(xiàn)很難找到新的籌資渠道，只能大幅度削減人員、工作量及預(yù)算。

3.2 對衛(wèi)生政策的影響

無論是越南的衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所，還是南非的衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所，都為各自國家的政策發(fā)展做出了巨大貢獻，這一點已經(jīng)得到廣泛認可；印度的衛(wèi)生系統(tǒng)研究所似乎也做出了相應(yīng)貢獻。加納的衛(wèi)生和社會服務(wù)中心，由于建立時間較短，尚未做出類似成績，但有證據(jù)表明其具有潛力。而孟加拉國衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所和烏干達衛(wèi)生政策分析研究所則由于預(yù)算縮減，曾經(jīng)的影響力已不復(fù)存在。烏干達的受訪者指出，“由于缺乏有效的政策研究機構(gòu)，而錯失了對國內(nèi)研究證據(jù)進行分析的機會?！?/p>

在越南，受訪者認為，衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所曾經(jīng)在一些政策制定過程中發(fā)揮了重要作用，其中包括工傷預(yù)防的國家政策(2002)、預(yù)防性藥物國家戰(zhàn)略(現(xiàn)行)和醫(yī)療保險法草案(2007)，以及對多個省份和城市衛(wèi)生部門主體方案的策劃。南非政府受訪者也援引許多例證來說明衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所對政策發(fā)展所做出的貢獻，經(jīng)常提及的領(lǐng)域包括衛(wèi)生公平性、衛(wèi)生籌資、藥物政策、基本醫(yī)療保健和地區(qū)衛(wèi)生體系。

印度衛(wèi)生系統(tǒng)研究所使決策者更為關(guān)注死亡原因統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也是印度國內(nèi)第一個對家庭醫(yī)療保險政策概念化作出貢獻的機構(gòu)。此外，該機構(gòu)還致力于幫助印度政府改善衛(wèi)生系統(tǒng)。

表1 案例研究機構(gòu)概況

3.3 政策研究機構(gòu)采取的政策影響戰(zhàn)略

雖然衛(wèi)生政策研究機構(gòu)的職能不同，但都積極向政府建言獻策(表2)。雖然沒有一家機構(gòu)開展的研究和分析對政府具有優(yōu)先性，但這些研究機構(gòu)會應(yīng)政府的要求做政策簡報或者開展具體分析。在提供政策咨詢方面，研究機構(gòu)不僅通過出版物間接影響政府決策，也通過正式渠道(如參與政府咨詢委員會或部長級會議)以及與決策者和其他可能對政策產(chǎn)生影響的利益相關(guān)者進行非正式接觸(如非政府組織)等方式直接對政府決策產(chǎn)生影響。由于研究機構(gòu)的立場以及所探討的政策性質(zhì)不同，為影響政策而采取的策略也有所差異。

在案例研究過程中，培訓成為加強研究機構(gòu)和決策者之間聯(lián)系的關(guān)鍵因素。盡管南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所最初是以研究為重點，但隨時間推移，其重點卻逐漸轉(zhuǎn)移到為非洲各個國家開展能力建設(shè)和培訓活動。這種戰(zhàn)略上的變化不僅反映了非洲在衛(wèi)生經(jīng)濟學能力方面的缺乏，而且也反映出教育已成為將研究成果反饋給衛(wèi)生官員的重要渠道，同時也通過教育，使衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所的員工更好地了解政策制定者所關(guān)注的問題，從而提高工作的相關(guān)性。

加納衛(wèi)生與社會服務(wù)中心是唯一在國家層面積極開展政策對話的機構(gòu)。加納的受訪者指出，“在組織召開會議方面，衛(wèi)生與社會服務(wù)中心可以發(fā)揮至關(guān)重要的作用?！毖芯繉ο笾?，沒有一所機構(gòu)積極參與委托性研究，僅南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所偶爾從事系統(tǒng)評價工作。

研究機構(gòu)與大眾媒體的接觸有限。僅南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所設(shè)有公關(guān)專員，并且這個職位也是最近設(shè)立，主要是因為一次意外事件給媒體造成了誤解，試圖通過與媒體的接觸進行糾正。與此類似，印度衛(wèi)生系統(tǒng)研究所與媒體之間的關(guān)系也是好壞參半。

3.4 政策研究機構(gòu)的成果

研究機構(gòu)所開展的大部分工作似乎均是滿足政府或出資人的需求。例如，在2001—2002年，孟加拉國衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所根據(jù)衛(wèi)生部關(guān)于政策建議方面的需求開始撰寫政策簡報，其論題包括籌資來源和成效、個人付費、基本(醫(yī)療)服務(wù)成本和醫(yī)療保險。越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所也根據(jù)衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生戰(zhàn)略和政策咨詢方面的需求，對現(xiàn)有的經(jīng)政府或者國民大會批準的前瞻性政策進行評價。南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所還以長期的視角開展了自發(fā)性研究，一旦政府有需求，可以隨時為政府提供建議。

研究的主要成果一般為研究報告，經(jīng)常與面向政府官員的口頭匯報相結(jié)合。研究機構(gòu)的成果還包括指導(dǎo)手冊和行動計劃，表明該機構(gòu)通常承擔實用性的工作。南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所和越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所的案例研究顯示，與政策制定者和高級管理人員進行個人接觸是非常重要的宣傳方式，接觸方式不僅包括制定與項目有關(guān)的流程(如項目會議和信息反饋研討會)，還包括參與政策制定委員會的研討。例如，不論是越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所的領(lǐng)導(dǎo)參加的由衛(wèi)生部長主持的周例會，還是與部長間的非正式交流，都是用以增強影響力的重要渠道。

表2 研究機構(gòu)采取的影響衛(wèi)生政策的策略

注： *** 積極參與；** 偶爾開展； *有意向但當前未開展；—未開展

僅南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所和印度衛(wèi)生系統(tǒng)研究所將研究成果發(fā)表在同行評審期刊或者書籍上。南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所和越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所的受訪者指出，“要在國際性的同行評審期刊上發(fā)表更多研究成果，存在時間和工作量方面的限制。在專業(yè)人才隊伍成為關(guān)鍵制約因素的情況下，將重點放到宣傳和影響政府衛(wèi)生決策上，還是將研究成果發(fā)表出去，要有明確的折中方案來解決。”

3.5 政策參與的影響因素

研究發(fā)現(xiàn)，影響研究機構(gòu)能否有效參與政策討論的關(guān)鍵因素包括：(1)政策環(huán)境；(2)研究機構(gòu)的所有權(quán)；(3)研究機構(gòu)的管理和籌資；(4)研究機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)階層。

3.5.1 政策環(huán)境

研究機構(gòu)發(fā)展的最重要因素是具備有利的環(huán)境，尤其是當政府對獨立的政策研究有需求時。在越南，這顯然是衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所發(fā)展的有利因素：“如今是循證決策的時代。政策制定者需要更多的信息或證據(jù)，以支持其決策，而不只是依靠來自于他們自己的想法。這是一個全新的環(huán)境，不僅出現(xiàn)在衛(wèi)生部門，也存在于其他部門，換句話說，已遍布全越南。”(越南政府官員)

相比之下，在烏干達和孟加拉國，資金的縮減是導(dǎo)致研究機構(gòu)衰落的主要原因。實際上，受訪者將根本原因歸結(jié)于缺乏政府支持，這在孟加拉國尤其明顯。在孟加拉國，新政府拒絕了前任政府所推行的組織機構(gòu)改革。但更常見的情況是，受訪者也質(zhì)疑政府所作出的循證決策承諾。在烏干達，受訪者也針對衛(wèi)生政策分析研究所的衰落提出類似的質(zhì)疑：

“……難道他們看不到正在發(fā)生什么嗎？難道他們不感興趣嗎？所以，最后，你不能怪研究所里面的人，要怪也是怪頂層的人……他們沒有提供資源，領(lǐng)導(dǎo)層也未能試圖改變這種狀況。他們都表現(xiàn)出一副漠不關(guān)心的樣子，可能他們也還沒有意識到政策分析的重要性…”(烏干達外部利益相關(guān)方)

3.5.2 研究機構(gòu)的所有權(quán)

關(guān)于政策智囊團的研究文獻強調(diào)了其處于政府之外的重要性，以確保中立和可能持批評態(tài)度的立場。本研究中，烏干達衛(wèi)生政策分析研究所和越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所與政府保持著非常密切的關(guān)系，其中烏干達衛(wèi)生政策分析研究所是政府內(nèi)的一個機構(gòu)，這很大程度上可能會帶來了負面影響，即使資金充足的情況下，其在組織結(jié)構(gòu)中所處的位置也會面臨很多困難：盡管是直接向常任秘書長提供建議，但是在衛(wèi)生部內(nèi)部，制定決策的等級制度使其功能難以實現(xiàn)。此外，在世界銀行減少注資后，衛(wèi)生政策分析研究所已完全依賴政府資助，使其自身無法以企業(yè)化的方式自由籌資。

相比之下，越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所的組織形式相對較好，已經(jīng)對政策產(chǎn)生了較大影響力，但與衛(wèi)生部的關(guān)系密切，引發(fā)外界對其研究與建議獨立性的質(zhì)疑。在決策環(huán)境相對較封閉的越南，衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所能得到衛(wèi)生部的信任，很大程度上是因為二者的關(guān)系非常密切：

“我們信任衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所，因為它是衛(wèi)生部的一部分。他們都非常熱衷于研究，特別是關(guān)于衛(wèi)生系統(tǒng)和衛(wèi)生政策的研究。此外，無論他們的建議產(chǎn)生什么樣的影響，衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所都會負責到底。而至于(某外部機構(gòu)的名稱)，我不相信他們，他們來了，又走了。”(越南政府官員)

早前的研究曾經(jīng)表明，如果定位于學術(shù)研究，研究機構(gòu)只能開展少量與政策相關(guān)的工作[2]，但南非的研究機構(gòu)似乎并非如此：“我不認為衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所存在這樣的問題……他們的目標和宗旨是影響決策，而影響政策最好的方法實際上是理解決策者們是怎么想的，他們遇到的挑戰(zhàn)又是什么。他們經(jīng)常與我們溝通，出席與我們相關(guān)的會議，他們對政策并非遠觀，而是參與到?jīng)Q策中……(在不同的政府方案中)衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所的人員通常以這樣或那樣的方式參與……所以，他們的表現(xiàn)并非像我所說的利益相關(guān)方那樣，利益相關(guān)方有自己的一套外部方案，然后就方案與我們進行討論，而研究所是參與其中的……我們并不覺得是被他們游說了，因為我們其實將他們視為我們其中的一份子?！?南非政府官員)

南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所的所有高層人員都表示，在南非的現(xiàn)狀下，研究機構(gòu)更適合處于大學環(huán)境中，而非處于政府內(nèi)部或者成為獨立的非政府組織。一位受訪者談及最近針對HIV/AIDS的國家政策時表示：“如果衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所處于政府內(nèi)部，我們就無法生存下來。研究所肯定已經(jīng)土崩瓦解了”。在大學工作有眾多優(yōu)勢，其中最重要的是受到學術(shù)自由的保護，尤其是在批評政府時。在大學里，“實際上，只要我們遵循科學原理，不論我們應(yīng)用何種特定的意識形態(tài)或政治方式，都不會遭受任何壓力”。

3.5.3 管理和籌資因素

如何建立自己的工作方案，在管理和籌資方面的安排使其在何種程度上對政府需求做出響應(yīng)，在這些方面，政策研究機構(gòu)之間存在很大差異。一些研究機構(gòu)，如加納衛(wèi)生與社會服務(wù)中心，籌資主要來源于政策發(fā)展合作伙伴的短期項目資助。因此，他們必須對政府的政策分析需求作出響應(yīng)，但是，其響應(yīng)程度主要取決于各個資助者。孟加拉國、越南和烏干達的研究機構(gòu)在籌資事宜上都有(或曾有)較長期的協(xié)議，因此，或許可以認為他們有足夠空間制定出更為自主的工作方案。但是，烏干達和越南的研究機構(gòu)所處的位置，以及他們對政府資金的依賴，實際上意味著他們的工作方案一直被政府的需求強力驅(qū)動。幸運的是，孟加拉國衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所既得到政府的長期資金支持，又與政府保持一定的距離，因為它設(shè)立在政府外部，通過第三方資金注入，但是，孟加拉國衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所并未充分利用這一優(yōu)勢。似乎只有南非衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所既有長期的資金支持，又處于政府之外，實現(xiàn)了真正意義上的自主。

管理結(jié)構(gòu)，尤其是董事會，在保護其獨立性上有關(guān)鍵作用，同時還促進其工作的政策相關(guān)性。本研究的六所機構(gòu)中，有三所機構(gòu)本身設(shè)有董事會，即加納衛(wèi)生與社會服務(wù)中心、印度衛(wèi)生系統(tǒng)研究所和孟加拉國衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所。一般情況下，董事會能促進研究機構(gòu)與政府之間的關(guān)系。例如，印度衛(wèi)生系統(tǒng)研究所董事會目前有13個成員。雖然沒有一個成員由政府正式任命，但政府官員卻在董事會中占據(jù)相當多的席位，衛(wèi)生系統(tǒng)研究所章程也允許政府的正式代表參與董事會。同樣，孟加拉國衛(wèi)生經(jīng)濟學研究所的董事會由15名成員組成，其中有2個席位法定為衛(wèi)生部官員。越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所雖然沒有任何正式的董事會，但是設(shè)有一個科學委員會(負責維護質(zhì)量標準)以及一個咨詢委員會(負責總體戰(zhàn)略指導(dǎo))。評論人士認為，這兩個委員會都由政府官員主導(dǎo)，雖然越南衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所有一定的獨立性，但要對政府政策提出批評性建議，仍然很有難度。

3.5.4 研究機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)階層

研究機構(gòu)成員和決策者之間的個人關(guān)系，在促進信任和影響力方面，能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。政府受訪者經(jīng)常提及某些備受決策者信任的成員貢獻(盡管分析工作是由團隊共同完成的)：

“…X對政策的影響是相當大的，這主要得益于她與南非國民議會之間的長期關(guān)系以及她的個人能力。我覺得這就說明她的意見很容易被采納。”(南非外部利益相關(guān)方)

“這位董事對政策影響有著明確的目標，他與衛(wèi)生部長之間的關(guān)系也很密切，并定期參加每周五的衛(wèi)生部門全體會議。衛(wèi)生部部長經(jīng)常以正式、直接的方式要求他為衛(wèi)生部做一些工作。他與部長會見和談話也很有策略。”(越南政府官員)

在加納，盡管衛(wèi)生與社會服務(wù)中心成立時間尚短，尚未對政策產(chǎn)生影響，但是政府官員已有與其合作的意向，因為衛(wèi)生與社會服務(wù)中心的關(guān)鍵成員與政府官員很熟悉：“我是從X博士那兒了解到衛(wèi)生與社會服務(wù)中心的…最近，考慮到他的經(jīng)驗以及他的同事，我們認為他可以幫助我們開發(fā)新的方案。根據(jù)我對衛(wèi)生與社會服務(wù)中心人員背景的了解，我個人認為這是個可以合作的機構(gòu)，因為我覺得他們比我更了解我們的需求?！?加納政府官員)

4 討論

4.1 研究的局限性與優(yōu)勢

本研究的局限性在于：研究方法是案例研究，并僅獲得了六所衛(wèi)生政策研究機構(gòu)的詳細信息，而衛(wèi)生政策研究機構(gòu)之間存在很大差異，因此很難得出普遍性結(jié)論。此外，研究機構(gòu)自愿參與此次研究，這可能會對那些更有成效、組織結(jié)構(gòu)良好的機構(gòu)產(chǎn)生偏倚。在每個案例研究過程中，雖然訪談數(shù)量相對有限，但還是涉及到了不同層次的利益相關(guān)方。最后，案例研究協(xié)議中未涉及衛(wèi)生政策研究機構(gòu)對政策影響的客觀分析，也未能與沒有衛(wèi)生政策研究機構(gòu)的類似情況做比較。因此，我們將研究重點放在衛(wèi)生政策研究機構(gòu)對政策影響的有效性和可持續(xù)性方面，但就其相對于其他機制來說究竟效力如何，卻無法得出確切結(jié)論。

雖然本研究存在上述問題，但也具有許多優(yōu)勢，尤其是，本研究是第一個針對中、低收入的不同國家，對不同類型的政策研究機構(gòu)進行比較的跨國研究。此外，盡管案例研究的對象有限，我們無法從中得出普遍性結(jié)論，但這種案例研究方法使我們可以對背景、研究機構(gòu)的組織和籌資，以及政策影響之間復(fù)雜的關(guān)系展開調(diào)研。

4.2 主要結(jié)論

該領(lǐng)域的研究文獻強調(diào)對政府內(nèi)部能力以及外部政策分析能力的需求。[9]案例研究(尤其是在越南和南非)結(jié)果顯示：如果條件允許，衛(wèi)生政策研究機構(gòu)在政府循證決策方面可以發(fā)揮積極作用。案例研究也進一步證明了哪些因素可以使研究機構(gòu)發(fā)揮更大作用。政府如何對待和處理研究機構(gòu)提出的政策建議，直接影響其成功與否。另外，政府對于政策建議的強烈需求可以轉(zhuǎn)化為研究機構(gòu)穩(wěn)定、可靠的資金來源，在本研究中，這種情況僅出現(xiàn)在越南。

本研究所選擇的對象反映了不同類型研究機構(gòu)的組織形式，也反映了研究機構(gòu)與政府之間的不同關(guān)系。雖然人們普遍認為智囊團與政府之間保持“一臂距離(arms-length)”是最適當?shù)?，但是很顯然，衛(wèi)生政策研究機構(gòu)與其目標受眾之間的距離并沒有單一、最佳的形式。較寬泛的政策和政治環(huán)境、籌資形式、組織和個體特征，以及正式與非正式關(guān)系的性質(zhì)，是影響彼此信任的一些重要因素。在一些中、低收入國家，盡管民主和公眾參與還未得到充分發(fā)揮，衛(wèi)生政策研究機構(gòu)似乎已將建立與政府的信任關(guān)系作為重點，而不是優(yōu)先與對政策感興趣的組織(例如媒體和非政府組織)建立關(guān)系。盡管在一段時期內(nèi)，這一戰(zhàn)略是行之有效的，但這也導(dǎo)致研究機構(gòu)對政治變革失去免疫力。長遠來看，衛(wèi)生政策研究機構(gòu)需要建立更為廣泛的社會關(guān)系。同樣，衛(wèi)生政策研究機構(gòu)中的關(guān)鍵人物對于研究機構(gòu)的政策影響力有至關(guān)重要的作用，這是一把雙刃劍：如果一、兩個關(guān)鍵人物離開該研究機構(gòu)，那么該研究機構(gòu)的政策影響力可能會因此減弱。越南的案例研究得出的結(jié)論之一是：衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所應(yīng)當反思，如何從關(guān)鍵人物的政策影響力，轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯繖C構(gòu)集體的政策影響力。這一點同樣需要與出資者、決策者以及其他利益相關(guān)方建立多種聯(lián)系，并將這種聯(lián)系制度化。

越南的案例研究還強調(diào)了以下幾個方面：衛(wèi)生戰(zhàn)略與政策研究所以及處于類似地位的機構(gòu)，需要加強維持中立性和獨立性的機制建設(shè)(例如董事會和咨詢委員會)。如果政府與政策研究機構(gòu)之間存在密切的財務(wù)或行政關(guān)系，那么研究機構(gòu)必須建立一種機制，能夠防止利益沖突并且保證分析的獨立性。此外，還要建立保障科學信譽、證實技術(shù)質(zhì)量的機制，這可以通過在同行評議期刊上發(fā)表研究成果來實現(xiàn)。然而，由于時間有限，很難取舍是側(cè)重滿足政府決策需求，還是發(fā)表學術(shù)文章。但是，研究機構(gòu)至少應(yīng)關(guān)注員工能力建設(shè)，了解同行研究成果，以提高研究質(zhì)量。

文獻資料顯示，智囊團在培養(yǎng)政策的公共參與方面發(fā)揮著重要作用，可以為政策帶來新視角。本研究所選擇的機構(gòu)公共參與的程度十分有限，這項功能在本研究所選取的機構(gòu)職能中也未有清晰的表述。這個領(lǐng)域還需要機構(gòu)及出資人做進一步的嘗試。

總之，完善衛(wèi)生體系需要對基本醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療技術(shù)進行投資，需要培訓醫(yī)療技術(shù)人員，還需要采取恰當?shù)男l(wèi)生籌資方法。但是，這類投資能否取得持續(xù)成功，關(guān)鍵在于是否存在組織完善、科學可靠的衛(wèi)生政策研究機構(gòu)，這些機構(gòu)要有一定程度的自主權(quán)，能夠為政府和其他利益相關(guān)者提供持續(xù)的技術(shù)支持和指導(dǎo)。就此而言，衛(wèi)生政策研究機構(gòu)有發(fā)揮作用的空間，但是還面臨一些挑戰(zhàn)，如籌資問題、人員短缺以及自主性所面臨的政治挑戰(zhàn)。政府和出資者應(yīng)當對此進行探索，以增強此類衛(wèi)生政策研究機構(gòu)的能力和可持續(xù)性。

致謝

感謝參與研究的衛(wèi)生政策研究機構(gòu)的董事和員工，感謝洛克菲勒基金會的Stefan Nachuk和Miriam Rabkin的全程指導(dǎo)，感謝John Lavis教授審閱主要研究報告的草案并給出了指導(dǎo)意見。

資金來源

本研究由洛克菲勒基金會資助，并獲得了世界衛(wèi)生組織衛(wèi)生政策與體系研究聯(lián)盟的支持。

利益沖突

不與任何組織和個人存在利益沖突。

參 考 文 獻

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