王全寶

6月25日，在公安部出入境管理局辦公室，該局邊防檢查處處長、全國邊檢機(jī)關(guān)提高服務(wù)水平領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任李俊杰，正和同事商議如何進(jìn)一步加強(qiáng)邊檢服務(wù)品牌建設(shè)，把“友好、專業(yè)、高效”的邊檢職業(yè)特色傳播出去。

6月26日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議第三次審議《出境入境管理法草案》。為了應(yīng)對(duì)即將通過的《出入境管理法》，公安部出入境管理局正在做各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。該局局長鄭百崗接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)坦承，為了適應(yīng)中央構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)服務(wù)型政府的總體要求，有效應(yīng)對(duì)全球化背景下的移民問題帶來的挑戰(zhàn)，出入境管理部門正在創(chuàng)新邊檢工作，堅(jiān)持將服務(wù)置于全部邊檢工作的中心地位，改變過去單純強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)密管控”的邊檢理念。

“打掃干凈屋子再請(qǐng)客”

新中國剛成立時(shí)，防敵、防特、保衛(wèi)國家安全、保衛(wèi)人民政權(quán)是邊檢機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。在長期相對(duì)封閉的狀態(tài)下，這一時(shí)期的邊檢可概括為“嚴(yán)密管控”。

1950年，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了《進(jìn)出口船舶船員、旅客行李檢查暫行通則》，1951年又頒布了《關(guān)于華僑出入國境暫行辦法》《外國僑民出入及居留暫行規(guī)則》等工作辦法。

1953年，公安部宣布邊防檢查制度基本形成。據(jù)公安部提供數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)時(shí)全國共有88個(gè)對(duì)外開放口岸，55個(gè)邊檢站共1667人。

1956年開始，管理體制開始發(fā)生變化。當(dāng)年2月，國籍事務(wù)由當(dāng)時(shí)的內(nèi)務(wù)部移交到公安部；同年11月，公民因私出國護(hù)照、簽證業(yè)務(wù)由外交部移交到公安部。1959年5月，持普通護(hù)照的外國人入境、過境審批工作由外事部門移交到公安機(jī)關(guān)。

盡管出入境管理體制發(fā)生了改變，但是，出入境管理嚴(yán)格管控的色彩依然很濃。按照毛澤東提出的“打掃干凈屋子再請(qǐng)客”的指導(dǎo)思想，在“文革”結(jié)束以前，出入境管理的基本政策就是一個(gè)“嚴(yán)”字。

據(jù)北京市公安局出入境管理處退休民警李愛萍回憶，“文革”時(shí)期，北京市每年因私出境人數(shù)只有區(qū)區(qū)幾十人，幾乎全部為歸僑，“上面嚴(yán)格控制人數(shù)”。這并不難理解，普通百姓一來沒有海外關(guān)系，二來沒有經(jīng)濟(jì)能力，對(duì)護(hù)照的欲望幾近為零。

1977年10月2日，鄧小平在會(huì)見港澳同胞國慶代表團(tuán)和香港知名人士利銘澤及夫人時(shí)說：“我們現(xiàn)在不是海外關(guān)系太多，而是太少。海外關(guān)系是個(gè)好東西，可以打開各方面的關(guān)系”。“對(duì)愿意出去的人，不要搞得那么緊，繼承遺產(chǎn)、娶親等等，都可以出去?；貋淼囊矚g迎?！?/p>

“在那之前誰家有海外關(guān)系是要受嚴(yán)格管控的。也在那個(gè)時(shí)期，解決出國難、入境難問題成為公安出入境管理工作的中心內(nèi)容。”公安部某前退休官員稱。

1981～1985年間，時(shí)任中共中央總書記的胡耀邦連續(xù)就調(diào)整出入境問題作出指示。胡耀邦曾就群眾反映“出國難”的問題嚴(yán)肅指出:“這方面我們一些同志極左思想很嚴(yán)重，中央幾次說過都辦不通，必須限期解決。”

1984年中央書記處和國務(wù)院批準(zhǔn)了公安部放寬因私出國審批條件的請(qǐng)示；同年11月，公安部明確提出要樹立尊重和維護(hù)公民申請(qǐng)出國正當(dāng)權(quán)益的新思想，徹底革新對(duì)申請(qǐng)人搞政審的作法。

在對(duì)外國人管理方面，政策也開始松動(dòng)。據(jù)國務(wù)院僑辦秘行司原司長陳長淦和中共北京市委統(tǒng)戰(zhàn)部原處長陳水珠回憶，尼克松訪華期間曾經(jīng)提出質(zhì)疑：來去不自由。

1979年11月，經(jīng)國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)，公安部決定適當(dāng)放寬對(duì)外國人旅行限制，開放地區(qū)逐步擴(kuò)大。

“這一階段的指導(dǎo)方針，可概括為‘管控與服務(wù)并重，但實(shí)際工作重心還是放在管控上。”李俊杰向《中國新聞周刊》介紹說。

取經(jīng)香港

以封閉管控為主的思維長期存在，不但影響對(duì)外開放進(jìn)程，也與大國地位不相匹配，更顯示出國家的不自信。

公安部提供給《中國新聞周刊》的數(shù)據(jù)顯示：從建國初期到改革開放前的1978年，近30年僅批準(zhǔn)公民因私出國21萬次，平均每年7000人次，且絕大多數(shù)是華僑和僑眷；外國籍旅客入境620萬人次，平均每年20萬人次。

與之相比，最新數(shù)據(jù)顯示：僅2011年一年，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)共查驗(yàn)出入境人員4.11億人次，其中內(nèi)地居民1.4億人次，港澳臺(tái)居民2.17億人次，外國人5412萬人次。來華外國人中，以觀光旅游為目的的出入境人數(shù)最多。

改革開放以后，隨著我國對(duì)外交往日益擴(kuò)大，出入境人員比1978年增長60多倍，出入境交通運(yùn)輸工具增長70多倍，出入境流量“爆炸式”增長，給公安機(jī)關(guān)帶來更多挑戰(zhàn)。

公安部出入境管理局政治處副主任楊劍向《中國新聞周刊》表示，邊檢機(jī)關(guān)處在國門一線，其服務(wù)水平直接體現(xiàn)國家文明程度和政府服務(wù)水平，在社會(huì)管理中地位重要、作用特殊。

2007年，公安部出入境管理局與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，開展了服務(wù)對(duì)象滿意度的調(diào)查。綜合分析顯示：通關(guān)速度、服務(wù)態(tài)度、通關(guān)環(huán)境、手續(xù)的簡便性等方面與旅客的期望值相比均不同程度地存在差距，于是把這些差距作為改進(jìn)服務(wù)的重點(diǎn)。

香港移民部門的服務(wù)在國際上享有盛譽(yù)，有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。為此，2007年1月，公安部副部長孟宏偉率出入境管理局和邊防管理局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)赴香港入境事務(wù)處考察學(xué)習(xí)。

一同去香港考察的楊劍表示，通過考察學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)與香港相比，差距主要集中在服務(wù)理念、專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)精神三個(gè)方面。

楊劍以服務(wù)理念為例介紹，香港入境處的服務(wù)理念是“以尊重體恤和關(guān)懷態(tài)度為市民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”，我們則主要以防范和控制為主，服務(wù)更多的是對(duì)有困難旅客的服務(wù)。

“專業(yè)素質(zhì)方面，香港強(qiáng)調(diào)依法辦理，一視同仁，不把個(gè)人的不愉快帶到崗位上來，也不把崗位上的不愉快帶回家里去，我們在執(zhí)勤工作中則比較隨意，對(duì)待服務(wù)對(duì)象也比較情緒化?！睏顒μ钩?。

由“管控”到“服務(wù)”

自2007年起，公安部先后三次推出了28項(xiàng)邊防檢查方面的便民措施：例如在提高通關(guān)效率方面，實(shí)行中國公民出入境免填登記卡、持綠卡外國人、外國籍機(jī)組人員以及船員出入境免填出入境卡、開通邊檢自助查驗(yàn)通道、各港口邊檢站實(shí)行24小時(shí)通關(guān)服務(wù)等服務(wù)措施。

“以前，中國公民因私出國，必須提供境外邀請(qǐng)函、單位證明和出境登記卡等等?，F(xiàn)在邊檢以‘人本、專業(yè)、安全的服務(wù)理念提供人性化服務(wù)，不斷簡化出入境手續(xù)，百姓出行比以前方便多了?！庇兄?0多年邊檢工作經(jīng)歷的李俊杰說。

經(jīng)過2010年近一年的廣泛研究、深入論證，公安部副部長孟宏偉主持召開提高邊檢服務(wù)水平工作座談會(huì)，從理論高度來研究探討這一問題，最終形成了“以服務(wù)為中心，堅(jiān)持順暢通關(guān)、堅(jiān)持嚴(yán)密管控”的新時(shí)期邊檢工作指導(dǎo)方針，提出了“邊檢崗位成為中國特色社會(huì)主義文明窗口，檢查員成為中華文明使者，邊檢隊(duì)伍成為最優(yōu)秀行政執(zhí)法隊(duì)伍，在國際同行中走在前列”的工作目標(biāo)。

同年12月，公安部出臺(tái)的《公安部關(guān)于進(jìn)一步提高邊檢服務(wù)水平的意見》，將上述指導(dǎo)方針和工作目標(biāo)予以固定，把以服務(wù)為中心的思想貫穿于邊檢工作的全過程。

李俊杰對(duì)《中國新聞周刊》說，提高服務(wù)水平關(guān)鍵是要使執(zhí)勤人員認(rèn)識(shí)到服務(wù)不是一個(gè)簡單的扶老攜幼、救危幫困的問題，不是施舍恩惠，而是職責(zé)所在，真正把服務(wù)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，置于全部邊檢工作的中心地位。

鄭百崗說，長期以來，受特定的歷史淵源和社會(huì)政治環(huán)境的影響，邊檢機(jī)關(guān)習(xí)慣了以“管理者”自居，“我講你聽，我管你從”，“但由‘管控到‘服務(wù)，在服務(wù)中加強(qiáng)執(zhí)法，在執(zhí)法中體現(xiàn)服務(wù)已是大勢所趨。”