閔杰

今年6月底獲批的深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，或?qū)⒊蔀閲鴥?nèi)外夢想家和投資者的又一塊熱土。在前海享有的22條優(yōu)惠政策中，有相當(dāng)一部分屬國內(nèi)首創(chuàng)，比如在前海建設(shè)深港人才特區(qū)、金融業(yè)改革示范窗口、人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)示范區(qū)等，深圳市也有意借此把前海打造成中國的曼哈頓。但是，前海在深港合作、人民幣國際化方面享有先行先試權(quán)力的同時，同樣還面臨一定的風(fēng)險，從確立前海的管理體制到開放人民幣資本賬戶，都已涉入改革的深水區(qū)，要求對相關(guān)體制進(jìn)行調(diào)整。

因此，目前在相關(guān)細(xì)則尚未出臺的情況下，前海能否給中國改革闖出一條新路，還有待時間的校驗。

15平方公里的猜想

如何充分發(fā)揮香港在前海開放中的獨特作用?如何形成兩地產(chǎn)業(yè)互補、經(jīng)濟(jì)一體和社會共融的局面?這些問題，將始終伴隨前海的后十年，甚至更長時間

2012年的仲夏末，中國，深圳，前海，這片被認(rèn)為是中國未來曼哈頓的15平方公里的土地，眼下還是“一片荒蕪”。

由于填海造地的原因，80％的土地已經(jīng)完成軟基處理，正在等待緩慢的土地沉降。整個海岸看上去很空曠，只有一座橫跨前海灣的跨海大橋形影相對。大規(guī)模建設(shè)還未展開，在這里看不到任何施工圍欄、塔吊，也沒有工人，看上去有些荒涼。

以前，地處深圳南山半島西側(cè)的前海，是深圳珠江口東岸陸域的西部邊界，發(fā)電廠、污水處理廠身處其間，高壓線比比皆是，再往西便是大片的灘涂和無盡的海面。“領(lǐng)導(dǎo)找我談話的時候，我都不知道前海在哪，深圳也沒幾個人知道前海，”前海管理局局長鄭宏杰對《中國新聞周刊》回憶起2010年初到前海時的情形。

6月27日，在香港回歸15周年之際，國務(wù)院正式批復(fù)了關(guān)于支持深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)(以下簡稱前海)開發(fā)開放的有關(guān)政策，前海將擁有一個光明的未來：到2020年，這里的GDP產(chǎn)值將達(dá)到1500億元，換算下來，每平方公里的GDP產(chǎn)值將達(dá)100億元，是深圳的20多倍，比香港還多一半。

創(chuàng)造這些產(chǎn)值的，是來自前海先行先試政策所涵蓋的六大領(lǐng)域：金融、稅收、法律、人才、醫(yī)療及電信。國務(wù)院的一紙批文，在深圳這個特區(qū)中再造一個特區(qū)，不僅讓前海成為目前內(nèi)地開放程度最高、創(chuàng)新空間最廣、優(yōu)惠幅度最大的區(qū)域之一，同時還擔(dān)當(dāng)了深圳香港兩座城市合作交流的試驗田。

但是，如何充分發(fā)揮香港在前海開放中的獨特作用?如何形成兩地產(chǎn)業(yè)互補、經(jīng)濟(jì)一體和社會共融的局面?這些問題，將始終伴隨前海的后十年，甚至更長時間。對于鄭宏杰來說，破解所有這些問題的辦法是——雙方最大的誠意?！叭绻麤]有誠意，那就全是困難。有誠意，就都不是困難，一定能找到共同點?！币?guī)劃出爐始末

在深圳的發(fā)展道路中，一直主打兩張牌，一個是改革開放，另一個是深港合作。

“最早的時候搞了一個‘深港創(chuàng)新圈，是政府提出來的，意在將深圳的科技產(chǎn)業(yè)和香港的大學(xué)研發(fā)能力進(jìn)行優(yōu)勢互補?！鄙钲诰C合開發(fā)研究院常務(wù)副院長郭萬達(dá)對《中國新聞周刊》說，當(dāng)時深圳市政府大力推動這一構(gòu)想，但后來效果一般，主要是“圈的概念很虛，沒有明確的界限來劃分?！?/p>

后來進(jìn)入視野的是“一平方公里的河套地區(qū)”，這是1997年深圳河治理中由于河道改造而形成的一塊土地，但此后一直處于荒置狀態(tài)，還形成了土地所有權(quán)屬深圳、管理權(quán)歸香港的特殊產(chǎn)權(quán)狀態(tài)?！皟傻匾恢痹谡勔?guī)劃，談了很長時間，但香港一直不積極，因為他們覺得這塊地方生態(tài)和環(huán)境的價值更重要。”郭萬達(dá)告訴《中國新聞周刊》，按照香港的規(guī)劃，要到2020年才會有實際的開發(fā)，且多是以教育、科技為主。

由于“河套地區(qū)”開發(fā)需要漫長等待，而且空間太小，而下一個浮出水面的正是前海。

郭萬達(dá)說，當(dāng)時，前海主要有招商局所屬的一個約3平方公里的保稅物流園區(qū)和一些物流公司的倉庫，規(guī)劃師后來發(fā)現(xiàn)，通過填海，在前海還可以發(fā)掘出約15平方公里的成片土地，引起了深圳市委市政府的重視，“在上報給中共廣東省委書記汪洋后，他很重視，指示可以探索搞現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作示范區(qū)?！?/p>

“隨著深港合作的不斷深入，提升合作的層次、尋找實實在在的合作載體勢在必行?！敝泄采钲谑形哐芯渴揖C合處副處長孫華明告訴《中國新聞周刊》，在深港合作上大膽創(chuàng)新符合中央和省委對深圳的一貫要求。

2009年是前海規(guī)劃開始集中醞釀的一年。年初，國務(wù)院年初批準(zhǔn)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求加快規(guī)劃建設(shè)深圳前后海地區(qū)。5月，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲批，再次明確提出“要加快推進(jìn)前海地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和體制創(chuàng)新”。這一年，深圳市與香港特區(qū)政府進(jìn)行了溝通，兩地就前海合作達(dá)成了共識。

據(jù)資料顯示，時任香港特區(qū)政府政務(wù)司長的唐英年認(rèn)為，在前海建立發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)示范區(qū)對香港是寶貴的契機(jī)。而時任中共廣東省委副書記、深圳市委書記、現(xiàn)任深圳市人大常委會主任劉玉浦組織召開了多次會議，專題聽取前海地區(qū)規(guī)劃總體方案匯報。

對前海研究頗深的孫華明親歷了前海規(guī)劃出臺的過程，“這是一個很長的過程，先后反復(fù)多次征求國家相關(guān)部委的意見，方案是集中各方智慧的結(jié)晶”。

2010年8月26日，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)30歲生日當(dāng)天，作為一份“生日大禮”，國務(wù)院批復(fù)同意《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，明確把前海建設(shè)成為粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)，并明確前海的定位是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體制機(jī)制創(chuàng)新區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、香港與內(nèi)地緊密合作先導(dǎo)區(qū)、珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級引領(lǐng)區(qū)。

“剛開始有很多大膽的設(shè)想，例如參照蘇州和新加坡工業(yè)園區(qū)的合作模式，由兩地政府間直接合作，或者干脆把土地交給香港來運作，移植香港的一整套法律和經(jīng)濟(jì)制度。”郭萬達(dá)說，由于兩地在法制和體制上的明顯差異，這類大膽提議在早期就排除了。

孫華明研究認(rèn)為，除了背負(fù)深港合作的新命題，前海得以提上議事日程的另一個大背景是，國家當(dāng)時正在制定中的“十二五規(guī)劃”明確提出，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，更明確地說，就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，前?？梢栽谶@方面先行先試。

隨著中國全方位對外開放格局的形成，深圳在全國整體發(fā)展格局中地位和優(yōu)勢已不如以前明顯，“特區(qū)不特”，與北上廣等中心城市的差距在逐漸拉大，并遭遇天津、蘇州、重慶等后發(fā)城市趕超的可能。對于香港而言，要保持國際金融中心的地位，與新加坡、首爾等城市相比，在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、科技創(chuàng)新能力等方面也存在“短板”。

前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)概念的出爐，無疑為深港兩地都注入了一劑“強心針”。深圳市市長許勤曾概括道：“前海地區(qū)將成為一個‘雙跳板，深圳利用這個跳板，可以走向國際；香港利用這個跳板，可以走向內(nèi)地?！?/p>

“路線”選擇

對于前海來說，香港的制度借鑒價值無疑是巨大的。如何充分發(fā)揮香港在前海開發(fā)中的獨特作用，如何“學(xué)習(xí)香港”，成為前海開發(fā)中的核心命題之一。

被稱為前?！盎痉ā钡摹渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(簡稱《前海條例》)，也曾經(jīng)歷過一系列“香港風(fēng)波”。

2011年6月27日，《前海條例》獲深圳市人大常委會表決通過。這是涉及深港合作的第一部法規(guī)。

“深圳市人大、市委、政府都希望在前海的管理上，探索出一種新的模式來，一切依照法律辦事，法律先行?！比虆⑴c了《前海條例》制定的深圳市人大法制委員會副主任委員周榮生告訴《中國新聞周刊》。

在這種思路下，前海管理局根據(jù)《前海條例》而設(shè)定，成為中國大陸地區(qū)第一個真正意義上的法定機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)在國外普遍存在，都是根據(jù)個別條例立法而成立并受有關(guān)機(jī)構(gòu)條例的監(jiān)管，在美國，這種機(jī)構(gòu)被稱為“獨立機(jī)構(gòu)”，法國稱為“獨立行政機(jī)構(gòu)”，而在以效率著稱的新加坡和中國香港，則稱為法定機(jī)構(gòu)。

“這個機(jī)構(gòu)不是依據(jù)行政命令而產(chǎn)生的，它不是行政管理機(jī)構(gòu)，但是又有行政管理職能，不是一個企業(yè)，但又有企業(yè)的管理性質(zhì)?！敝軜s生說，前海管理局應(yīng)該是一個高效，同時充分吸收各方智慧的這樣一個機(jī)構(gòu)，而傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)完全是行政化管理，不符合前海的定位和需求。

不過，在治理結(jié)構(gòu)方面，最初關(guān)于設(shè)立前海設(shè)立理事會的設(shè)想?yún)s并沒有實現(xiàn)。按照設(shè)想，理事會中香港理事不少于1／5，重大事項應(yīng)當(dāng)經(jīng)理事會全體成員過半數(shù)通過，特別重大的事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)理事會全體成員三分之二以上多數(shù)通過，這種制度安排中帶有較為明顯的香港色彩。

“由于多種原因，目前沒有設(shè)立。在現(xiàn)有的部際聯(lián)席會議制度等的安排下，我們擔(dān)心，設(shè)立理事會，會讓效率減慢，因此暫時沒必要設(shè)這么多機(jī)構(gòu)?！敝軜s生告訴《中國新聞周刊》。

最終通過的《前海條例》中有20多處提到香港，明確提出堅持與香港的緊密合作。但也有媒體指出，從初稿到最終的表決稿，《前海條例》逐漸淡化了香港的概念，條例中有關(guān)“香港”的內(nèi)容從三稿的27處減少為22處。

“從總體來說，認(rèn)為‘國際化色彩和‘港味變淡是外界的一種誤解。具體條文的調(diào)整在立法中是很難避免的，但跟香港的聯(lián)系和合作不會因此而減少?！敝軜s生回應(yīng)說，在現(xiàn)有的中國法律體系下，也不能為了改革的需要，把舊有的一切都“歸零”，然后另起爐灶，“以這種思路來考慮，會有一個嚴(yán)重問題，就算境外的先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)來以后能否適用是一個未知數(shù)，如果強行拿來，也許會面臨更大的風(fēng)險?！?/p>

創(chuàng)新力考驗

從國家總體戰(zhàn)略上看，深圳前海、珠海橫琴、福建平潭已經(jīng)成為面向港澳臺的三個重要平臺。而要保持香港的繁榮穩(wěn)定，香港服務(wù)業(yè)需要加大經(jīng)營半徑，需要內(nèi)地產(chǎn)業(yè)支撐。在鄭宏杰看來，這樣的戰(zhàn)略構(gòu)想正是前海的一個機(jī)遇。

從前海到深圳，再到廣東，一個宏偉設(shè)想是，在蛇口改革引領(lǐng)全國改革30年后，前海要引領(lǐng)今后30年的改革發(fā)展。改革和創(chuàng)新，依然是前海的關(guān)鍵詞。

而此次國務(wù)院批復(fù)的賦予前海的六大領(lǐng)域共22條優(yōu)惠政策中，也體現(xiàn)了這一思路。7月16日，深圳市政府在香港舉辦了前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)政策宣講暨招商推介會，赴港的中國國家發(fā)改委地區(qū)司司長范恒山在會上詳細(xì)解讀了前海政策。

范恒山指出，國家賦予前海的政策具有領(lǐng)先型、超前性，很多方面是國家第一次賦予一個地區(qū)。這包括，第一次明確將前海建設(shè)成為中國金融業(yè)對外開放試驗示范窗口，第一次提出在前海構(gòu)建跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新試驗區(qū)，第一次允許取得中國注冊會計師資格的香港專業(yè)人士擔(dān)任內(nèi)地會計師事務(wù)所合伙人，第一次強調(diào)支持前海建設(shè)深港人才特區(qū)等。從這個意義上說，國家賦予前海的不僅僅是優(yōu)惠政策，更是在諸多領(lǐng)域的探索空間和試驗權(quán)力。

“這一次推出的政策中，有19個支持，5個允許，5個探索，2個進(jìn)一步，在18個方面推出了創(chuàng)新提法或政策舉措?！鼻昂９芾砭纸?jīng)營發(fā)展處處長王錦俠告訴《中國新聞周刊》，此次前海政策釋放出的一個明確信號是，前海要集中探索的方向就是突破傳統(tǒng)體制、機(jī)制性的障礙，“表現(xiàn)為三類，一類是需要放權(quán)的，一類是基于接軌國際的考慮，還有一類是充分發(fā)揮地方，包括政府、市場、社會自主探索積極性的。”

對于前海來說，構(gòu)建深港人才特區(qū)、建設(shè)金融業(yè)改革示范窗口、構(gòu)建人民幣創(chuàng)新業(yè)務(wù)示范區(qū)等都是大概念，其中的空間恰恰給了地方很大的探索自主權(quán)，“這次的政策可以分為兩大塊，一大塊是有形的，還有一類是無形的，就是鼓勵前海發(fā)揮‘先行先試試驗田的作用來自主探索。”王錦俠說。

另一個超常規(guī)的機(jī)制創(chuàng)新是前海的部際聯(lián)席會議制度。這是由國家發(fā)改委牽頭，24個部委與廣東省政府、香港特區(qū)政府和深圳市政府共同參與的國家級政策扶持平臺，“我們今年2月3日就22條政策召開了專門的協(xié)調(diào)會，會后又專門把會議討論的內(nèi)容發(fā)給各部委征求意見。”

“在前海管理局自身運作上，怎么把政府的傳統(tǒng)職能，和市場化的運作、企業(yè)化的管理有效地結(jié)合起來，我們將經(jīng)歷一個成型、成長、成熟的過程?！蓖蹂\俠介紹，前海管理局將分三步走，目前初步構(gòu)建了一個行政管理體系、市場運作體系、公共服務(wù)體系、決策咨詢體系，正在構(gòu)建人事薪酬體系、社會監(jiān)督體系，而社會管理體系是第三步考慮的事情，“在完全開放的條件下，將來前海的社會管理必然明顯不同于其他區(qū)域，可能會成為我國從相對封閉到有限開放、再到完全開放條件下，接軌國際的社會管理。前海在這方面也要探索經(jīng)驗，積累體制機(jī)制創(chuàng)新的實施路徑。”

在王錦俠看來，國家在前海政策上制度創(chuàng)新的力度之大，創(chuàng)新之多，超乎了一個地方的常規(guī)，“前海的探索承載的國家使命是多層次的，目前的前海政策還只是冰山一角，沒有完全揭開前海探索改革開放新路子的面紗?！?/p>