方波，羅江帆，葉祖盼

（1重慶市規(guī)劃研究中心規(guī)劃編制部 重慶 400011 2重慶市規(guī)劃設計研究院規(guī)劃二所 重慶 401147）

1 總規(guī)修改的工作背景

2008年1月1 日，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實施。值得關注的是，與同步廢止的中華人民共和國城市規(guī)劃法相比，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法專門增加了第四章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”，該章節(jié)對城市總體規(guī)劃修改的前提、修改方式、審批程序等內容均做了具體而嚴格的規(guī)定，這也意味著城市總體規(guī)劃修改工作不僅已法律化，而且將規(guī)范化。新法實施以來，重慶作為經國務院同意，在全國首批開展總體規(guī)劃修改的城市，積極主動地開展工作。但面臨的突出問題是，總體規(guī)劃修改作為一個全新的工作領域，在工作思路、成果編制形式、審批程序等方面均無前例可循，因此此次工作帶有一定的創(chuàng)新性和探索性，“攻堅破冰”任務擺在面前，而規(guī)劃成果編制形式又是其中的重難點問題之一。針對這一難題，以重慶市規(guī)劃局、重慶市規(guī)劃設計研究院等多個規(guī)劃設計單位共同組成的工作組先后赴天津、南京等同步開展類似工作的城市進行考察學習，以期達到相互交流、取長補短的目的，同時，工作組內部也就規(guī)劃成果的編制框架及編制原則多次召開專題研究會，并在隨后的工作中與住房和城鄉(xiāng)建設部保持了緊密的溝通與交流，最終形成了國務院批復的編制成果。

2 編制原則的確定

通過深入研究與討論，工作組確定了三個方面的編制原則，即權威性、針對性、科學性。編制原則的確定，也為規(guī)劃成果的順利編制提供了行動指南。

2.1 權威性

城市總體規(guī)劃修改有別于城市總體規(guī)劃修編，總體規(guī)劃修編是對原有總規(guī)進行全面性的、綜合性的、系統(tǒng)性的修改與完善，而總體規(guī)劃修改則只是對原總規(guī)進行有限的、局部的改動，原規(guī)劃中具有戰(zhàn)略性、全局性的內容保持不變，仍然具有法律效力，從而維護原總規(guī)的權威性。以重慶總體規(guī)劃修改為例，經國務院批復的規(guī)劃修改編制成果保持了07版重慶總規(guī)中一系列重要內容不變，包括重慶的城市性質、發(fā)展目標、“一圈兩翼”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、“多中心組團式”的主城空間結構等，這些內容是重慶城市特色與發(fā)展理念的具體體現，保持這些內容不變即是對原總規(guī)權威性的有效維護。

2.2 針對性

總體規(guī)劃修改必須具有很強的針對性，即針對原總規(guī)中無法適應當前或未來一段時間社會經濟發(fā)展的重要內容進行修改，而原規(guī)劃中合理有效的內容能不改的則盡量不改，體現在成果編制形式上則是“在精而不在多”。以重慶總規(guī)修改編制成果為例，修改后的總規(guī)文本共178條，與07版總規(guī)文本條數保持一致，其中，因補充城市職能、修改城市規(guī)模造成的直接修改僅3條，占文本總條數的1.7%；由于直接修改涉及的城市空間結構、綜合交通體系、市政基礎設施、公共服務設施等間接修改26條，占文本總數的14.6%。

2.3 科學性

城市總體規(guī)劃是指導一個城市發(fā)展的綱領性文件，規(guī)劃內容在原編制過程中是經過充分論證的，因此，總體規(guī)劃修改的內容也不是隨意的，而是科學的、嚴謹的。重慶總體規(guī)劃修改嚴格遵循城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關法律法規(guī)，成果編制突出了“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的特點。在項目啟動之前，已開展大量前期準備工作，為項目的科學編制奠定了堅實的基礎，工作期間，規(guī)劃編制成果還得到了15個國家部委的具體指導，200多名專業(yè)人士、50多名國內外知名專家直接參與，除組織召開法定的程序性會議外，還先后召開了百余次研討和協(xié)調會，從而保證了編制成果的科學性。

3 規(guī)劃成果的編制

就目前來看，總體規(guī)劃修改成果的編制形成尚未形成標準范式，重慶總規(guī)修改根據前期制定的權威性、針對性、科學性原則，建立了符合重慶自身的一套編制框架，并通過不斷修改與完善，最終的規(guī)劃成果包括五個部分，分別是規(guī)劃文本、規(guī)劃圖集、文本修改說明書、專題論證報告以及基礎資料匯編，其中，文本、規(guī)劃圖集、文本修改說明書為法定性文件，專題論證報告和基礎資料匯編為規(guī)劃附件?？傮w來看，規(guī)劃圖集與基礎資料匯編的編制形式比較常規(guī)，不多贅述，本文重點對此次工作中帶有創(chuàng)新性與探索性的規(guī)劃文本、文本修改說明書、專題論證報告的編制形式進行分析。

3.1 規(guī)劃文本的修改

文本是總體規(guī)劃的核心內容，總體規(guī)劃修改工作中對于文本的修改頻率也是最高的，重慶總規(guī)修改文本前后修改多達30余稿，經歷了從對照式修改轉為標注式修改兩大階段。工作開展前期，規(guī)劃文本采用對照修改的方式，即針對每個文本條文采用“修改前”、“修改后”逐一對照的形式，但隨著工作的不斷深入，此種方式顯露出一些問題，比如因修改條文不多，很多“修改后”的內容中只能填“無”，從而增加了文本的篇幅及厚度，顯得不夠簡練。閱讀者在閱讀過程中需要逐一核對修改前后的內容，在使用上也不夠方便，因此，在工作中后期，工作組經過研究，提出了標注式的修改方式，即以原規(guī)劃文本為基礎，直接在原條文上進行修改，通過不同的標注方式表達修改內容，如用黑體字表示規(guī)劃新增內容，用下劃線文字代表修改后的內容（圖1），此種方式讓修改內容變得清晰明了、簡單易讀，也減少了文本的篇幅，因此，標注式修改也成為規(guī)劃文本的最終編制形式。

圖1 文本修改采用的"對照式修改"與"標注式修改"

3.2 文本修改說明書的編制

文本修改說明書的編制是此次重慶總體規(guī)劃修改工作的創(chuàng)新點之一。項目開展之初，文本修改說明書并沒有單獨編制，工作組試圖通過一系列的專題論證報告作為文本修改的說明性內容，但專題論證報告的論證效果比較泛化，針對性不強。經過多次研究探討，工作組決定將文本修改說明書作為一個獨立單元納入規(guī)劃成果中，并作為法定性文件的組成部分。文本修改說明書的框架結構分為三大部分，第一部分是對直接修改的文本條文進行說明，第二部分是對間接修改的條文進行說明，第三部分是對強化更新的文本條文進行說明。文本說明書采用逐條對應的寫作方式，即原文內容→修改內容→修改說明。如在“人口與城鎮(zhèn)化水平”一條中，首先羅列了原總規(guī)文本內容，然后對應表達修改后的條文內容，在修改說明中分別從市域人口現狀概況及變化特征、人口增長面臨的新形勢、市域人口規(guī)模預測、遠郊區(qū)縣人口變化等方面進行了論證（圖2），對照式的說明方式不僅直觀明了，而且具有很強的針對性。在全國專家審查會以及部際聯席會上，文本修改說明書的編制方式也獲得了評審專家及國家各部委的認可。

3.3 專題論證報告的編制

圖2 文本修改說明書采用的逐條對應式修改

專題論證報告的編制經歷了從繁入簡的過程，工作開展之初，項目組分別從資源環(huán)境承載力、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模、主城區(qū)綜合交通規(guī)劃、主城區(qū)市政基礎設施規(guī)劃、兩江新區(qū)對重慶城市發(fā)展影響、西永綜合保稅區(qū)對重慶城市發(fā)展影響等方面編制了七個專題論證報告，每個報告相對獨立、單獨成冊，但此種成果形式顯得冗長，眾多報告分冊在今后使用和攜帶上也不夠方便，因此，為了保持成果形式的簡潔性，工作組將七個報告濃縮為一個專題論證報告，將原來的報告內容納入相應的篇章，并以此為基礎，增加了總體規(guī)劃實施情況、完善城市職能的論證、優(yōu)化城市空間布局論證、環(huán)境影響評價說明、論證結論等內容，使專題論證報告成為一個整體，邏輯性更加嚴密。

4 小結

重慶總體規(guī)劃修改工作凝聚了住房和城鄉(xiāng)建設部等多個國家部委、重慶市委市政府、重慶市規(guī)劃局及相關市級行政部門、國內外知名專家學者、國內外一流設計機構共同的心血與汗水，也正是眾多部門和人員的通力合作、密切配合，促成了這一艱巨、復雜工作能在一年半的時間內得以圓滿完成。

重慶總規(guī)修改也是對城鄉(xiāng)規(guī)劃法關于城市總體規(guī)劃修改的一次具體實踐，它在工作思路、組織形式、成果編制形式、審批程序等方面均進行了開拓與創(chuàng)新，也將為國內其他城市類似工作的開展起到一定的示范與借鑒作用。

［1］《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》[Z].2009

［2］《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃 （2007-2020）》[Z].（2011年修訂）.2011

［3］楊保軍，陳鵬.制度情境下的總體規(guī)劃演變［J］.城市規(guī)劃學刊，2012（1）.

［4］官大雨.國家審批要求下的城市總體規(guī)劃編制［J］.城市規(guī)劃，2010（6）

［5］雷翔.注意提高總體規(guī)劃編制的有效性［J］.城市規(guī)劃匯刊，1997（5）