沈志群 馬波濤

（1鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院經(jīng)濟管理咨詢部 助理研究員、公共管理博士；2鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院規(guī)劃咨詢部 助理研究員 ，北京 100038）

我國鐵路發(fā)展長期落后于國民經(jīng)濟發(fā)展，尤其是改革開放以來，社會對鐵路運輸?shù)男枨蟛粩嘣鲩L，使得“一票難求”情況日益突出。為了改變鐵路制約國民經(jīng)濟發(fā)展的狀況，近年來鐵路加快了發(fā)展速度，路網(wǎng)規(guī)模不斷擴大，大大緩解了對國民經(jīng)濟發(fā)展的制約[1]。但是路網(wǎng)規(guī)模擴大的同時也使鐵路建設(shè)資金需求快速增長，以負債為主籌措資金，使得鐵路資產(chǎn)負債率不斷上升，帶來了鐵路的債務(wù)問題。

1 修建現(xiàn)代化鐵路的必要性

加快區(qū)域骨干運輸方式發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。我國幅員遼闊，東西和南北跨度分別為5 400 km和5 200 km，各省會之間平均距離1 500 km左右；我國人口眾多且分布廣，產(chǎn)業(yè)和資源分布也不均勻，生產(chǎn)技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素表現(xiàn)出較大的區(qū)域級差，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡[2]，亟需有一種強有力的運輸方式，引導(dǎo)和促進其他運輸方式形成綜合運輸體系，改善區(qū)域生產(chǎn)要素分布不均勻狀況，促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

鐵路是最適宜的區(qū)域骨干運輸方式。鐵路運載量大、運行成本低、能耗少的特點[3]，在中長距離客貨運輸方面具有絕對優(yōu)勢；在大流量、高密度的城際中短途旅客運輸中具有很強的競爭優(yōu)勢。隨著科技的發(fā)展，高速客運技術(shù)、重載技術(shù)、快速貨運技術(shù)已經(jīng)逐步成熟。從現(xiàn)代化鐵路的運營狀況看，其在安全、快速、準時、舒適、擴大運輸能力、環(huán)境保護、能源和土地資源節(jié)省等方面已顯示出明顯的優(yōu)勢，適合我國的經(jīng)濟地理特征，是最適宜成為我國區(qū)域運輸骨干的運輸方式。

現(xiàn)代化鐵路是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。相對于傳統(tǒng)交通工具，現(xiàn)代化鐵路在速度、安全、準時、舒適等方面，能夠滿足現(xiàn)代生活的要求[4]，使資源能夠突破原有的地域限制，在更大范圍內(nèi)自由流動，增強區(qū)域競爭優(yōu)勢，改善經(jīng)濟主體的生產(chǎn)經(jīng)營效益，增強區(qū)域?qū)ζ渌麉^(qū)域經(jīng)濟主體的吸引力，為相對不發(fā)達地區(qū)帶來發(fā)展機遇[5]。隨著現(xiàn)代化鐵路輻射范圍的擴大，越來越多的區(qū)域運輸條件將得到有效改善，資源配置的市場范圍進一步擴大，資源使用效率不斷提升，產(chǎn)品生產(chǎn)成本進一步降低，有利于我國產(chǎn)品國際競爭力的鞏固和增強。

因此，發(fā)展現(xiàn)代化鐵路有利于資源合理配置，對提升我國綜合運輸效率十分必要。

2 鐵路債務(wù)問題的形成原因

鐵路建設(shè)投資大、周期長、回收慢，無論其管理模式是政企合一還是政企分開，資金籌措都是世界性難題。由于社會資金傾向于投入投資周期短、高回報率的領(lǐng)域，使鐵路難以像其他行業(yè)一樣進行大規(guī)模的市場化融資，國家現(xiàn)行政策又使鐵路融資的難度加大。

一方面，國家從鐵路的自然壟斷技術(shù)經(jīng)濟特征，以及從防止國民收入兩極分化和降低區(qū)域發(fā)展成本等方面考慮，為有效保護社會公共利益，對鐵路實施了嚴格的價格管制，運價不但不能達到鐵路運輸成本加社會正常投資回報，甚至難以彌補鐵路的運營支出，導(dǎo)致鐵路顯性的運營利潤一直處于較低水平；另一方面，國家沒有對鐵路因管制價格過低、外部經(jīng)濟效益無法轉(zhuǎn)成鐵路收益等損失給予相應(yīng)補償。更進一步地，隨著國家投融資體制改革，對國家鐵路投資實行“撥改貸”方式，以銀行貸款、鐵路債券解決鐵路建設(shè)資金問題，不斷增加的利息支出加大了鐵路的建設(shè)投資成本，導(dǎo)致運營后還本付息負擔沉重，固定資產(chǎn)計提折舊進入線路的成本，進而影響了線路的盈虧。

因此，鐵路顯性收益率不高是難以對社會資金形成吸引力的根本原因。而我國沒有采取其他國家通常采取的對鐵路進行差額補貼、實行“誰受益誰補償”的方式由各級政府和受益人分擔的鐵路管理方式，更加重了鐵路負擔，是形成鐵路債務(wù)困境的根本原因。

3 解決我國鐵路債務(wù)問題的探討

各國鐵路發(fā)展經(jīng)驗表明，僅依靠企業(yè)投資和鐵路運輸收入難以維持鐵路持續(xù)經(jīng)營。泰國曼谷曾采用私人集團投資興建城市輕軌，但是很快由于實際客流與預(yù)測客流差距大而運營虧損嚴重、項目盈利前景暗淡而被其他公司收購。部分西方國家在發(fā)展鐵路時采取了國有和私有并存的模式，但往往給予軌道交通ABCE的補貼（如圖1），使得私人投資收益達到社會邊際效益，明確那些受到軌道交通正外部效應(yīng)影響的財產(chǎn)所有權(quán)，直接給予建設(shè)運營主體相應(yīng)的補償，實現(xiàn)正外部效應(yīng)的內(nèi)部化。

研究發(fā)現(xiàn)，鐵路在國家、區(qū)域發(fā)展方面起到了巨大的作用。我們曾遴選國內(nèi)1 700個城市，建立計量經(jīng)濟學(xué)模型，對比開通時速200 km以上現(xiàn)代化鐵路與未開通現(xiàn)代化鐵路的城市發(fā)展狀況后發(fā)現(xiàn)，鐵路投入運營能夠帶動城市經(jīng)濟增長，鐵路具有較顯著的正外部經(jīng)濟效果：能促進區(qū)域間運輸成本的降低、縮短區(qū)域間的時間距離，促進沿線人口增加[6]，從而帶動區(qū)域各產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)不同程度的發(fā)展[7]，促成企業(yè)和家庭選址意愿的變化，驗證了“中國人口多、國土大，建設(shè)一定數(shù)量的高速鐵路是有必要的”的結(jié)論。

我國政府職能正逐步向公共服務(wù)型過渡?；仡櫧陙砦覈毮苻D(zhuǎn)變，我們發(fā)現(xiàn)，我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向正是由生產(chǎn)型向公共服務(wù)型過渡，政府投資的范圍越來越傾向公共服務(wù)領(lǐng)域。2004年7月《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中界定的政府投資的范圍主要是關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護和改善生態(tài)環(huán)境、促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展、推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化；黨的十六大對政府職能作的四項規(guī)定是經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)；黨的十七大將“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為深化政治體制改革的重要內(nèi)容之一，要求“強化社會管理和公共服務(wù)”，也強調(diào)了政府的公共服務(wù)職能。

中國鐵路具有很強的公益性特征。中國鐵路建設(shè)的全局性、長遠性和戰(zhàn)略性，使得中國鐵路較國外鐵路具有更強公益性。除與國外鐵路和城市軌道交通相同的難以獲得外部經(jīng)濟效益外，中國鐵路的公益性還集中體現(xiàn)為修建鐵路要服從于國家整體發(fā)展的需要，如近些年中西部地區(qū)鐵路和特殊目的鐵路數(shù)目不斷增加。從經(jīng)濟效益看，這些鐵路運量大多長期處于低水平狀態(tài)，多是為某種特定目的而修建的。其運量不足的根本原因主要在于所處的地理區(qū)位和其本身功能的特殊性。特別是服務(wù)于邊疆省區(qū)的開發(fā)和邊防作用的鐵路，處于邊緣地區(qū)，以地區(qū)運量為主，通過運量很少，運量增長受客觀因素影響較大，一般水平偏低，增長緩慢，運價不可能太高，雖有收益但不足以補償日常經(jīng)營費用，必然處于虧損狀態(tài)，投資基本無法回收。因此，這類鐵路基本無經(jīng)濟效益可言，但這些鐵路在中國的經(jīng)濟、政治、國防建設(shè)中發(fā)揮了巨大的作用，如青藏線、南疆線、北疆線的建設(shè)為我國邊疆地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)、對外交流、鞏固國防、邊貿(mào)繁榮等作出了不可磨滅的貢獻。

鐵路正是 《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中指出的 “市場不能有效配置資源的”、“公益性和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施”，應(yīng)獲得政府直接投資、資本金投入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等形式的支持；扶持鐵路發(fā)展正是根據(jù)十七大要求“強化社會管理和公共服務(wù)”的體現(xiàn)。

國家應(yīng)改變現(xiàn)有政策，加大對鐵路直接投資，給予鐵路補貼、無息貸款等財政援助制度，放松對鐵路的價格管制，增強鐵路對社會資金的吸引力，從而從根本上減輕并解決鐵路建設(shè)資金籌措壓力，促進鐵路企業(yè)形成自我積累、自我發(fā)展的良性循環(huán)，真正解決鐵路的債務(wù)問題。

4 結(jié)語

我國的自然地理、資源分布特征，使得鐵路在中長距離運輸中具有較強的競爭優(yōu)勢，是我國區(qū)域間運輸?shù)墓歉蛇\輸方式；作為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路是國民經(jīng)濟的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，加快鐵路發(fā)展能有效促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。鐵路自身的特征使得各國鐵路普遍存在融資難問題，而我國長期以來嚴格管制鐵路運價，且外部經(jīng)濟效益少有反哺、國家投資比重不斷降低，更進一步增加了我國鐵路社會融資的難度，使得鐵路逐步形成了以負債為主籌措建設(shè)資金的融資模式，導(dǎo)致近年來鐵路債務(wù)不斷高企，形成了社會關(guān)注的鐵路債務(wù)問題。調(diào)整我國政府投資方向，增加政府對鐵路的資本金投入，以及實施鐵路投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等公共政策，才是解決鐵路債務(wù)問題的根本路徑。

[1]劉繼廣,沈志群.高鐵經(jīng)濟：城市轉(zhuǎn)型的新動力[J].廣東社會科學(xué)，2011（3）：20-26

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[3]SHEN Zhiqun&LIU Jiguang.Enlarging Chinese Railway Scale in Chinese transportation System is the Key of Energy Conservation[J].Energy Procedia，2011（5）：824-828

[4]王惠臣.中國高速鐵路技術(shù)經(jīng)濟分析[J].鐵道經(jīng)濟研究，2010（6）：35-38

[5]SHEN Zhiqun&LIU Jiguang.How the high-speed train affects cities economy and society development[A].International Conference on Public Administration[G].Chengdu:UESTC Press， 2010：603-607

[6]沈志群,劉繼廣,鄭思齊,孫林，等.鐵路土地價值及實現(xiàn) [R].北京：鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院，2011

[7]林仲洪.高速鐵路建設(shè)對加速中國城鎮(zhèn)化進程的重要作用[J].鐵道經(jīng)濟研究，2010（6）：39-42