王 星，李占斌，李 鵬

（1.西安理工大學 水利水電學院，西安710048；2.陜西省水土保持局，西安710004）

水土保持效益能夠反映水土保持工作的整體成效。分析水土保持投資的來源、構成、經濟效益等，能夠為水土保持項目管理提供科學依據(jù)，有助于國家開展水土保持工作總結，對水土保持工程建設進行總體部署［1－2］。目前，我國的水土保持工程投資主要包括國家補助、地方匹配、群眾自籌及投勞三部分。由于受水土流失治理難度、當?shù)厣鐣洕鸂顩r、國家財力水平以及物價等影響，國家補助部分占工程總投資的比例很低且補助標準與治理措施造價不相適應，地方財政匹配資金難以到位，群眾自籌資金少等造成投資渠道單一，數(shù)量不穩(wěn)定，絕大部分投資為國家投資，其中又以中央投資為主，社會參與及其它方面的積極性和主動性不夠。致使水土保持計劃、規(guī)劃難以很好落實。提高國家補助標準和治理措施單價、建立水土保持基金制度、對水土保持工程進行政府投資風險分析等，是增加投資來源、合理使用投資的有益探索［3－5］。

本研究以陜西省“長治”工程和“丹治”工程為對象，選取典型小流域，采用實地調查、數(shù)據(jù)比較的方法，分析陜西省丹漢江流域人工費用和原材料價格變化、水土保持工程投資的實際需求和使用方式，并提出解決資金短缺、合理使用投資的建議。

1 研究區(qū)概況

陜西省丹漢江流域位于秦嶺以南，巴山、米倉山以北地區(qū)，涉及西安、寶雞、漢中、安康、商洛5市31個縣（區(qū)），包括漢江和丹江兩大支流，是國家南水北調中線工程的主要水源區(qū)，土地總面積62 731km2，占丹江口水庫控制面積的65.9%，年均出境水量270億m3，占丹江口水庫入庫水量的70%［6］。治理水土流失，保護水資源，對保障南水北調中線工程的水質安全和穩(wěn)定供水具有重要意義。自1989年國家啟動長江上中游水土保持重點防治工程（簡稱“長治”工程）以來，陜西省丹漢江流域的水土流失治理范圍和投資力度逐步增大，截至2008年，先后有13個縣開展了一至七期工程建設，累計治理水土流失面積5 697km2，完成總投資9.9億元。2007年丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程（簡稱“丹治”工程）啟動實施，陜西省有17個縣（區(qū)）納入治理范圍，截至2010年累計治理水土流失面積7 535km2，完成總投資18.95億元，成為陜南有史以來規(guī)模最大的水土保持項目?！伴L治”工程和“丹治”工程的建設取得了巨大的效益，但在實施過程中也出現(xiàn)了設計標準低、國家補助少、地方配套難落實等問題。

2 資料與分析

2.1 人工費用和原材料價格調查

目前，我國水土保持項目的概（估）算編制規(guī)范為2003年水利部頒布的《水土保持工程概（估）算編制規(guī)定和定額》，取費標準普遍較低。2006年2月國務院批復的《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》于2005年編制完成，由于時間較早，各項標準包括機械費、人工工資普遍低于現(xiàn)行市場價格。例如，工程措施的人工費為1.7～1.9元／工時，植物措施和封育治理措施的人工費為1.3～1.5元／工時。“丹治”工程啟動以后，項目區(qū)可行性研究報告和小流域初步設計的編制必須與規(guī)劃的指標一致。而在工程實際建設中，人工單價、炸藥、水泥、柴油等物資居高不下，超出初步設計批復單價的50%～80%。如果將水土保持措施維修管理、封禁管護人員工資、水土保持造成地方經濟發(fā)展機會損失等納入其中，投資標準將更高，而規(guī)劃批準的概（估）算投資標準遠低于實際水平。

以安康市的調查結果為例，預算干砌石每方為50.58元，而實際每方價格達到了70～80元；人工挖土方每方預算2.49元，而實際每方達到了6元；普工工資預算每天為15元，而實際為50～60元；炸藥預算單價為5 800元／t，實際為12 000元／t。實際價格除了柴油相差較少以外，其它價格均超過概算的50%以上，普工工資更是超出3倍，詳見表1。

表1 安康市部分人工費用和原材料的概算價格與實際價格比較

漢中市部分原材料價格的調查結果見表2。從表2可以看出，2005—2008年部分原材料漲幅明顯，除了柴油漲幅較小僅為6.9%以外，其它材料漲幅為50%～100%，遠高于物價指數(shù)的增長。

表2 漢中市2005－2008年部分原材料價格變化

2.2 典型小流域治理投資需求調查

表3為陜西省丹漢江流域6條小流域水土保持投資調查情況。數(shù)據(jù)顯示，“長治”工程和“丹治”工程小流域初步設計的概算標準為10～30萬元／km2。而實際單位面積的治理費用折合2006年價格水平，工程投資均高于50萬元／km2（表3）。如果按2009年一季度材料價格和勞動力價格水平編制概預算，在同樣的工程措施結構下，單位面積投資將達70～80萬元／km2。

表3 陜西省漢丹江流域小流域投資需求情況

2010年陜西省在部分“丹治”工程項目縣開展生態(tài)清潔小流域建設。表4為3條個試點縣生態(tài)清潔小流域實施方案概算情況。由于增加了防治面源污染、生態(tài)農業(yè)建設和人居環(huán)境綜合整治等措施，其投資標準比普通小流域更高，在100萬元／km2左右。丹鳳縣桃花谷小流域由于地處旅游景點，結合旅游開發(fā)增加了垃圾收集、污水處理、庭院美化等措施，投資高達480萬元／km2。

表4 陜西省丹漢江流域生態(tài)清潔小流域投資需求情況

2.3 實際完成投資構成分析

陜南丹漢江流域31個縣（區(qū)）中有20個為國家級貧困縣，6個為省級貧困縣。地方財政十分困難，不能保證配套資金的落實。漢中、安康、商洛等3市2008年地方財政總收入26.65億元，實際財政支出183.49億元，財政赤字156.84億元［7］，只能依靠國家財政轉移支付維持正常的開支，根本沒有財力落實地方配套資金。在項目實施中，配套資金只有通過與項目區(qū)群眾簽訂“投工承諾書”落實群眾投勞折資、與其它項目捆綁使用、與個體戶群眾投資相結合這三種主要模式才得以落實，嚴重影響了項目建設，加大了治理任務完成的難度。國家取消“兩工”后，群眾實際無償投勞的數(shù)量非常少。國家為了減輕農民的負擔，也不允許農民無償投勞，再加上項目區(qū)的農民大量外出務工導致實際能夠落實的群眾投勞折資很少。而各縣由于農業(yè)、林業(yè)、國土、扶貧等與水保有關的國家項目有限，不可能給每個小流域都落實捆綁資金。農民收入低，用于水土保持的投入有限，不合理的土地產權制度和不完善的信貸市場等阻礙了農民對水土保持的長期投資和對土地生產力的維護，因為農民不愿采取不能獲取收益的農業(yè)生產措施［8］，個體戶和群眾現(xiàn)金投資量也很低。由于實際到位的資金只有中央投資，地方配套資金難以落實，群眾投資和投勞折資少，實際上只能依靠中央投資完成工程建設。

如勉縣楊家山小流域于2007—2009年實施，治理水土流失面積34.43km2，概算投資908.96萬元。實際完成總投資864萬元，其中到位中央資金454萬元，無地方配套資金，群眾投勞折資149.25萬元，整合通村公路項目資金215萬元，小型農田水利資金16萬元，治理大戶自籌資金29.75萬元。中央投資、地方配套、群眾投勞折資、項目捆綁、個體戶和群眾現(xiàn)金投資占實際完成總投資的比例分別為52.5%，0，17.3%，26.7%，3.4%。

2.4 資金實際使用形式分析

水土保持項目的資金使用構成主要包括前期工作、工程建設和工程管理3個方面，其中工程建設資金占絕大部分?！伴L治”七期工程（2004—2008年實施）資金使用中，前期工作資金、工程建設資金和工程管理資金平均分別占總投資的1.5%，96.47%，2.04%。由于“長治”工程和“丹治”工程屬于中央預算內水土保持項目，中央資金僅能用于工程建設，前期工作和工程管理的經費只能從地方配套中籌集。如果去除其他資金，僅使用中央投資進行工程建設，前期工作和工程管理資金分別占中央投資的4.04%，5.49%，合計為9.53%，詳見表5。這樣一來，用于工程建設的資金進一步減少。

表5 陜西省長江上中游水土保持重點防治工程資金使用形式

3 結論

近年來陜西省丹漢江流域人工費用和原材料價格大幅上漲，水土保持工程的實際投資需求遠高于概算標準，地方配套資金無法落實，群眾投勞和項目捆綁資金的數(shù)量十分有限，項目的資金主要來源于中央投資，而實際落實的中央資金不僅要用于工程建設，還要用于前期工作和項目管理等。所有這些因素，導致項目資金嚴重不足。主要問題如下：

（1）人工費用和原材料價格大幅上漲導致工程實際造價遠高于概算定額。由于水土保持工程概（估）算定額標準低，規(guī)劃、項目區(qū)可行性研究、小流域初步設計等前期工作編制的治理標準普遍較低，再加上近年來人工費用和原材料價格大幅上漲，使得水保項目的概（估）算與實際狀況相差較大。

（2）小流域治理實際投資需求遠高于概算。小流域初步設計的概算標準為10～30萬元／km2，而從實際調查情況來看，要初步治理一條小流域，工程費用至少50萬元／km2，約為概算標準的2倍。生態(tài)清潔小流域的治理費用更高，約100萬元／km2。

（3）實際完成投資主要為中央投資。在水土保持項目實施過程中，由于地方財政困難，配套資金難以落實；國家取消“兩工”后，農民大量外出務工，群眾投勞折資十分有限；而項目捆綁、個體戶和群眾現(xiàn)金投資量也很低，實際上主要依賴中央投資完成工程建設。

（4）資金使用構成中工程建設占絕大部分。前期工作、工程建設和工程管理分別占總投資的1.5%，96.47%，2.04%，工程建設占絕大部分。但由于水土保持項目主要依靠中央資金實施，前期工作和工程管理的資金只能從中央資金中籌集，二者合計占中央投資的9.53%，使得用于工程建設的資金進一步減少。

4 討論與建議

目前，我國水土保持工程的管理依照2011年國家發(fā)展改革委、水利部頒發(fā)的《水土保持工程建設管理辦法》，該辦法中規(guī)定“水土保持工程建設投入由中央、地方和受益區(qū)群眾共同承擔。各地要按要求及時足額落實地方建設資金，并根據(jù)國家有關政策組織受益區(qū)群眾投勞參與工程建設。同時，要進一步深化改革，完善政策，創(chuàng)新機制，廣泛吸引社會資金投入工程建設”。長期以來，水土保持項目的投資都是國家補助性質。在目前“國家補一點、地方配一點、群眾籌一點”的投資模式下，各地廣開思路、不斷探索，逐步建立起了國家、地方、集體和個人的多層次、多元化、多渠道的投資機制［9］。2000年以前群眾為我國水土保持項目的投資主體，自1996年起政府投資的力度明顯加大，2001年以后政府成為水土保持投資項目的主體［2］。農戶水土保持行為主要受到非農收入比例、從事農業(yè)生產的時間、從事農業(yè)人口數(shù)量、家庭收入、經營土地面積、農戶兼業(yè)經濟行為、水土流失減產損失、以及距離城市遠近等因素的影響［10－12］。水土保持工程雖然能夠改善農業(yè)生產條件，與農民的切身利益息息相關，但是要調動農民參與工程建設的積極性，必須考慮各項因素。

水土保持作為一項社會公益性事業(yè)，是國家的甲類建設項目，參照水利基建項目進行管理。工程的建設必需有充足的資金作保障，才能充分發(fā)揮治理成果的效益。因此，目前陜西省丹漢江流域水土保持項目還應以中央投資為主，地方配套為輔，多方融資，鼓勵受益群眾積極參與。根據(jù)研究區(qū)的現(xiàn)狀，為科學實施水土保持工程，增加資金來源，合理使用資金，擬提出如下建議：

（1）修訂水土保持工程概（估）算定額，增加水土保持工程單位面積投資標準。國家水利部根據(jù)當前的物價水平，參考水利工程定額，結合水土保持項目的特點，修訂水土保持工程概（估）算定額。陜南地區(qū)屬秦巴土石山區(qū)，山大溝深，地形破碎，水土流失嚴重，治理難度較大。在做水土保持項目的前期規(guī)劃時，應根據(jù)實際的價格水平確定合理的治理標準，生態(tài)清潔小流域的治理標準根據(jù)措施的種類和治理程度應該更高。

（2）提高中央投資比例，落實地方配套資金，鼓勵群眾參與項目建設。根據(jù)陜西省地處西北、經濟欠發(fā)達的實際，應大幅提高中央投資比例，中央投資占總投資的比例應不低于80%，國家級貧困縣可取消地方配套。水土保持項目啟動之前，省、市、縣政府應逐級簽訂落實配套資金的承諾，按比例由地方財政落實配套資金，不能落實配套資金的不得安排項目。采取大戶承包治理，鼓勵社會資本投資水土保持項目；建立“公司＋農戶”的組織制度，為區(qū)域水土保持投資積累資金，提高農業(yè)生產效率；組建農民施工隊，既安排農民打工增加收入，又可降低工程費用；完善農村土地流轉機制，保障耕地、林地產權，鼓勵農民參與工程建設。

（3）完善項目管理，增加前期工作和項目管理費用。國家《水土保持工程建設管理辦法》中要求“項目前期工作應由具有相應資質的機構編制。各地可按規(guī)定在水土保持工程省級建設投資中提取不超過工程總投資2%的項目管理經費，用于前期工作和管理支出”。實際上省級部門能夠落實的配套資金十分有限，大部分項目沒有配套資金。因而，市、縣級水保部門普遍缺乏工作經費，難以完成前期工作任務以及項目的日常管理。因此，國家應修訂項目管理辦法，明確將一定比例的中央資金用于前期工作和項目管理。同時，建議國家安排專項資金用于重點水保項目的前期工作。

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