文/田思敏

如何強化和完善對煤炭行業(yè)的安全監(jiān)管

文/田思敏

我國擁有世界上豐富的煤炭資源，不僅是產煤大國，還是煤炭消費大國。想要實現(xiàn)煤炭企業(yè)的健康發(fā)展，煤炭的安全生產是重中之重。我們必須正視在安全監(jiān)管上存在的缺陷與不足，理順監(jiān)管關系，完善監(jiān)管舉措，進一步強化對煤炭企業(yè)安全生產的監(jiān)管，確保煤炭行業(yè)健康安全發(fā)展，和諧有序發(fā)展。這不僅是擺脫“帶血的GDP”的需要，更是維護廣大礦工的利益，實現(xiàn)以人為本的和諧社會的需要。

一、我國煤礦安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題

我國現(xiàn)階段對煤炭安全的監(jiān)管機制主要有兩個部分，一個是煤礦企業(yè)里的安全生產管理部門，主要責任是向礦工宣講有關煤礦安全生產的知識，加強礦工的安全生產意識，以及對企業(yè)日常安全生產進行監(jiān)督管理；另一個是國家設立的煤礦安全生產監(jiān)管部門。國家設立的煤礦安全監(jiān)察局是依照中華人民共和國安全生產法對各省市地方煤礦安全生產狀況進行監(jiān)督。其主要職責是對涉及安全生產的事項進行審查批準（包括批準、核準、許可、注冊、認證、頒發(fā)證照等）或者驗收，嚴格依照有關法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產條件和程序進行審查和驗收，對不符合有關法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產條件的，不得批準或者驗收通過。同時，定期對煤礦企業(yè)在生產過程中的安全設施進行檢查，以促進煤礦企業(yè)的安全生產。在有安全事故發(fā)生時，國家煤礦安全監(jiān)察局還要對事故進行調查，并處理善后工作事宜。但是我國現(xiàn)階段的監(jiān)管機制存在一些問題，制約了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是雙重監(jiān)管體制導致監(jiān)管不力。國家安全生產監(jiān)督管理總局是承擔全國安全生產的綜合性監(jiān)督部門，在此基礎上，其內設國家煤礦安全監(jiān)察局，對涉及煤礦安全方面的工作進行監(jiān)察。這是典型的“一個機構、兩塊牌子”。國家煤礦安全監(jiān)察局實行中央垂直管理，在“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的格局下，形成以國家煤礦安全監(jiān)察局為主的垂直管理體制和煤礦安全地方監(jiān)管的雙重體制。省、地市均設有安監(jiān)局、煤監(jiān)局，負責煤炭的安全監(jiān)管。這樣的雙重監(jiān)管使得機構的職能存在嚴重的交叉，導致權力分散，最終造成監(jiān)管不力的局面，大大地降低了監(jiān)管的力度。

二是監(jiān)管執(zhí)行的矛盾問題突出。依據(jù)《安全生產法》第九十四條規(guī)定：“煤礦安全監(jiān)察部門做出的關閉煤礦的行政處罰，應該報請縣級以上人民政府按照國務院規(guī)定的權限做出決定”。這一規(guī)定直接導致國家煤礦安全監(jiān)管部門沒有完全獨立的監(jiān)管權。此外，地方煤炭企業(yè)在拒絕煤礦安監(jiān)部門的強制關停指令時，依據(jù)《煤炭安全管理條例》，國家煤炭安監(jiān)部門也沒有強制執(zhí)行的權力，必須要移交到相關的部門執(zhí)行。這直接導致煤礦安監(jiān)部門權力的弱化。此外，在巨大的經(jīng)濟利益的刺激下，一些地方安監(jiān)部門無視地方煤礦存在的問題，用拖延的方式確保這些地方煤礦企業(yè)的經(jīng)濟利益。

三是煤礦安全行政問責制的偏失。每一起煤礦安全事故，均不同程度地與政府官員在行政行為中的不作為和失職有關。我國于2001年4月2日頒布實施了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的相關規(guī)定》，這一規(guī)定的實施，對于不作為、亂作為的官員有了懲戒的依據(jù)，保障了廣大煤礦工人的權益。但是，我國煤礦安全事故的行政問責制也存在著一些偏失，主要表現(xiàn)為行政問責制在執(zhí)行的過程中被弱化和異化。一些地方政府的行政問責僅僅是為了轉移公眾的注意力，被調離職務的官員在一段時間以后，又在別地委以他任，這樣的“假問責”不能切實起到完善監(jiān)管的作用，最終會破壞政府的公信力。

二、完善我國煤礦安全監(jiān)管的有效舉措

現(xiàn)階段加強我國煤炭企業(yè)安全監(jiān)管的任務艱巨，依據(jù)國內外煤炭行業(yè)發(fā)展的實踐，應從以下幾個方面完善我國煤炭安全的政府監(jiān)管。

一是要規(guī)范劃分中央與地方之間的關系以及政府各職能部門的關系。針對我國當前煤礦安全工作煤監(jiān)、質檢、安監(jiān)等部門共同管理的局面，政府應該細化各個部門的職責，將其法制化、規(guī)范化、制度化，這樣既可以避免職能的交叉和監(jiān)管權力的分散化，又可以實現(xiàn)責任、權利和義務的統(tǒng)一。

二是要切實解決政府監(jiān)管的沖突問題。從法律上著手，解決現(xiàn)存的政府監(jiān)管執(zhí)行過程中中央與地方的沖突。理順國家煤礦監(jiān)管與地方煤礦監(jiān)管之間的關系，賦予煤礦安全監(jiān)管獨立的執(zhí)行權。雖然現(xiàn)行的一些規(guī)定在相當大的程度上約束了煤礦監(jiān)管部門濫用權力，但是也導致了對煤炭企業(yè)安全問題整改的滯后。因此，應該在一定程度上賦予煤礦安監(jiān)部門獨立的執(zhí)行權力。

三是要確保行政問責制真正落到實處。行政問責制度使廣大的官員認識到自己不僅僅享有權力，更大程度上，還承擔著重要的責任。這一制度的實施，對于遏制礦難的發(fā)生起到了一定的作用。因此在現(xiàn)實中，要確保行政問責落到實處，避免“走過場”的現(xiàn)象發(fā)生。對于因不作為和亂作為而導致礦難的官員，要切實追究其責任，切實樹立政府的公信力。

四是要借鑒西方第三方監(jiān)管機制，加強煤礦安全監(jiān)管力度。我國的國家安全生產監(jiān)督管理總局和國家煤礦安全監(jiān)察局實行的是“一個機構、兩塊牌子”，這樣的機構在監(jiān)管中容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管和監(jiān)管真空。可見僅僅依靠政府和安監(jiān)部門的力量來遏制礦難的發(fā)生是不夠的。因此有必要借鑒西方國家“第三方監(jiān)管”的經(jīng)驗，建立以志愿團體、煤炭工業(yè)協(xié)會、社會中介機構等為代表的第三方社會性的監(jiān)管力量。這里的第三方是依據(jù)國家相關法律成立的，具有專業(yè)性質和一定的權威性、獨立于煤礦企業(yè)和政府的安全監(jiān)管機構之外。其合法性、專業(yè)性、權威性和獨立性等特點對于強化煤礦安全的監(jiān)管可以發(fā)揮重要的作用。由此可見，引入第三方的監(jiān)管機制，是改進我國煤礦安全監(jiān)管機制的一個有效途徑。

總之，我國獨有的能源結構特點使得煤炭行業(yè)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要產業(yè)，而如何更好地完善煤礦的安全監(jiān)管，是一個擺在政府和煤炭企業(yè)面前的關鍵問題。我們要正視自身監(jiān)管體制的弊端和缺陷，借鑒國外的有益經(jīng)驗，不斷理順關系，改進監(jiān)管舉措，促進煤礦安全監(jiān)管工作的順利進行，實現(xiàn)中國煤炭工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

（責任編輯：龐永厚）

作者單位：（上海師范大學法政學院）