周 曄,吳鳳平,陳艷萍

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 210098)

水資源作為一種公共資源和公共產(chǎn)品,在其開發(fā)、利用和保護(hù)過程中,為了保證水資源的可持續(xù)利用,維護(hù)廣大公眾的利益,需要政府在其中發(fā)揮重要作用。同時(shí),在全球經(jīng)濟(jì)一體化、尤其是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不可預(yù)見因素和各種緊急情況下水資源的非常規(guī)需求是不可避免的,由此決定了在初始水權(quán)分配時(shí)需要分配適當(dāng)?shù)念A(yù)留水量。目前,關(guān)于政府預(yù)留水量的深入研究較少,本文對政府預(yù)留水量定義、分類、作用等進(jìn)行討論和梳理,在此基礎(chǔ)上,從必要性、可行性、有效性三方面闡述分配政府預(yù)留水量的動因,最后,通過總結(jié)一些試點(diǎn)流域和地區(qū)的政府預(yù)留水量分配實(shí)踐活動,闡述分配政府預(yù)留水量的意義。

1 政府預(yù)留水量的提出

在最初探討初始水權(quán)分配原則時(shí),很多學(xué)者提出了政府預(yù)留水量的原則。范克旭等[1]在研究長江流域初始水權(quán)分配時(shí)提出了政府預(yù)留一部分用水權(quán)原則。長江流域水量相對豐富,開發(fā)利用程度不高,為了給今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展留有余地,滿足緊急情況如救災(zāi)、抗旱、公共安全事故等突發(fā)事件的用水需求,政府應(yīng)該預(yù)留一部分必要的公用水權(quán)。石玉波[2]也提出了水權(quán)分配應(yīng)留有余量,認(rèn)為不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異,需水發(fā)生時(shí)段不同,人口增長和異地遷移會產(chǎn)生新的水資源基本需求,水資源配置要適當(dāng)留有余地,中央政府保留這部分預(yù)留資源的水權(quán)。李晶[3]提出了應(yīng)急用水的原則。王浩等[4]認(rèn)為考慮到維護(hù)代際公平、應(yīng)急戰(zhàn)略儲備、平衡調(diào)節(jié)手段、促進(jìn)節(jié)約用水等因素,國家在對水權(quán)進(jìn)行初始分配時(shí),應(yīng)預(yù)留一部分水權(quán)。謝新民等[5-8]針對松遼流域研究了政府預(yù)留水量確定方法、動用原則及管理模式。美國水資源所有權(quán)歸屬于各個州,但是當(dāng)聯(lián)邦政府預(yù)留土地用于印第安居留地、軍隊(duì)備用地、國家公園、森林等項(xiàng)目時(shí),要求預(yù)留足夠的水資源來滿足以上項(xiàng)目的建設(shè)[9]。本文從政府預(yù)留水量的定義出發(fā),系統(tǒng)地理解和探討政府預(yù)留水量的相關(guān)理論。

1.1 政府預(yù)留水量的定義及分類

目前,政府預(yù)留水量還沒有統(tǒng)一的定義。王浩等[4]指出初始水權(quán)可劃分為自然水權(quán)(生態(tài)環(huán)境水權(quán))與國民經(jīng)濟(jì)水權(quán)(生活水權(quán)、生產(chǎn)水權(quán))和政府預(yù)留水權(quán)三類。從法律意義上講,水量是水權(quán)的客體,是水權(quán)的本源與核心,是取得水權(quán)并實(shí)現(xiàn)其權(quán)能的先決條件,所以在水權(quán)制度下,水量與水權(quán)是辯證統(tǒng)一、不可分割的。因此,本文重心是對政府預(yù)留水量的動因、意義進(jìn)行論述,不再區(qū)分政府預(yù)留水量和政府預(yù)留水權(quán)。

政府預(yù)留水量是初始水權(quán)除自然水權(quán)、國民經(jīng)濟(jì)水權(quán)之外的水權(quán)表現(xiàn)形式,可定義為:政府預(yù)留水量是水權(quán)的一種物質(zhì)表現(xiàn)形式,是水權(quán)的一種載體,指初始水權(quán)分配時(shí),為了應(yīng)對未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不可預(yù)見因素和各種緊急情況下水資源的非常規(guī)需求而未分配出去的水量。政府預(yù)留水量與國民經(jīng)濟(jì)用水、生態(tài)環(huán)境用水處于同一層面,是完整的初始水權(quán)體系的重要組成部分之一。

從不同角度看,政府預(yù)留水量有不同的分類方式。從流域初始水權(quán)分配工作的實(shí)際需要劃分,政府預(yù)留水量分為多個級別[4]:第一級別,流域初始水權(quán)分配流域級自然水權(quán)、省區(qū)初始水權(quán)和流域級政府預(yù)留水量;第二級別,省區(qū)初始水權(quán)分配省區(qū)級政府預(yù)留水量;第三級別,地市初始水權(quán)分配地市級政府預(yù)留水量,縣區(qū)級政府預(yù)留水量可以不再考慮。按政府預(yù)留水量的不同目的和用途,政府預(yù)留水量分為政府應(yīng)急預(yù)留水量和政府發(fā)展預(yù)留水量。政府應(yīng)急預(yù)留水量是指極端干旱或者連續(xù)干旱,以及意外事故導(dǎo)致的突發(fā)水污染事件導(dǎo)致供水危機(jī)出現(xiàn)情況下,政府為實(shí)施應(yīng)急供水,保障社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展而預(yù)留的水量;政府發(fā)展預(yù)留水量是指為了代際之間和地區(qū)之間的公平性,規(guī)避和降低未來發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn),或者為滿足未來可能出現(xiàn)的國家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、重新布局和國防建設(shè)等而預(yù)留的水量。

1.2 政府預(yù)留水量的屬性及作用

1.2.1 政府預(yù)留水量的屬性

a.應(yīng)急性和預(yù)期性。政府預(yù)留水量設(shè)置目的是為了解決或緩解日趨嚴(yán)峻的水危機(jī),防止經(jīng)濟(jì)失衡,合理保證發(fā)展用水,是為了“不時(shí)之需”。雖然上述突發(fā)性事件或發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的空間和時(shí)間無法準(zhǔn)確預(yù)知,但是,作為政府的防范意識及工作,卻要有預(yù)期性、前瞻性和主動性。

b.公共性。當(dāng)突發(fā)事件來臨,用水戶的水權(quán)遭到侵害而不復(fù)存在時(shí),政府作為預(yù)留水量的權(quán)利主體,可以直接調(diào)用預(yù)留水量,進(jìn)行應(yīng)急救援。政府預(yù)留水量作為公共產(chǎn)品或者公共資源,就凸顯了其應(yīng)急管理的優(yōu)勢。若沒有預(yù)留水量,政府需要經(jīng)過市場交易獲得用來應(yīng)急的水權(quán),影響應(yīng)急管理的效率。

c.戰(zhàn)略性。水資源不僅是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性自然資源,更是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源,一旦發(fā)生短缺或中斷,國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和國家安全將會受到嚴(yán)重的影響,其戰(zhàn)略性決定了國家在水權(quán)分配時(shí)要預(yù)留部分水量,并且這必將是一種長期的戰(zhàn)略。

1.2.2 政府預(yù)留水量的作用

a.政府預(yù)留水量在應(yīng)對供水危機(jī)和規(guī)避發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)中的絕對優(yōu)勢。應(yīng)對供水危機(jī)和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn),需要足夠的水權(quán),因此國家或區(qū)域必須擁有一定規(guī)模和質(zhì)量的水資源使用權(quán)[10]。首先,隨著社會工業(yè)生產(chǎn)的多樣性、復(fù)雜性,以及社會的改革與轉(zhuǎn)型,我國突發(fā)水污染風(fēng)險(xiǎn)及極端干旱的可能性越來越大,也越來越難以預(yù)料和防范,一旦發(fā)生,只有依靠政府預(yù)留水量有效應(yīng)對;其次,當(dāng)今世界各國尤其是經(jīng)濟(jì)大國和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國,都越來越重視本國的戰(zhàn)略資源供給安全問題,當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因水權(quán)不足而受到影響時(shí),國家可以動用預(yù)留水量以救燃眉之急,調(diào)節(jié)供需;再次,政府預(yù)留水量可以擴(kuò)大國家的外交回旋余地,包括水資源在內(nèi)的重要資源始終是國際政治、經(jīng)濟(jì)爭奪的關(guān)鍵領(lǐng)域,國家建立了科學(xué)完善的水權(quán)體系可以增加外交上的靈活性。

b.政府預(yù)留水量在應(yīng)對供水危機(jī)和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)中的比較優(yōu)勢。有了預(yù)留水量,當(dāng)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí),政府不必再去水市場上購買應(yīng)急水權(quán),避免擾亂市場并能夠及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢的擴(kuò)大。首先,政府動用預(yù)留水量時(shí),在時(shí)間性、空間性、數(shù)量性和目標(biāo)性等方面都須經(jīng)過科學(xué)的決策,體現(xiàn)其主觀能動性作用;其次,政府預(yù)留水量相對其他宏觀調(diào)控政策具有比較優(yōu)勢。在克服水權(quán)市場失靈,規(guī)避發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)方面,政府除了可以動用預(yù)留水量,也可以通過財(cái)政政策、貨幣政策等手段調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)。但是,傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控手段存在操作復(fù)雜、干預(yù)作用滯后等缺點(diǎn),而政府預(yù)留水量則有利于根據(jù)各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化情況及時(shí)進(jìn)行預(yù)調(diào)和微調(diào),還可以通過需求預(yù)警體系的建立保持相應(yīng)的提前動用量,將經(jīng)濟(jì)波動降到較小范圍內(nèi),并可以有效地支持國家重大戰(zhàn)略的調(diào)整和國防建設(shè)等。

2 政府預(yù)留水量與水資源儲備的區(qū)別及聯(lián)系

2.1 水資源儲備

政府預(yù)留水量是為應(yīng)付未來不確定用水事件而分配的,是一種儲而備用的行為。在初始水權(quán)研究的早期,一些學(xué)者就已經(jīng)提出水資源儲備的設(shè)想,但是仍以定性研究為主,主要研究內(nèi)容如下:

a.建議從國家宏觀層面或區(qū)域?qū)用娼⑺Y源儲備體系。張?jiān)赖萚11-12]指出政府有必要從國家安全角度制定水資源戰(zhàn)略及其戰(zhàn)略儲備體系,并建立國家水資源戰(zhàn)略儲備管理機(jī)構(gòu)。柳長順[13]結(jié)合水資源危機(jī)的特點(diǎn),提出建立長期儲備、中期儲備與應(yīng)急儲備相結(jié)合的水資源戰(zhàn)略儲備體系與模式的構(gòu)想,分析了水資源儲備管理體制、儲備規(guī)模及運(yùn)行機(jī)制。董國旺等[14]分析鄭州市城區(qū)水資源保護(hù)對策時(shí),提出水資源戰(zhàn)略儲備安全對策。

b.水資源儲備方式的研究。鄭芳[15]提出為改善我國水資源安全的現(xiàn)狀,水資源儲備機(jī)制是保障水資源安全的重要機(jī)制之一。陳威森[16]建議圍渤海筑堤,使渤海成為儲備水資源的淡水湖。杜漢學(xué)等[17-19]論述了地下水庫蓄水原理、蓄水條件、蓄水效益,推廣利用地下水庫蓄水,以緩解一些地區(qū)嚴(yán)重缺水的局面。Escolero等[20]在墨西哥東南部梅里達(dá)城市水資源供給大于需求的背景下,研究建立一個地下蓄水層,分析了蓄水層的選址,以及如何保證水質(zhì)不受破壞等。Dawoud等[21-24]研究了ASR(aquifer storage and recovery),water banking兩類系統(tǒng),系統(tǒng)可以安全地儲備多余水量,在水資源需求增加時(shí),可以方便地提取利用。Botzan等[25-26]從成本收益角度定量證明了人工儲水系統(tǒng)的可行性。

2.2 兩者區(qū)別與聯(lián)系

a.產(chǎn)生淵源不同。政府預(yù)留水量是在水權(quán)初始分配過程中產(chǎn)生的,在可分配或可利用的水資源總量中,預(yù)留下來用于滿足未來緊急情況下水資源需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一部分水量;水資源儲備則可以發(fā)生在任何時(shí)候,只要有多余的水資源就可以儲備起來。

b.內(nèi)涵不同。政府預(yù)留水量與生活水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)、工業(yè)水權(quán)等都屬于法律上的權(quán)利范疇,水量是水權(quán)的物質(zhì)表現(xiàn)形式,而水資源儲備是對一定數(shù)量的水資源進(jìn)行儲備,這些儲備的水資源在權(quán)利上可能屬于農(nóng)業(yè)水權(quán),也可能屬于工業(yè)水權(quán),抑或生活水權(quán)。

c.水資源形式不同。政府預(yù)留水量僅針對可分配或可利用的水資源,水資源儲備的對象包括各種可用的水資源或者暫時(shí)不可用處理后可用的水資源。

d.涉及主體不同。水資源儲備主體可以是國家、企業(yè)、家庭,而政府預(yù)留水量主體只能是政府,是政府履行公共管理職責(zé)、保障社會穩(wěn)定、調(diào)控水市場及協(xié)調(diào)流域發(fā)展和適應(yīng)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整而預(yù)留的。

雖然政府預(yù)留水量與水資源儲備在性質(zhì)上有上述區(qū)別,但是兩者還是有一定聯(lián)系的。儲而備用是政府預(yù)留水量具有的一般儲備特征,在動用之前,政府預(yù)留水量需要由有關(guān)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。因此,在定量研究政府預(yù)留水量規(guī)模時(shí),可以借鑒水資源儲備方面的決策方法。

3 政府預(yù)留水量動因分析

3.1 政府預(yù)留水量的必要性

3.1.1 完善國家水權(quán)制度體系

政府對水權(quán)初始配置,將其對水資源的處分權(quán)分配給了水權(quán)人,這份處分權(quán)受財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù),包含一切財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)包含的3項(xiàng)基本屬性:排他性、讓與性、可執(zhí)行性。水權(quán)一旦配置,原來負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度、負(fù)責(zé)分配水權(quán)份額的各級行政當(dāng)局要退出水資源分配活動,政府要想回收水權(quán),必須通過水市場進(jìn)行購買獲得急需的水權(quán),而不得隨意收回已經(jīng)配置的水權(quán)。一旦隨意回收已經(jīng)配置的水權(quán),用水單位將對政府失去信任,再有水權(quán)配置改革,也會無人問津。因此,政府為了履行改善水環(huán)境的公共職能,在水權(quán)初始分配時(shí)要給其自身預(yù)留水權(quán)份額[27]。政府保護(hù)水環(huán)境的行為應(yīng)當(dāng)主要依靠私法模式:以一個產(chǎn)權(quán)人的角色,運(yùn)用財(cái)產(chǎn)法、侵權(quán)法工具保護(hù)自己的預(yù)留水量。

3.1.2 緩解特殊水情下供水危機(jī)

水資源使用權(quán)的物權(quán)屬性要求其具有邊界穩(wěn)定性,通常討論的初始水權(quán)都是基于流域多年平均水資源量分配的長期的靜態(tài)水權(quán)[28],而水是流動的,具有不確定性,這使水權(quán)的實(shí)現(xiàn)不同于其他權(quán)利。水權(quán)不確定風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在以下3個方面:①干旱風(fēng)險(xiǎn)。極端天氣及洪澇、干旱災(zāi)害發(fā)生的概率增加,七大流域降水、徑流存在10 a左右中期振蕩,出現(xiàn)特枯年和連續(xù)枯水年的概率較高,對供水安全的影響較大[29]。②水污染風(fēng)險(xiǎn)。近年來水源地突發(fā)水污染事件數(shù)量呈不斷增加的趨勢,如松花江重大水污染事件、沱江水污染事件等,對我國飲用水安全和水環(huán)境構(gòu)成了巨大威脅。③水市場風(fēng)險(xiǎn)。水資源的一些特殊性和復(fù)雜性使水市場失靈的可能性比一般的商品市場更大。政府為防止市場的過度動蕩,可以動用政府預(yù)留水量來平抑、干預(yù)和調(diào)節(jié)水市場的供需關(guān)系。政府預(yù)留水量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以分擔(dān)上述水權(quán)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),是水權(quán)制度完善、合理的重要體現(xiàn)。

3.1.3 契合可持續(xù)發(fā)展的要求

隨著人口的急劇增加和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,水資源供給已越來越不能滿足日益增長的資源需求,這些對人類社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。面對威脅,一要合理開發(fā)水資源,二要尋找合理配置水資源的方式,確保水資源的可持續(xù)供給,保證人類經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。在人們的生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式短期內(nèi)不可能有根本轉(zhuǎn)變情況下,為解決水資源稀缺與水資源需求不斷擴(kuò)大的矛盾,現(xiàn)實(shí)與理性的選擇是應(yīng)該建立科學(xué)完善的政府預(yù)留水量制度,通過運(yùn)用預(yù)留水量,防止因水資源中斷和供應(yīng)急劇減少而對國民經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊,確保國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和環(huán)境不受破壞和潛在的威脅。

可持續(xù)發(fā)展包括自然可持續(xù)發(fā)展、社會可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。自然可持續(xù)發(fā)展是保護(hù)和加強(qiáng)環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力,當(dāng)出現(xiàn)用水緊張態(tài)勢,動用預(yù)留水量,可以有效防止人類過度抽取地下水而突破水資源環(huán)境承載的閾值,從而保障水環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力;社會可持續(xù)發(fā)展要求代內(nèi)、代際的公平與和諧,政府預(yù)留水量是對某一時(shí)刻的水資源做出未來的制度安排或者跨區(qū)域安排,滿足社會可持續(xù)發(fā)展的要求;通過動用政府預(yù)留水量,可以改變水資源的供求關(guān)系,影響市場價(jià)格,使價(jià)格保持在一個相對穩(wěn)定的水平上,因而,政府預(yù)留水量是再生產(chǎn)不斷進(jìn)行的條件,是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障。

3.2 政府預(yù)留水量的可行性

3.2.1 政策可行性

進(jìn)入21世紀(jì)以來,在新時(shí)期治水方針的指引下,我國積極創(chuàng)新水資源管理體制、機(jī)制和制度,運(yùn)用水權(quán)和水市場理論探索并指導(dǎo)水利實(shí)踐。水利部相繼出臺了水量分配、水權(quán)轉(zhuǎn)換等相關(guān)政策或指導(dǎo)性意見,這些成果豐富和健全了我國的水權(quán)理論體系,部分法規(guī)已經(jīng)對預(yù)留水量作了相應(yīng)規(guī)定。

《水量分配暫行辦法》第八條第一款規(guī)定:“為滿足未來發(fā)展用水需求和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略用水需求,根據(jù)流域或者行政區(qū)域的水資源條件,水量分配方案制定機(jī)關(guān)可以與有關(guān)行政區(qū)域人民政府協(xié)商預(yù)留一定的水量份額。預(yù)留水量的管理權(quán)限,由水量分配方案批準(zhǔn)機(jī)關(guān)決定。”《水利部關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》中明確指出:“各地在進(jìn)行水權(quán)分配時(shí)要留有余地,考慮救災(zāi)、醫(yī)療、公共安全以及其他突發(fā)事件的用水要求和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的潛在要求?！薄督K省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)的決定》第七條第一款規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)急飲用水源建設(shè),保證應(yīng)急用水。有條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)建設(shè)兩個以上相對獨(dú)立控制取水的飲用水源地;不具備條件建設(shè)兩個以上相對獨(dú)立控制取水飲用水源地的地區(qū),應(yīng)當(dāng)與相鄰地區(qū)簽訂應(yīng)急飲用水源協(xié)議,實(shí)行供水管道聯(lián)網(wǎng)?！薄督K省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)飲用水源地保護(hù)的決定》第七條第二款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將水質(zhì)良好、水量穩(wěn)定的大中型水庫、重要河道、湖泊作為區(qū)域發(fā)展預(yù)留飲用水源地,按照地表水(環(huán)境)功能區(qū)劃確定的飲用水源區(qū)的要求加以保護(hù)。”為了貫徹落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)實(shí)施方案》,廣東省水利廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)珠江三角洲城市群應(yīng)急備用水源建設(shè)的通知》(粵水資源[2010]8號),要求珠江三角洲各市制定應(yīng)急備用水源保障規(guī)劃。

以上法律法規(guī)既對政府預(yù)留水量提出了具體的實(shí)施要求,也為政府預(yù)留水量的劃分確定提供了政策引導(dǎo),為政府預(yù)留水量的實(shí)施提供了制度保障和實(shí)施平臺。

3.2.2 技術(shù)可行性

其一,可以選擇地表水庫、河谷、湖泊等儲備政府預(yù)留水量。具有多年調(diào)蓄能力的地表水庫的死庫容可以用來儲備政府預(yù)留水量,據(jù)估算,我國水庫死庫容在700億m3,是最重要的儲備資源。水庫死庫容一般不準(zhǔn)動用,只有在特枯年和連續(xù)枯水年出現(xiàn)供水困難時(shí)才可動用?？蓮拈L期儲備的角度,規(guī)劃建設(shè)一批調(diào)水工程,平衡水資源地區(qū)分布,增加政府預(yù)留水量。

其二,可以選擇地下水庫進(jìn)行蓄水存儲。地下水庫就是指存在于地下的天然大型儲水空間,如厚度較大和范圍較廣的大型層狀孔隙含水層、大型巖溶儲水空間、大型含水?dāng)嗔褞У??？赏ㄟ^人工主動補(bǔ)給方式將政府預(yù)留水量引入地下水庫存儲起來。我國在這方面剛剛起步,現(xiàn)在有北京市、吉林省等少數(shù)地方開發(fā)利用地下水庫蓄水,已收到良好的水資源效益和社會經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 政府預(yù)留水量的有效性

3.3.1 供過于求

如圖1所示,當(dāng)供過于求時(shí),水權(quán)市場能夠提供的水權(quán)量為Q2,需要的水權(quán)量為Q1,水權(quán)量存在過剩Q2-Q1,此時(shí)水權(quán)市場價(jià)格為P1,消費(fèi)者剩余為三角形AP1C,生產(chǎn)者剩余為四邊形P1BFC,社會凈福利為兩者之和,小于市場均衡狀態(tài)時(shí)的社會凈福利三角形ABE。同時(shí),由于消費(fèi)者的邊際收益始終大于生產(chǎn)者的邊際成本,因此,存在帕累托改進(jìn)的余地。

圖1 水權(quán)市場供過于求

為了使水權(quán)價(jià)格趨于合理,政府以低于市場價(jià)格P1投放預(yù)留水量,市場價(jià)格開始回落,一方面,水權(quán)需求者的購買力得到恢復(fù),消費(fèi)者剩余趨向于三角形AP e E;另一方面,降低水權(quán)轉(zhuǎn)讓沖動,促使可轉(zhuǎn)讓水權(quán)量趨向均衡量Qe,生產(chǎn)者剩余最終趨向三角形PeEB,調(diào)整后的社會凈福利為三角形ABE,大于四邊形P1BFC,因此,通過動用政府預(yù)留水量,社會整體凈福利得到改善。

3.3.2 供不應(yīng)求

如圖2所示,當(dāng)供不應(yīng)求時(shí),水權(quán)市場能夠提供的水權(quán)量為Q1,水權(quán)的需求量為Q2,水權(quán)量缺口為Q2-Q1,市場價(jià)格為 P1,消費(fèi)者剩余為四邊形ACFP1,生產(chǎn)者剩余為三角形P1BF,社會凈福利為四邊形 ACFB,小于市場均衡狀態(tài)時(shí)凈福利三角形ABE,因此,也存在帕累托改進(jìn)。

圖2 水權(quán)市場供不應(yīng)求

市場偏離均衡狀態(tài),出現(xiàn)供不應(yīng)求是經(jīng)濟(jì)蕭條的表現(xiàn)。擁有多余水權(quán)者轉(zhuǎn)讓水權(quán)的動機(jī)受到抑制,為了刺激轉(zhuǎn)讓,政府在水權(quán)市場上以高于市價(jià)購買水權(quán)作為預(yù)留水量,對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。政府的購買行為,促使轉(zhuǎn)讓價(jià)格逐漸上升,水權(quán)需求量趨于下降,直至供給量等于需求量,消費(fèi)者剩余逐漸調(diào)整至三角形AP e E,生產(chǎn)者剩余調(diào)整至三角形P e EB,社會凈福利調(diào)整至三角形ABE,調(diào)整后的社會凈福利三角形 ABE大于調(diào)整前的社會凈福利四邊形ACFB。因此,通過政府購買水權(quán)作為預(yù)留水量,可以達(dá)到刺激水權(quán)交易市場,改善社會凈福利的目的。

任何事物都具有矛盾性,分配政府預(yù)留水量具有多方面的積極意義,也有一定的弊端。分配政府預(yù)留水量,一方面減少了現(xiàn)有用水戶的水權(quán)份額,加劇了水資源緊張態(tài)勢,一定程度上抑制了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;另一方面,干旱地區(qū)的政府預(yù)留水量若存儲于地下,導(dǎo)致地下水位上升,土地容易鹽堿化;濕潤地區(qū)政府預(yù)留水量若占用水庫時(shí)間過長,容易導(dǎo)致洪水無處釋放,引發(fā)洪澇災(zāi)害。因此,要加強(qiáng)對政府預(yù)留水量管理,將其納入水資源管理系統(tǒng),在充分發(fā)揮政府預(yù)留水量作用之時(shí),避免其不利影響的發(fā)生。

4 政府預(yù)留水量分配實(shí)踐

伴隨著第二次全國水資源綜合規(guī)劃的開展,我國許多流域或區(qū)域陸續(xù)開展了初始水權(quán)分配試點(diǎn)研究。這些試點(diǎn)流域或區(qū)域包括塔河、黑河、石羊河、霍林河、大凌河、黃河、晉江、撫河、東江以及內(nèi)蒙沿黃六盟[30-31],其中塔河、石羊河、大凌河、晉江、撫河已經(jīng)開展了政府預(yù)留水量分配實(shí)踐活動。下面對各試點(diǎn)進(jìn)行具體分析。

a.塔河流域預(yù)留水量分配實(shí)踐。塔河針對支流和田河流域分配了預(yù)留水量。和田河流域規(guī)劃年將增加約30250hm2灌溉面積,由于此部分面積尚未落實(shí),將其需水量作為發(fā)展預(yù)留水量。規(guī)劃年和田河流域綜合毛灌溉定額1.385萬m3/hm2,則待發(fā)展灌溉面積30250hm2分配水量4.19億m3作為預(yù)留水量。

b.石羊河流域預(yù)留水量分配實(shí)踐。在石羊河流域,《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》中分配了7316萬m3水量作為全流域應(yīng)急調(diào)度的預(yù)留水量,由流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配,不再向各縣區(qū)分配。

c.大凌河流域預(yù)留水量分配實(shí)踐。大凌河流域初始水權(quán)分配研究小組將滿足研究區(qū)生態(tài)基流和入海水量要求后的水量作為預(yù)留水量。由于大凌河流域水資源緊缺,用水矛盾突出,90%和75%來水頻率下沒有分配預(yù)留水量,只制定了50%來水頻率下的政府預(yù)留水量。表1給出了河北、內(nèi)蒙古兩省(自治區(qū))50%來水頻率下各月預(yù)留水量,遼寧省預(yù)留水量和入海水量混在一起,沒有單獨(dú)給出。

表1 大凌河50%來水頻率下政府預(yù)留水量 萬m3

d.晉江流域預(yù)留水量分配實(shí)踐。1996年,泉州市制定了《晉江下游初始水權(quán)分配方案》,針對晉江金雞閘的枯水流量,在各縣市間進(jìn)行分配,并預(yù)留10%的水量為作為市級政府預(yù)留水量。

e.撫河流域預(yù)留水量分配實(shí)踐。撫河流域水權(quán)分配方案中,政府預(yù)留水量占整個分配水量的20%多。在50%來水頻率下,2015水平年政府預(yù)留水量為11.38億～13.93億m3;2030水平年為10.29億～12.69億m3。

除上述流域外,部分地區(qū)也開展了相關(guān)研究[32-36],取得了很好的效果,為其他流域、地區(qū)分配政府預(yù)留水量給予重要的借鑒意義。一些干旱地區(qū),在水資源難以完全滿足現(xiàn)有用水戶基本需求的情況下,分配政府預(yù)留水量存在一定的困難,但是這些地區(qū)仍然存在對政府預(yù)留水量的需求,這時(shí)就需要國家宏觀調(diào)控,在其他水資源較多的地區(qū)多預(yù)留些水量,上級政府對這些地區(qū)也可提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

5 結(jié) 語

在對已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上,提出了政府預(yù)留水量的完整定義及其不同的分類,認(rèn)為政府預(yù)留水量具有應(yīng)急性和預(yù)期性、公共性、戰(zhàn)略性等本質(zhì)屬性,在應(yīng)對供水危機(jī)和規(guī)避發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)方面,政府預(yù)留水量具有絕對優(yōu)勢和相對優(yōu)勢。從必要性、可行性、有效性詳細(xì)闡述了分配政府預(yù)留水量的動因,總結(jié)了試點(diǎn)流域和區(qū)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對進(jìn)一步開展相關(guān)研究具有重要的意義。

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