文/蘭本軍

關于建設國家煤炭應急儲備體系的思考與建議

文/蘭本軍

我國是一個煤炭資源相對豐富的國家，煤炭在我國的一次能源消費中占近70％的比重，在國民經濟發(fā)展和人民生活中具有舉足輕重的地位。一旦煤炭供應緊張，或者出現(xiàn)短缺，就會給國民經濟發(fā)展和人民生活帶來嚴重影響，甚至危及社會安定。因此，保證煤炭供應平穩(wěn)成為需要關注的重大問題之一。

通過對影響煤炭供應的因素及其發(fā)展趨勢入手進行分析，對2009～2010年冬季的煤炭供應緊張及應對經驗進行探討，對進一步建立和完善國家煤炭應急儲備體系提出政策建議。

一、影響煤炭供應的因素及其發(fā)展趨勢

1.交通運輸

我國煤炭資源主要分布在中西部，而消費地卻主要集中在東南部，北煤南運、西煤東輸是基本的運輸格局，加之我國國土遼闊，煤炭運距綿長，交通運輸始終是影響煤炭供應的非常重要的因素，常常會成為制約煤炭供應的瓶頸。其他因素對煤炭供應的影響也往往通過交通運輸?shù)木o張表現(xiàn)出來。

今后一個時期，煤炭運力將處于相對偏緊但逐漸放緩的狀態(tài)。近期，鐵路運力還將比較緊張，但由于湖南、湖北等缺煤省份加大了利用水運的力度，有效彌補了鐵路運力的不足，保證了煤炭供需的基本平衡。近年來，隨著更多的鐵路新線投入運營，特別是煤炭專線的完工，煤炭運輸?shù)木o張狀況將大大得到緩解。根據(jù)國家煤炭“十二五”發(fā)展規(guī)劃，到2015年全國煤炭鐵路運輸需求26億噸?？紤]鐵路、港口、生產消費等環(huán)節(jié)的不均衡性，需要鐵路運力28～30億噸，可基本滿足煤炭運輸需要。水運方面，到2015年，北方港口海運一次下水量7.5億噸。考慮鐵路、港口、生產消費等環(huán)節(jié)的不均衡性，需下水能力8億噸，交通運輸規(guī)劃煤炭裝船能力8.3億噸，可適應煤炭下水需要。

2.宏觀經濟波動

一旦經濟發(fā)展速度過快，作為推動國民經濟發(fā)展的主要動力的煤炭供應，常常會顯得力不從心。在過去的30多年里，除少數(shù)年份外，我國經濟一直處于快速發(fā)展的時期，由于能源消費超前系數(shù)的影響，煤炭供應大多數(shù)時間都處于偏緊的狀態(tài)。加上鐵路、公路等基礎設施發(fā)展相對滯后，一些缺少煤炭資源，主要依靠外購，而經濟發(fā)展相對較快的地區(qū)，常常因為運力緊張、煤炭供應不足而出現(xiàn)拉閘限電的現(xiàn)象，影響經濟發(fā)展?jié)撃艿陌l(fā)揮。

當然，在經濟發(fā)展速度放緩的時候，也會出現(xiàn)煤炭供應過多、庫存過高的情況。近期以來，煤炭行業(yè)及與煤炭相關企業(yè)就正在經受著煤炭庫存過高的痛苦。由于國家宏觀調控措施效果顯現(xiàn)，經濟發(fā)展速度放緩，煤炭市場也持續(xù)疲軟，煤炭需求企業(yè)、港口的煤炭庫存不斷攀升。6月初，全國重點電廠的平均庫存達到27天用量，遠超發(fā)改委規(guī)定的15天用量庫存水平。

從國家經濟發(fā)展的指導思想看，我國經濟“十二五”期間乃至以后將進入以結構調整為主線的經濟發(fā)展時期，經濟發(fā)展速度將比過去的高速增長階段有所放緩?？傮w上看，過去高增長時期經常出現(xiàn)高峰時期煤炭供應短缺和拉閘限電現(xiàn)象將會進一步緩和。

3.煤炭產能

過去我國因為煤炭生產裝備水平落后，煤炭產能跟不上經濟發(fā)展的需要，造成供不應求的局面。近年來由于我國煤炭開采裝備技術水平的大幅提高，以及煤炭工業(yè)投資規(guī)模的持續(xù)增長，煤炭供給能力穩(wěn)步提升，過去由于開采能力不足而造成的煤炭供給不足已經大大緩和。而且隨著碳減排壓力的增大，對煤炭的需求也會有所抑制?！笆濉逼陂g，煤炭產能的增長完全能夠滿足煤炭需求的增長。

4.天氣、地質等自然災害

煤炭供應短缺，大范圍雨雪天氣也是重要的影響因素。雨雪天氣災害不只影響到煤炭的運輸，也影響到其他物資的運輸，會對國民經濟和人民生活造成全方位的影響，往往會造成公路、鐵路等運輸系統(tǒng)的全面緊張，尤以對電煤短缺的影響最為嚴重。而地震等地質災害由于影響范圍相對較小，一般不會對煤炭運輸造成太大影響。

上述影響因素中，對煤炭供應影響最為突然、最為嚴重、時間最長的因素就是天氣等自然災害。而自然災害因素中，比較地震、長時間大范圍的降雨以及大范圍雨雪冰凍災害三者，又以長時間、大范圍的雨雪冰凍災害為最。下面以2009～2010年冬季雨雪冰凍災害為例來分析其對煤炭供應的影響。

二、2009～2010年冬季雨雪冰凍災害對煤炭供應的影響及應對

1.災害分析

2009～2010年冬季長期低溫雨雪冰凍災害對我國煤炭供應帶來嚴重影響，其過程大致如下：最初是2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山東等地普降暴雪，局部地區(qū)甚至是百年一遇，影響了這些地區(qū)的鐵路和公路運行，進而波及華中、華東、京津冀地區(qū)的煤炭供應；接著是2010年1月1日至6日我國大部分地區(qū)遭受寒潮襲擊，雨雪冰凍天氣進一步加劇，華中地區(qū)煤炭供應受到影響；2010年1月20日前后，由于長期低溫寒流，北方海冰災害（30年同期最為嚴重）導致港口封航，煤炭運輸船無法靠港，華東、華南地區(qū)的煤炭供應受到影響。

綜合分析，在此期間有三重因素造成煤炭供應的緊張：一是由于長時間的低溫天氣，供暖需求擴大了電力和煤炭的需求；二是雨雪冰凍天氣影響了鐵路和水運使煤炭運輸受阻；三是春節(jié)期間客運擠占了貨運的運力。

由于上述因素的共同作用，大部分直供電廠煤炭庫存急劇下降，低于國家發(fā)改委規(guī)定的15天存量，部分地區(qū)庫存低于7天的警戒線，安徽省的直供電廠平均庫存可用天數(shù)只有3天，拉閘限電的范圍不斷擴大。煤炭價格也隨之攀升，大部分地區(qū)煤炭價格每噸比災前上漲100元，局部地區(qū)煤炭價格每噸上漲達200元。

災害發(fā)生后，國務院及有關部委給予高度重視，2010年1月10日，鐵道部、交通部相繼開始組織煤炭緊急搶運。經過一系列緊鑼密鼓的部署，煤炭搶運工作取到了顯著成效，全國直供電廠存煤2728萬噸，比搶運前增加528萬噸，平均庫存可用天數(shù)達到11天，比搶運前增加2天。

2.應對啟示

一是災害發(fā)生突然且影響時間較長。從2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山東等地發(fā)生暴雪，到2010年1月1日至6日中國大部分地區(qū)受寒潮襲擊，大部分地區(qū)降下大雪，部分地區(qū)出現(xiàn)30年一遇最低氣溫，時間長達50多天，北方海冰災害導致港口封航。在極端天氣長時間影響下會大范圍影響交通運輸，導致煤炭等物資供應緊張。

二是受災范圍廣。此次災害的范圍很大，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特點，先是華北發(fā)生大范圍雪災后，華中地區(qū)電煤庫存告急，稍晚是由于北方港口受雪冰封航而影響華東地區(qū)的煤炭供應。

三是必須多部門聯(lián)動才能應對。此次災害發(fā)生后，從最高領導層國務院到各部委都參與到應對行動當中，國務院、國家發(fā)改委在第一時間發(fā)出預警通知，經過鐵道和交通運輸主管部門部署和安排，煤炭搶運工作才得以進展順利。

2009～2010年冬季雨雪冰凍災害發(fā)生后，應對突發(fā)事件造成的煤炭供應短缺成為政府和有關研究機構共同關注的問題。2012年5月和2012年9月，國家發(fā)改委和財政部相繼下發(fā)了《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》《國家煤炭應急儲備財務管理暫行辦法》，國家煤炭應急儲備納入法制化、規(guī)范化管理的軌道。

三、對建立國家煤炭應急儲備的幾點建議

國家煤炭應急儲備工作十分復雜，既涉及國家發(fā)改委、財政部、交通部、鐵道部等多個部門，也涉及煤礦、港口、電廠、交通運輸?shù)榷鄠€行業(yè)的眾多企業(yè)，更涉及采購、運輸儲備等多個環(huán)節(jié)。從2009～2010年冬季雨雪冰凍災害的嚴重影響和煤炭搶運工作經驗教訓來看，要達到有效儲備和及時應對突發(fā)事件的目的，保證煤炭的平穩(wěn)供應，就必須建立和完善煤炭應急保障體系，做到權責明確、組織嚴密、反應及時、應對有力。

l.進一步完善煤炭應急儲備的有關法律法規(guī)，落實有關各方的責任和義務

要大力宣傳《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》等法律法規(guī)，使煤礦、電力企業(yè)、運輸企業(yè)等煤炭供應鏈上的有關各方明確自身所承擔的責任和義務。特別是要讓有關各方明白，在發(fā)生突發(fā)事件、煤炭供應短缺時，承擔起煤炭供應的職責不僅是一種經濟責任，更是一項嚴肅的政治任務。

2.建立從中央有關部委到企業(yè)的嚴密的煤炭應急儲備組織體系，以提高應急響應速度

煤炭從煤礦到電力企業(yè)，環(huán)節(jié)很多，涉及多個利益主體，其中包括承儲企業(yè)、鐵路局、港口、船公司、海事部門、質檢機構、用煤企業(yè)等，組織協(xié)調工作量很大，專業(yè)性很強。這需要從國家發(fā)改委、財政部、交通運輸部和鐵道部以及煤炭供應鏈上的所有企業(yè)形成一個嚴密的組織體系，明確各自的職責和行動方案，在突發(fā)事件發(fā)生時能夠及時應對。

運力保障程度及運輸組織煤炭應急保障的中心工作。就鐵道系統(tǒng)而言，目前仍然是政企一體化的體制，在發(fā)生突發(fā)事件時可以通過一紙命令完成應急動員，并提出強有力的應對措施。但就水路和公路系統(tǒng)來說，權力已經分散到各個企業(yè)當中，除中央和各省所屬的大型水運企業(yè)外，各個企業(yè)自成一體，互不相屬，需要更為強有力的組織，才把它們納入到煤炭應急保障體系之中。因此，必須設計運力應急保障預案，做好應急運力的組織或協(xié)調，建立應急運力保障體系，平時統(tǒng)一管理，應急時期統(tǒng)一調度，確保在應急狀態(tài)下這些運力能夠“調得動、用得上”。

3.建立國家煤炭應急儲備管理信息系統(tǒng)，對煤炭應急儲備進行有效監(jiān)控，對突發(fā)事件進行快速預警

建立統(tǒng)一的國家煤炭應急儲備管理信息系統(tǒng)，為政府各有關部門和有關企業(yè)提供快速便捷的溝通平臺，是對煤炭應急儲備狀況進行實時管控的最有效的辦法，可以實現(xiàn)應急儲備信息的透明，消除管理盲點，保證信息的“及時性、真實性和準確性”，滿足國家相關部門對煤炭應急儲備的管理需要。其中，發(fā)改委和財政部可通過國家煤炭應急儲備管理信息系統(tǒng)及時、準確地了解全國煤炭應急儲備情況，做出收儲和動用決策；煤炭工業(yè)協(xié)會和國家電網公司可利用信息平臺，按照《辦法》要求，依據(jù)搜集、匯總的電煤生產、消耗、庫存信息，提出收儲和動用建議；省人民政府相關部門可利用信息平臺了解應急保供相關信息，協(xié)助領導科學決策，提出動用申請；承儲企業(yè)和承儲點也可依靠信息系統(tǒng)實現(xiàn)對儲備煤炭的科學、精細管理，落實國家煤炭應急儲備現(xiàn)場管理等工作任務。

特別是有突發(fā)事件時，可通過信息平臺在第一時間進行預警和動員，并采取相應的方案和措施。

4.建立社會化的煤炭應急儲備網絡，通過聯(lián)合庫存實現(xiàn)聯(lián)合保供，提高煤炭應急儲備的效率

《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出要“加快建立全國煤炭應急儲備體系，提高應急保障能力”。將更多符合條件的港口、煤炭樞紐地企業(yè)納入到煤炭應急保障體系當中建立聯(lián)合庫存，是優(yōu)化庫存規(guī)模、提高煤炭應急儲備能力和使用效率的有效途徑。按照現(xiàn)代物流理論，建立保障區(qū)域企業(yè)和儲備點聯(lián)合庫存，可以更加合理地確定庫存規(guī)模，降低總體庫存，減少資金占壓；有利于加速煤炭儲備的輪換節(jié)奏，減少儲備過程中煤炭的自燃損耗，增強對資源的有效利用；可以更加有效地利用這些企業(yè)的原有儲備場地和儲備設施，減少基建投入，節(jié)約基建成本。

總之，建立煤炭應急儲備體系，就要進一步完善立法，明確政府部門、煤炭供應鏈上的相關企業(yè)在煤炭應急儲備體系中的責任和義務；要建立從中央有關部委到企業(yè)的嚴密的煤炭應急儲備組織體系，提高應急反應速度；要建立國家煤炭應急儲備管理信息系統(tǒng)，對煤炭應急儲備實現(xiàn)快速預警和有效監(jiān)控；要建立社會化的煤炭應急儲備網絡，通過聯(lián)合庫存實現(xiàn)聯(lián)合保供，提高煤炭應急儲備的效率”的政策建議。

（責任編輯：李元）

作者單位：（北京弘帆資訊有限公司）