摘要：信訪作為政府與民眾間互為溝通的一項重要渠道，承擔(dān)著維護社會秩序、保障公平正義和實現(xiàn)民主政治的重大職責(zé)。但其現(xiàn)行工作機制并未有效緩解日益尖銳的信訪矛盾，相反，愈演愈烈的信訪問題對信訪制度和信訪工作提出了質(zhì)疑?；诤椭C社會的視角，對現(xiàn)行信訪工作機制的效用進行分析，提出人大信訪管轄行政、司法信訪的兩級工作機制，以促進和諧社會下信訪工作的完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：

兩級信訪機制；信訪本意；制度完善

中圖分類號：C91

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198（2012）02-0043-02

改革開放在帶來經(jīng)濟高速、有效發(fā)展的同時，也使各類社會矛盾和利益沖突日益顯現(xiàn)。因此，能否快速有效地解決社會矛盾和利益沖突成為構(gòu)建和諧和會的重要舉措，能否使信訪制度切實有效地解決各類矛盾和糾紛成為了維護社會秩序的重要保障。本文通過對信訪工作機制的分析與評價，提出應(yīng)建立由人大主導(dǎo)下的行政、司法信訪為主體的兩級信訪機制，以期達到和諧信訪、和諧社會的最終目的。

1當(dāng)前信訪工作機制的評價

信訪本身是公民參與國家政治及社會公共管理的主要渠道，體現(xiàn)了公民對自身權(quán)利、社會政治的關(guān)注程度，對社會秩序的有序發(fā)展、公民積極參與社會政治和國家管理等方面具有積極的促進作用；同時由于信訪工作機制本身存在一些弊端，致使大量信訪問題淤積，也帶來相當(dāng)影響的社會負面效應(yīng)。總體而言，當(dāng)前信訪工作的積極意義占據(jù)主要地位，數(shù)量巨大的信訪群體從另一側(cè)面也反映了民眾對信訪工作的關(guān)注及認可程度。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計，每年都需處理大量的群眾來信來訪，如表1。

（1）信訪工作機制所產(chǎn)生的積極影響。

信訪制度有效的促進了社會政治生活的發(fā)展，緩解了社會政治、經(jīng)濟中出現(xiàn)的矛盾和壓力，成為了人們社會政治生活中的一部分，群眾通過信訪行為和政府部門建立一種良好的互動關(guān)系，將意見和思想及時的傳達到政府決策部門，促使政治民主健康有序地發(fā)展，通過糾正各級政府機關(guān)的工作失誤或缺陷來實現(xiàn)人民群眾的根本利益。

信訪行為引導(dǎo)規(guī)范了人民內(nèi)部矛盾，使其健康有序的運行。另外，群眾在參與信訪行為的過程中也提高了自身的法律素質(zhì)和修養(yǎng)。如信訪者在信訪過程中，為了更加準(zhǔn)確的表達自己的實際情況并尋找相關(guān)的法律依據(jù)，就要對相應(yīng)的法律法規(guī)和行政規(guī)章進行系統(tǒng)的理解和學(xué)習(xí)。

（2）信訪工作機制引發(fā)的消極影響。

信訪工作的權(quán)責(zé)不對或有關(guān)工作人員的自身原因等問題使部分信訪事項不能夠及時、有效的解決，從而促使重復(fù)信訪、越級信訪現(xiàn)象的產(chǎn)生，信訪工作人員只能將相對緊急的信訪事項加以重視，盡快解決。而這樣的結(jié)果卻造成民眾形成這樣的心理：“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。如果不讓官員感受到你的迫切心理，他就不會重視你所反映的問題，只有制造出相關(guān)部門感到麻煩、影響穩(wěn)定的事端，所對應(yīng)的信訪事項才能得到盡快的解決。這樣就直接導(dǎo)致了部分民眾，在遇到信訪受挫或等待結(jié)果的時間內(nèi)，通過極端、非法的行為去表達和發(fā)泄不滿，使越來越多的信訪者效仿這種行為。如中國新聞網(wǎng)2010年4月24日報道，遼寧莊河市海洋等社區(qū)居民上千人到市政府集體下跪上訪，該市市長對事件處置失當(dāng)，后被大連市委市政府責(zé)令辭職。類似事件不僅對社會產(chǎn)生嚴重的不良影響，也促使政府部門加大對信訪工作的力度，不惜以大量的人力、物力、財力去平衡這種現(xiàn)象，結(jié)果“不僅嚴重增加成本，而且會破壞全社會的是非觀、公正觀等價值理念，在道德正義上削弱了政府形象，非但不能促進社會公平，反而加速了社會基礎(chǔ)秩序和社會價值體系的失范?！?/p>

2當(dāng)前信訪工作機制存在的問題

2.1缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)、信訪機構(gòu)設(shè)置龐雜

在我國信訪制度的立法中，最主要是國務(wù)院于1995年頒布并在2005年修訂的《信訪條例》，大多數(shù)省級政府或人大也以此根據(jù)本省的實際情況，制訂了相對應(yīng)的地方信訪條例，這些條例屬于地方行政法規(guī)序列，并不是經(jīng)過全國人大通過立法程序頒布的國家性法律，只適用于國家行政機關(guān)的信訪機構(gòu)，不包括企事業(yè)單位或其他社會組織。我國現(xiàn)行的眾多信訪機構(gòu)可根據(jù)受理信訪行為范圍的不同而分為行政信訪、司法信訪和人大信訪三類，這三類信訪隸屬于行政、司法和立法部門，相互之間缺乏緊密的聯(lián)系，沒有形成和諧有效的統(tǒng)一信訪工作機制。另外，從中央到地方存在著各級信訪機構(gòu)，它們大小不一，名稱各異，分散在行政機關(guān)、事業(yè)單位和工廠企業(yè)等各類社會組織中，在全國范圍內(nèi)構(gòu)成了一個相互聯(lián)系脫節(jié)、龐雜的信訪體系。因此，建立統(tǒng)一的信訪立法依據(jù)，將這些信訪組織有機和諧的整合到統(tǒng)一的整體中，成為完善信訪工作機制的首要問題。

2.2信訪職能錯位，權(quán)責(zé)不相符

信訪機構(gòu)職能主要體現(xiàn)在三方面：（1）政治參與。公民采用信訪行為參政議政，監(jiān)督政府的行政管理行為，通過此種制度化政治參與實現(xiàn)意愿表達，形成了中國特色的政治民主形式。（2）權(quán)利救濟功能。信訪制度的權(quán)利救濟功能是司法救濟和行政救濟之外的補充救濟。在我國現(xiàn)行《信訪條例》第14條中規(guī)定，“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出”這項規(guī)定明確了信訪的補充性權(quán)利救濟的角色，在法律行為或行政措施無法取得滿意成效的狀況下，采用信訪途徑取得及時、合理的救濟或補償。（3）權(quán)力監(jiān)督功能。權(quán)力監(jiān)督功能以監(jiān)督行政機關(guān)以及行政機關(guān)工作人員依法行使職權(quán)為目的，在進行權(quán)力監(jiān)督的過程中糾正違法行政行為，給予違法者相應(yīng)的制裁和處罰，從而維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益。在對公民權(quán)利救濟和對執(zhí)法機關(guān)進行權(quán)力監(jiān)督的過程中，信訪工作機構(gòu)所具有的權(quán)限為將信訪問題轉(zhuǎn)送至相對應(yīng)的部門機構(gòu)，并對相關(guān)機構(gòu)的處理過程進行監(jiān)督，若出現(xiàn)相關(guān)機構(gòu)不配合行為，則信訪部門可以進行建議行政處分。具體內(nèi)容可參見《信訪條例》第三十八條。民眾的信訪問題大多是通過其他渠道無法解決后，歸置到信訪部門的，具有一定的難度和復(fù)雜性。因此，轉(zhuǎn)送、傳遞和建議行政處分等權(quán)限不足以實現(xiàn)信訪問題處理過程中的博弈平衡，而這樣的權(quán)責(zé)不對等造成的后果就是大量的信訪事項不能夠有效及時地解決，使民愿和訴求長時間的淤積，產(chǎn)生消極、影響和諧的社會因素。

2.3重程序性公正，輕實體性公正

信訪制度較訴訟制度更重視實體性的公正，只有在程序性公正的前提下，維護公民的合理權(quán)益，才能實現(xiàn)權(quán)利救濟的功效。在訴訟制度中，對案件或糾紛進行處理時依據(jù)環(huán)環(huán)相扣、緊密相依的程序來辦理的，關(guān)注更多的是案件辦理中程序上的正確與否，是否依據(jù)法律規(guī)定進行具體的調(diào)查、審理行為，是對案件或問題進行程序上的重新審查和辦理，而信訪制度作為權(quán)利救濟的有效補充，可以在合法不合理的現(xiàn)象中對當(dāng)事人進行適當(dāng)?shù)难a償或權(quán)益救濟，所注重的是實體性公正。筆者曾對鄭州市的上訪者做過一次問卷調(diào)查，在對100名上訪者進行的交談中，除去6人拒絕回答外，其余94名信訪人均表示只要達到自己所要的滿意程度即可，并未對程序內(nèi)容過多要求。在現(xiàn)實的信訪工作機制中，信訪機構(gòu)工作人員往往根據(jù)信訪條例或處理辦法對信訪事項進行簡單的審查處理，并未對當(dāng)事人的實際情況進行更深一步的了解，使信訪制度實體性公正的優(yōu)勢得不到充分的發(fā)揮，依舊存在重程序性公正、輕實體性公正的現(xiàn)象。如在蒙受經(jīng)濟損失后又無法通過正當(dāng)?shù)姆汕阔@得補償，從程序上看當(dāng)事人是獲得了法律公正的判決，但在實際情況中并未得到應(yīng)有的賠償，從而引發(fā)實體性公正的缺失產(chǎn)生的上訪行為。

3和諧社會視角下信訪工作機制的構(gòu)建和發(fā)展

（1）通過人大立法實現(xiàn)信訪工作機制的有機統(tǒng)一。

立法是健全信訪工作機制的保障。現(xiàn)行《信訪條例》屬于行政法規(guī)，其法律位階較低，約束力較小，可操作性差，一些原則問題，特別是信訪關(guān)系涉及保障公民基本權(quán)利的內(nèi)容，無法在行政法規(guī)和地方性法規(guī)中解決，只有通過立法用基本法的形式加以規(guī)范解決。另外根據(jù)我國憲法，國家的一切權(quán)力來源于人民，國家各級機關(guān)包括行政和司法機關(guān)都有責(zé)任保障公民法定權(quán)利的實現(xiàn)。而信訪權(quán)的客體涉及到人身權(quán)利、政治權(quán)利以及社會、經(jīng)濟和文化權(quán)利等各方面的法定基本權(quán)利，具有基本人權(quán)的特性，應(yīng)該通過人大設(shè)立《信訪法》統(tǒng)一信訪工作機制，全面的實現(xiàn)公民的信訪權(quán)利，可由黨委人大信訪部門監(jiān)督司法、行政信訪機構(gòu)，以促進各類信訪工作的有效協(xié)調(diào)、順利進行，對行政信訪就其歸屬行政信訪部門處理，司法信訪問題，由人大審查其合法性，如果不存在法律適用問題，而確實存在實際困難的信訪問題，則通過行政救濟或社會救濟渠道給予援助。理順各類信訪機構(gòu)的從屬關(guān)系，達至和諧統(tǒng)一的狀態(tài)。

（2）明確行政、司法和黨委、人大這三者信訪的職能職責(zé)。

職責(zé)明確是健全信訪工作機制的基礎(chǔ)。提高現(xiàn)行信訪工作成效，必須建立有機、統(tǒng)一的信訪體系，明確行政信訪、司法信訪和人大信訪三者的職能職責(zé)，在現(xiàn)實運行中，三者都接受公民的信訪行為，但缺乏相互之間的有效制約和配合，如人大信訪機構(gòu)接受公民的信訪事項后，往往是轉(zhuǎn)送、移交辦理，很少對信訪事項處理過程中嚴格跟進，嚴重影響信訪事項的辦理效率并重復(fù)浪費了有限的信訪資源。如果重新理順三者的地位，明確劃分三者的職能職責(zé)，無疑會提高信訪資源的利用程度，結(jié)束當(dāng)前信訪機構(gòu)混雜林立的局面。為了實現(xiàn)這一設(shè)想，本文提出可將行政信訪部門納入行政監(jiān)察體系中，使行政監(jiān)察部門通過信訪途徑履行自身職責(zé)，統(tǒng)一受理揭發(fā)舉報類、批評建議類、投訴類、求決類信訪問題。這樣既可以節(jié)約政府資源，又避免了行政信訪部門有責(zé)無權(quán)的局面。在司法系統(tǒng)中，將信訪職責(zé)劃分至檢察部門，由檢察院處理涉法涉訴類信訪事項，在人大部門中設(shè)立針對檢察院和行政監(jiān)察局的信訪檢察機構(gòu)，不接受具體的信訪事項，只針對行政、司法兩部門信訪問題的匯總、分析，監(jiān)督行政、司法信訪部門處理過程中的公正，有效，負責(zé)協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。同時，由行政、司法信訪機構(gòu)單獨處理各自范圍內(nèi)的信訪事項，避免了人大信訪部門直接插手處理行政、司法信訪事項，在一定程度上保證了行政、司法信訪的獨立性，又實現(xiàn)黨委、人大監(jiān)督行政、司法信訪辦理的公平公正。

（3）建立社會各階層組織共同參與的和諧信訪體制。

將工會、婦聯(lián)、共青團群眾組織，居民委員會、村民委員會等基層組織的作用深入體現(xiàn)到人民群眾的社會生活中。特別要在農(nóng)村發(fā)揮基層群眾組織的作用，充分利用民間智慧，通過思想教育、協(xié)商對話、心理疏導(dǎo)等方式，將部分矛盾和糾紛化解在日常生活中，在根源上消減產(chǎn)生信訪問題的土壤，減輕法院和政府在解決社會矛盾和信訪問題的壓力。

②發(fā)揮企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的作用，妥善解決內(nèi)部問題。

現(xiàn)實社會中有很大一部分矛盾糾紛因為組織內(nèi)部的有效處理措施的缺失，而進一步惡化產(chǎn)生嚴重的社會影響。加強工廠、企業(yè)內(nèi)部解決問題的能力，組建有效的問題解決機制，可以有效控制矛盾的發(fā)展方向，將信訪問題解決在萌芽狀態(tài)。這樣一方面可以促進工廠、企業(yè)正常、有序的生產(chǎn)，提高自身的問題解決能力和企業(yè)文化，從而進一步發(fā)展壯大企業(yè)規(guī)模；另一方面可以消除不良社會影響，提升企業(yè)自身的社會形象，在企業(yè)自身范圍內(nèi)建立和諧有序的發(fā)展環(huán)境。

③推進非政府組織的建設(shè)，有效化解行政外的社會矛盾。

目前我國社會處于轉(zhuǎn)型時期，政府在某些方面難以做到完美，常常引發(fā)社會矛盾出現(xiàn)，而非政府組織具有非營利性、公益性、志愿性等特點，可以為同社會中的弱勢群體爭取利益，實現(xiàn)對社會弱勢群體的幫助和關(guān)懷，增進社會福利，從而維護社會公平與正義。如殘疾人聯(lián)合會、兒童基金會等非政府組織通過自身的方式去維護殘疾人、兒童等弱勢群體的利益，實現(xiàn)對社會弱勢群體的關(guān)懷，進而減少產(chǎn)生上訪的誘發(fā)因素。

目前我國仍然處于社會矛盾多發(fā)階段，各類錯綜復(fù)雜的矛盾和糾紛不可能依靠信訪這單一的途徑獲得解決，只有充分動員社會各個階層、各類團體的力量，扎根于我國的實際情況，才能將信訪問題削減在萌芽狀態(tài)，有效減輕社會各方面的壓力，進一步加快信訪工作機制的改革完善，真正實現(xiàn)法制現(xiàn)代化進程中的和諧社會。

參考文獻

［1］李宏勃.法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2007:56.

［2］姜明安.信訪需要創(chuàng)新機制［J］.時事報告，2004，（2）：12.

［3］應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國法制出版社，2009:663.

［4］法律出版社法規(guī)中心.信訪條例要點解答［M］.北京：法律出版社，2008：94.