摘要：在世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》的指引下，我國廣州市制定了第一個控煙法規(guī)。隨后，哈爾濱、天津等城市也開始了禁煙條例的起草工作。但天津控煙條例因立法沒有通過而被擱置。以天津市控煙條例為例，在行政處罰的相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，對控煙法規(guī)中行政處罰的相關(guān)內(nèi)容進行分析。

關(guān)鍵詞：

控煙條例；行政處罰；行政主體；處罰方式

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2012）02-0250-01

原定于9月中旬在天津市人大進行的《天津市控制吸煙條例（征求意見稿）》（下稱《天津控煙條例》）二審被推遲。天津市法工委對負責《控煙條例（草案）》起草的天津市疾病預(yù)防控制中心提出了兩條要求：一是，明確有關(guān)部門的分工細節(jié)；二是，制定執(zhí)法細則，明確如何執(zhí)法。行政處罰作為行政執(zhí)法的一部分，在禁煙條例中應(yīng)當?shù)玫胶芎玫捏w現(xiàn)?！短旖蚩責煑l例》對行政處罰的規(guī)定一共四條，分別規(guī)定了違反控煙條例對單位、個人、餐飲場所的行政處罰，及擾亂執(zhí)法的行政處罰。對控煙行政處罰的行政主體、執(zhí)法主體、行政相對人、處罰方式也做出了規(guī)定。

1控煙條例中行政處罰主體

行政處罰，是國家行政機關(guān)對構(gòu)成行政違法行為的公民、法人、或者其他組織實施的行政法上的制裁。行政處罰的主體指國家行政機關(guān)。目前我國控煙規(guī)定的主管部門有四種類型：以衛(wèi)生行政部門做為主管部門；以衛(wèi)生行政部門為主，教育、文化、公安、交通、商業(yè)等部門按照各自的職責負責管理本轄區(qū)內(nèi)的控煙工作；由愛國衛(wèi)生管理委員會為控煙工作的主管部門；其他部門作為主管部門。例如《廣州市控煙條例》中就規(guī)定設(shè)置安國衛(wèi)生運動委員會對控煙進行宣傳、檢查工作。

《天津控煙條例》兼取上述各種模式所長：第四條規(guī)定“設(shè)立健康促進委員會”，第五條規(guī)定“市衛(wèi)生行政管理部門對全市控煙工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，第十八條規(guī)定“市和區(qū)人民政府有關(guān)行政管理部門對控煙實施監(jiān)督執(zhí)法”包括了教育、人力、文化、體育、公安衛(wèi)生、民政等。也就是說，《天津控煙條例》中的行政主體主要有三個：健康促進委員會、市衛(wèi)生行政管理部門以及有關(guān)行政部門。是一種衛(wèi)生部門主導(dǎo)、其他部門協(xié)助、專門部門協(xié)調(diào)的多元化行政主體指導(dǎo)方式。我國吸煙的人數(shù)龐大，僅僅依靠一個部門根本無法起到管理控制的效果，《天津控煙條例》的這種做法將行政主體范圍擴大，有利于開展全市的禁煙工作。

但是，這種多元的模式必須加強各部門之間的職責分配，做到各司其職但又要加強分工配合。明確各部門的職責，是行政執(zhí)法的前提，通過研究《天津控煙條例》可以看出，其對各部門的職責劃分并不是十分明確。對于哪一個部門進行宏觀指導(dǎo)、哪一個部門進行微觀控制，在不同的控煙范圍內(nèi)哪一個部門有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，如果梳理不當，很容易造成各部門之間相互推卸責任、重復(fù)處理等一系列問題。

2控煙條例中行政處罰的行政執(zhí)法人員

行政執(zhí)法指國家行政機關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實施國家立法機關(guān)所制定的法律的活動。行政處罰執(zhí)法主體，是指行政處罰活動的承擔者。這里的行政承擔者是組織而非個人。在控煙的實施過程中必然會涉及到行政主體執(zhí)法的工作。哪些行政執(zhí)法人員具有控煙行政處罰權(quán)、控煙處罰應(yīng)當遵循怎樣的執(zhí)法程序，行政執(zhí)法人員應(yīng)當承擔怎樣的行政責任，本人認為這些都是禁煙條例中應(yīng)當涉及的內(nèi)容。

縱觀國內(nèi)外的控煙立法，控煙行政執(zhí)法主體總共有兩類：一是設(shè)立場地管理者作為執(zhí)法主體?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》第8條要求各國在室內(nèi)工作場所、公共交通工具和室內(nèi)公共場所建立全面無煙環(huán)境，相應(yīng)地，可以建立各企事業(yè)單位、交通部門負責人和公共場所經(jīng)營管理人員為場地管理者的控煙模式。二是設(shè)立控煙專員。沈陽市設(shè)立“愛衛(wèi)會聘任禁煙監(jiān)督員”，重慶市設(shè)立“政府、街道辦事處或愛衛(wèi)會設(shè)立禁煙專（兼）員”?！短旖蚩責煑l例》第19條第2款規(guī)定“確定控制吸煙流動執(zhí)法人員”也是采用了設(shè)立控煙專員的執(zhí)法模式。

控煙處罰應(yīng)當遵循怎樣的執(zhí)法程序，是應(yīng)該納入控煙條例的，否則就會進入重實質(zhì)輕程序的誤區(qū)?！稄V州市控煙條例》第十五條規(guī)定“相關(guān)行政部門的行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時，應(yīng)當向當事人出示行政執(zhí)法證件”。將執(zhí)法程序納入到控煙條例中，這是控煙立法的一個進步。而在《天津控煙條例》中卻沒有這方面的執(zhí)法流程的規(guī)定。筆者認為，這是今后控煙條例制定應(yīng)當加強的部分。

3控煙條例中行政處罰的行政相對人

行政相對人是指行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對應(yīng)的另一方當事人，即行政主體行政行為影響其權(quán)益的個人、組織。在控煙條例中的行政相對人主要是指違反控煙條例規(guī)定的單位和個人。根據(jù)世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第8條的相關(guān)規(guī)定，要求各國通過有效的措施防止在“室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所，適當時包括其他公共場所”內(nèi)接觸煙草煙霧。明確了控煙禁煙的適用范圍。

在《煙草控制框架公約》的指導(dǎo)下，我國控煙條例的適用范圍可分為絕對禁煙區(qū)和相對控煙區(qū)。絕對禁煙區(qū)指禁止吸煙的區(qū)域，在此區(qū)域也不得設(shè)立吸煙室和吸煙區(qū)。相對控煙區(qū)指限制吸煙，除經(jīng)營者或者管理者自行規(guī)定全面禁煙外，應(yīng)當設(shè)立吸煙室或者劃定吸煙區(qū)，吸煙室或者吸煙區(qū)以外的其他區(qū)域禁止吸煙?！稄V州市控煙條例》第五條以及第六條分別規(guī)定了絕對禁煙和相對控煙的范圍?！短旖蚩責煑l例》第二條規(guī)定了適用范圍為“公共場所、工作場所、公共交通工具”。第六條規(guī)定了下列場所禁止吸煙，第七條第八條規(guī)定了吸煙室的設(shè)立條件。

雖然我國各省市都規(guī)定了絕對禁煙區(qū)，但也提出了保留，建立了相對控煙區(qū)，這主要受限于我國煙草市場發(fā)達、吸煙人群龐大。在遵循《煙草控制框架公約》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的國情，采取了循序漸進的策略。

4控煙條例中行政處罰方式

行政法學(xué)理論將行政處罰的種類分為四大類，即人身罰、財產(chǎn)罰、行為罰和申誡罰?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、行政拘留?！短旖蚩責煑l例》第二十條到第二十四條規(guī)定的是行政處罰及治安管理處罰的相關(guān)內(nèi)容。如第二十條規(guī)定有關(guān)行政部門對違反條例的單位可責令改正、并處以一定數(shù)額的罰款。

《天津控煙條例》中的有關(guān)行政處罰的條款不盡完善。首先，對行政相對人沒有根據(jù)情節(jié)進行區(qū)分，控煙條例中的適用范圍包括公共場所、工作場所、公共交通工具。在這些場所吸煙帶來的危害是不同的，《天津控煙條例》只規(guī)定了對單位罰款5000元，對主要負責人罰款500元，不分情節(jié)的籠統(tǒng)立法，勢必會導(dǎo)致執(zhí)法過程中執(zhí)法過輕或過嚴的問題。

其次，對行政處罰的種類規(guī)定也過于狹窄，只在二十條和二十二條僅規(guī)定了責令限期改正和罰款兩種處罰手段。我認為可以增設(shè)處罰種類，對情節(jié)較輕的可以予以警告，對情節(jié)較重的單位可以責令限期改正或者責令停產(chǎn)停業(yè)。

而且，對于處罰模式，《天津控煙條例》中采用的是既處罰單位也處罰個人的雙罰制。該種模式為國外和我國港澳臺地區(qū)的立法通例，同時亦為北京市、重慶市、杭州市、沈陽市等多數(shù)地方控煙法律規(guī)范所采。既能對吸煙場所進行有效的監(jiān)督和控制，又對吸煙者個人予以適當?shù)木竞吞幜P，利于控煙法規(guī)的實施和推廣。《天津控煙條例》第九條中規(guī)定了單位應(yīng)當履行的職責，并規(guī)定主要負責人全面負責本單位的控制吸煙工作。卻對控煙負責人的權(quán)利規(guī)定的模糊不清，我認為，應(yīng)當賦予控煙負責人一定的權(quán)利，如有權(quán)要求吸煙者提供真實姓名、地址。和身份證或者有權(quán)驅(qū)逐、對于要求繳納入場費的場所不予返還入場費。這樣才能便于控煙負責人開展控煙活動，也能夠減少控煙中不必要的糾紛。

參考文獻

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