摘要：目前，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地市場不完善等問題損害了農(nóng)民土地權(quán)益。為此應(yīng)健全農(nóng)地市場制度與機制，如完善農(nóng)地法律制度，確立市場交易規(guī)則；健全政府規(guī)制機制，嚴格市場監(jiān)督、規(guī)范仲裁；建立土地合作組織，鼓勵合作組織市場運作；扶持農(nóng)地市場中介，逐步完備農(nóng)地融資市場；提高人力資本水平，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一社保體系等。惟其這樣才能有效保護農(nóng)民土地權(quán)益，順利推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展； 農(nóng)地市場健全；土地權(quán)益保護

中圖分類號：F301.21 文獻標識碼：A

近年來在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中出現(xiàn)了許多損害農(nóng)民土地權(quán)益現(xiàn)象，如2011年全國共查處和糾正土地流轉(zhuǎn)、土地整治等中損害農(nóng)民土地權(quán)益問題1.4 萬件，查處違法違規(guī)強制征地拆遷問題1 480 個[1]，農(nóng)地市場不完善是構(gòu)成農(nóng)民土地權(quán)益損害的重要原因。目前，以市場化為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度改革是世界各國農(nóng)地制度改革的主要方向，推進農(nóng)地市場化運作有利于強化和擴大農(nóng)民土地相關(guān)權(quán)利，增加農(nóng)民土地收益。因此，進一步探討完善農(nóng)地市場制度與機制，對保護好農(nóng)民土地權(quán)益，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)地市場不完善對農(nóng)民土地權(quán)益的損害

我國農(nóng)村土地市場由兩部分構(gòu)成：一是農(nóng)地使用權(quán)承包、流轉(zhuǎn)市場，可分為一級和二級市場。一級市場就是村委會依法將集體土地使用權(quán)發(fā)包或出租農(nóng)戶和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的市場；二級市場就是土地使用者依法再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給第三者的市場。二是農(nóng)地所有權(quán)征用征收和使用權(quán)交易市場。當前農(nóng)村土地市場還處于起步階段，發(fā)展很不成熟。中共十七屆三中全會提出要逐步實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地同地、同權(quán)、同價，逐步完善農(nóng)地使用權(quán)和所有權(quán)交易市場。因此，急需進一步完善農(nóng)地市場，增強農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用市場化程度。

當前，我國農(nóng)地市場不完善的主要表現(xiàn)有三個方面。首先，市場主體不明確，市場要素不完備。市場主體是具有獨立、明確的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，可從事市場交易活動的法人或自然人。市場經(jīng)濟中必有明確的市場主體，產(chǎn)權(quán)主體無疑是主要的市場主體。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民或農(nóng)民集體在市場經(jīng)濟運行中沒有成為明確的市場主體，主導(dǎo)權(quán)常被村干部、地方政府和開發(fā)者控制。農(nóng)地市場運行中需要資金、技術(shù)、信息、人才和人力、保險等市場要素，但農(nóng)民既資金不足，又缺乏農(nóng)地市場運作的專業(yè)技術(shù)和土地開發(fā)、價值估算、股權(quán)證券設(shè)計、風(fēng)險規(guī)避等專業(yè)人才，導(dǎo)致了農(nóng)地市場發(fā)展不足和不規(guī)范。其次，市場信息不對稱，市場價格常失真。充分的信息是促進市場實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的條件。農(nóng)地供給者對于農(nóng)地市場政策、市場需求、市場價格等信息還主要靠熟人獲得，信息量有限，從而對農(nóng)地理性供給不足；對農(nóng)地需求者也存在如農(nóng)地供給意愿、供給區(qū)位、市場價格等信息不足問題。由于地方政府常疏于農(nóng)地價格的評估、監(jiān)督和相關(guān)信息發(fā)布，村干部有自利打算，開發(fā)者常理性隱瞞一些信息，致使農(nóng)地供需信息不暢，農(nóng)民相對于其他主體存在嚴重的信息不對稱，農(nóng)民很難決策農(nóng)地市場行為；農(nóng)地市場交易中價格常通過村干部、地方政府和開發(fā)者粗略的協(xié)商來主導(dǎo)，缺乏市場信息的判斷，導(dǎo)致農(nóng)地價格失真。再次，交易平臺不完備，市場競爭不充分。目前，廣大農(nóng)村農(nóng)地交易還沒有相對固定的交易場所，導(dǎo)致市場交易信息零亂，市場供求信息失真，加大了交易成本和農(nóng)地市場交易的機會主義，農(nóng)地市場交易平臺缺乏成為農(nóng)地市場完善的重要瓶頸。另外，充分的市場競爭是保障資源配置效率關(guān)鍵，由于農(nóng)地市場不缺乏競爭機制，開發(fā)者常通過尋租獲得低價土地供給，導(dǎo)致資源配置效率不足和浪費。

農(nóng)地市場不完善極易導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受到損害。首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不足和不規(guī)范對農(nóng)民權(quán)益的損害。許多農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、水平低，還僅停留在通過個人口頭約定，向親朋好友短期轉(zhuǎn)租農(nóng)地，不僅價格低，收益也不穩(wěn)定。許多地方政府主導(dǎo)農(nóng)地市場規(guī)模流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致市場不規(guī)范，存在價格偏低、強制流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。一些開發(fā)者在流轉(zhuǎn)土地上進行了非農(nóng)經(jīng)營，獲得了較高收益，但農(nóng)民沒有獲得土地使用性質(zhì)改變后增加利益的分享。現(xiàn)實中還存在一些開發(fā)者對農(nóng)民集體建設(shè)用地進行虛假開發(fā)，然后將集體建設(shè)用地抵押給銀行，套取資金的現(xiàn)象，使集體和農(nóng)民的土地利益受到損害；同時在還存在違規(guī)“合村并地”流轉(zhuǎn)，以租代征等問題，嚴重損害了農(nóng)民農(nóng)地利益。其次，農(nóng)地征用交易不規(guī)范，損害農(nóng)民土地權(quán)益。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，政府需要土地和大量資金，于是大量低價征用農(nóng)地。土地一頭連著財政，一頭連著金融，很多地方政府以征用的土地是為抵押從銀行貸款融資獲得大量發(fā)展資金；或農(nóng)地征用后以高價出讓給商業(yè)開發(fā)者，獲得大量土地出讓金。據(jù)統(tǒng)計， 2009 年全國土地出讓金達到“1.59 萬億元，2010年2.7 萬億元，同比增加70.4%。土地出讓金已占一些地方財政收入的45%、占預(yù)算外收入的70%以上，而城市基礎(chǔ)設(shè)施投資70%到80%靠土地抵押融資” [2]。其中一些政府官員和村干部出于自利動機也積極參與和推動農(nóng)地不合理流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致農(nóng)地過度征用，以至于出現(xiàn)地方政府以地生財，一些開發(fā)者坐地生財?shù)默F(xiàn)象，嚴重損害了農(nóng)民土地權(quán)益。

二、完善農(nóng)地市場的制約因素

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完善，管理制度不健全

完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地市場完善的前提保障。完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包括了農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等，明確的所有權(quán)是其它權(quán)能實現(xiàn)的基礎(chǔ)與保障。我國法律規(guī)定農(nóng)地為農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會管理。但集體是一個抽象的集合群體，沒有嚴格意義上的法人資格，不能受到法律保障。一個村常有較多集體經(jīng)濟組織，由那一個作為集體農(nóng)地所有權(quán)代表不明確，而且還有很多農(nóng)村實際沒有明確的經(jīng)濟組織。村委會是村民自治組織，不是集體經(jīng)濟組織，實際沒有資格充當農(nóng)地所有權(quán)代表。因此，農(nóng)地所有權(quán)主體模糊，其各種權(quán)益很難得到有效保障。農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)也不穩(wěn)定，?！叭暌恍≌{(diào)，五年一大調(diào)”；農(nóng)地處置權(quán)常被地方政府、村干部和開發(fā)者以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為名左右；同時農(nóng)民對土地還缺乏一些合理發(fā)展權(quán)。農(nóng)地管理制度還不完善，尤其農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用等還沒有專門的法律制度，已有的規(guī)定散現(xiàn)在其他土地法律之中，不系統(tǒng)、不完整，滋生出農(nóng)地市場中大量的機會主義，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。

（二）政府規(guī)制不規(guī)范，監(jiān)督仲裁體系不完善

規(guī)制是在市場經(jīng)濟體制下，政府對經(jīng)濟主體經(jīng)濟行為的管理或制約，以矯正和改善市場機制的制度安排。施蒂格勒在其著名的“俘虜理論”中認為政府規(guī)制在很多場合并不符合公共利益或改善市場失靈，會出現(xiàn)較多“尋租”可能。我國農(nóng)地市場存在政府規(guī)制的一些缺陷。一是政府對農(nóng)地管理的“越位”。公權(quán)具有“內(nèi)在的擴張沖動”，在農(nóng)地市場推進中，政府作為管理者常以農(nóng)地所有者身份出現(xiàn)，成為了農(nóng)地市場執(zhí)行主體，同時扮演著農(nóng)地供給者和需求者，影響了農(nóng)地市場的供求機制和價格機制。二是政府對農(nóng)地管理的“缺位“，政府管理的范圍或力度不夠。如沒有嚴格監(jiān)督執(zhí)行國家土地制度，沒有及時促進完善農(nóng)地制度，對農(nóng)地科學(xué)規(guī)劃、價值評估、信息傳遞、生態(tài)保護、糧食安全、社會保障推行不足，影響了農(nóng)地市場機制健全發(fā)展。三是政府管理的“錯位”。政府在管理中背離行政規(guī)范，常強力介入農(nóng)地市場運作，謀取不當?shù)恼巍⒔?jīng)濟利益。村委會是農(nóng)民集體利益代表，也是地方政府在農(nóng)村管理的代理機構(gòu)，村干部自然成為了地方政府在農(nóng)村權(quán)力的代表，村干部很容易介入政府主導(dǎo)的農(nóng)地市場運作中謀取利益；某些政府官員出于政績和設(shè)租分利動機也積極介入農(nóng)地運作；在農(nóng)地市場不規(guī)范情況下，開發(fā)者常通過尋租獲得低價農(nóng)地，謀取最大化利益。一旦農(nóng)民利益受損，由與農(nóng)地交易有利益關(guān)聯(lián)的地方土地和司法部門作為政府相關(guān)聯(lián)機構(gòu)監(jiān)督土地市場運作，難以在利益糾紛上作出公正裁決。

（三）農(nóng)地市場運行缺少中介組織機構(gòu)

農(nóng)地市場完善需要大量的中介機構(gòu)解決農(nóng)地市場運行中的信息、評估、咨詢、培訓(xùn)和融資等需求，目前農(nóng)地市場還缺乏提供這些服務(wù)的組織和機構(gòu)，農(nóng)村融資難在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中已經(jīng)是農(nóng)地有效市場化的瓶頸。目前，商業(yè)金融機構(gòu)多已撤離了農(nóng)村，農(nóng)民的資金還通過郵政儲蓄大量進入城市。農(nóng)村信用社成為農(nóng)村發(fā)展融資主要選擇，但其能提供資金有限，且交易成本高。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成適度規(guī)模經(jīng)營，或農(nóng)地的建設(shè)性開發(fā)，很難得到金融支持，很難形成深度的農(nóng)地市場化經(jīng)營。

（四）農(nóng)民人力資本不充足，社保體系不全面

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，農(nóng)民要成為農(nóng)地市場主體，并能有效執(zhí)行市場行為，應(yīng)具有相應(yīng)的市場知識和技術(shù)。目前，農(nóng)民受教育水平相對低、市場化經(jīng)營的觀念不強、缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營技術(shù)，對資本化經(jīng)營的政策、途徑和方法了解不多，較低的人力資源水平阻礙了農(nóng)地市場運作，也影響了農(nóng)民通過市場獲取更大收益。農(nóng)地市場化經(jīng)營中開發(fā)者具有一定的風(fēng)險，農(nóng)民從土地上解放出來從事非農(nóng)經(jīng)濟也具有風(fēng)險性，目前城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、養(yǎng)老、戶籍等制度還不完善，很難為農(nóng)地市場運作提供安全網(wǎng)。中央提出2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，但農(nóng)民的保障還主要靠土地?！段餀?quán)法》第42 條規(guī)定征收集體所有的土地，除其它費用外，應(yīng)“安排被征地農(nóng)民的社會保障費”，但現(xiàn)實中農(nóng)地被征用后相應(yīng)社會保障很難得到落實。而農(nóng)民離開土地進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，又很難解決戶籍問題，無權(quán)享有城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益，難以融入到城鎮(zhèn)發(fā)展中，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

三、完善農(nóng)地市場制度與機制

（一）完善農(nóng)地法律制度，確立市場交易規(guī)則

其一，以賦予農(nóng)民明確、完整、永久的土地物權(quán)為立法主旨，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律制度，其中完善農(nóng)地所有權(quán)主體是關(guān)鍵。集體范圍越大，組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管的成本就越大，越容易形成“公共領(lǐng)域”。因此，應(yīng)縮小農(nóng)民土地所有權(quán)的“集體”規(guī)模，如將農(nóng)民土地所有權(quán)界定在村民小組上。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作組織是具有法人資格的主體，可試行建立村民小組土地合作社，通過依法注冊登記獲得法人資格，通過選舉讓一名理事長為法人代表，通過成員大會共同討論決定土地的重大問題。同時還應(yīng)積極探索賦予農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)，從而全面保障農(nóng)民土地權(quán)益。

其二，要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用制度。一是制定《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》。農(nóng)地流的法律制度要在保護農(nóng)地權(quán)益上體現(xiàn)合理、公平。界定不同種類農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)則，明確利益相關(guān)者權(quán)益，流轉(zhuǎn)價格要體現(xiàn)土地的用途級差和區(qū)位級差，規(guī)定流轉(zhuǎn)合同為三年左右，保障農(nóng)民在農(nóng)地升值中的利益獲?。粦?yīng)積極推行在實踐中已較成熟的農(nóng)地承包租賃、農(nóng)地股份合作、農(nóng)地使用權(quán)拍賣等農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)方式。同時要大膽探索土地信托、土地銀行、土地使用權(quán)證券化等農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)方式，推進農(nóng)地資本化發(fā)展。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中還應(yīng)考慮農(nóng)民的就業(yè)和社保。二是應(yīng)制定《農(nóng)地征用法》。嚴格界定土地征用的范圍和程序，建立合理的征地補償和利益分享機制，補償金應(yīng)接近市場價格，至少要讓農(nóng)民的生活水平不低于征用前。要嚴格農(nóng)地用途，非農(nóng)業(yè)用途的商業(yè)性征用應(yīng)采用征購制度，即政府以市場價格進行征地獲得土地所有權(quán)，再把使用權(quán)出讓給開發(fā)者。農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)通過招、拍、掛等方式直接進行使用權(quán)市場交易，所有權(quán)仍然保留為集體所有。土地征用后農(nóng)村集體應(yīng)該形成農(nóng)地收益合理分配機制。農(nóng)民土地使用權(quán)收益應(yīng)直接納入農(nóng)民個人賬戶，所有權(quán)征收收益歸集體所有，其余資金用于集體經(jīng)濟發(fā)展、公共事務(wù)和農(nóng)村社會保障支出。土地征用還要充分保障農(nóng)民居住、就業(yè)和社會保障權(quán)益。

其三，近年來，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點中出現(xiàn)了大量農(nóng)地整理、合村并地來流轉(zhuǎn)農(nóng)地等變相征用農(nóng)民土地的情況。因此，應(yīng)制定《土地整理和規(guī)劃法》，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采取行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段，對土地利用狀況進行規(guī)劃整理，嚴格保障農(nóng)民土地權(quán)益”。

其四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要減少農(nóng)民數(shù)量，而承包地是農(nóng)民難以脫離農(nóng)村的臍帶。2012年2月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》規(guī)定對于農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，不得強制或變相強制收回承包地和宅基地。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定在承包期內(nèi)，農(nóng)民具有農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用等相關(guān)權(quán)益。農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)都具保留土地的意愿，也可讓落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民將自己的承包地相關(guān)面積、位置、轉(zhuǎn)讓價格信息交集體經(jīng)濟組織備案，辦理轉(zhuǎn)讓登記，把土地使用權(quán)出售給愿意使用者，購得土地承包經(jīng)營權(quán)者經(jīng)營一定時期后可繼續(xù)出售。這樣土地既保留了集體所有和農(nóng)地性質(zhì)，農(nóng)民又可變現(xiàn)土地使用權(quán)收益，將其作為轉(zhuǎn)移后從事非農(nóng)行業(yè)發(fā)展的資本，保障了農(nóng)民土地權(quán)益，也推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）健全市場規(guī)制，嚴格監(jiān)督與仲裁

在市場化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用中，政府工作重點應(yīng)著力于完善農(nóng)地制度，加強農(nóng)地確權(quán)登記，明確市場規(guī)則，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)地，加強土地用途管制，確保糧食安全，嚴格市場監(jiān)督、評估、仲裁，保護農(nóng)地權(quán)益等問題上。政府要退出直接介入農(nóng)地的市場運作來獲取利益，通過致力于地方城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展獲得稅收來增加財政收入；同時也可通過開征土地稅、流轉(zhuǎn)稅、物業(yè)稅、發(fā)行地方債券等減少對土地財政的依賴。應(yīng)將嚴格保護耕地資源、維護農(nóng)地市場秩序、保護農(nóng)民土地權(quán)益等作為官員政績考核重要指標，同時加大政府官員在農(nóng)地市場中的違紀違法行為的處罰力度。應(yīng)通過法律方式界定村委會公共事務(wù)管理的具體職責(zé)，農(nóng)地經(jīng)營可由農(nóng)民土地合作社來負責(zé)；同時應(yīng)該進一步明確村干部職責(zé)，嚴格黨政分開，政企分開。要加強村干部任期和離任等方面的專項審計力度，堅決制止損害農(nóng)民土地權(quán)益行為。農(nóng)民成為了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，完善了土地流轉(zhuǎn)和征用等制度后，政府就不再是農(nóng)地市場運作的執(zhí)行者，而是監(jiān)督者，相關(guān)土地和司法機構(gòu)就會嚴格農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用審批制度，并對土地流轉(zhuǎn)、征用過程和后期的評估驗收嚴格把關(guān)，以法律的程序處罰違規(guī)流轉(zhuǎn)和征用行為，并實施撤銷違規(guī)行為的補救措施；同時強化國土部對地方國土部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，成立相對獨立土地法庭，強化農(nóng)地監(jiān)督和仲裁。通過政府嚴格規(guī)制，確保農(nóng)民為市場主體，從而使土地供求、價格和競爭機制運行暢通，協(xié)調(diào)好農(nóng)地市場相關(guān)者利益，尤其確保農(nóng)民市場主體利益，維護好農(nóng)民土地權(quán)益。

（三）建立土地合作組織，鼓勵其市場運作

農(nóng)地市場化運作中，作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民不僅要獲得農(nóng)地交易應(yīng)得的利益，農(nóng)民還應(yīng)該成立自己的合作組織，積極參與農(nóng)地市場化開發(fā)，獲得最大化收益。因此，應(yīng)建立健全農(nóng)民土地合作社，讓其作為農(nóng)民土地所有權(quán)代表，有效進行農(nóng)民土地管理和經(jīng)營。土地合作社對土地進行科學(xué)規(guī)劃整理，盡量推行股份制方式進行土地流轉(zhuǎn)，進行有特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)，形成種養(yǎng)規(guī)模經(jīng)營。要盡可能地讓村小組的其它的專業(yè)合作經(jīng)濟組織來經(jīng)營，也可通過龍頭企業(yè)+協(xié)會（專業(yè)合作社）+基地+農(nóng)戶的模式，帶動“一村一品”、“一鄉(xiāng)一業(yè)”產(chǎn)業(yè)格局。通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可獲得土地租金收入、參與規(guī)模經(jīng)營的勞動收入、合作組織經(jīng)營利潤分紅，還可獲得相關(guān)社會保險等。土地合作社應(yīng)理性參與當前一些地方推行的土地增減掛鉤試點下的土地整理、合村并地運作，確保農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)益。在條件允許的地方，土地合作社應(yīng)協(xié)助相關(guān)部門推動土地向開發(fā)者集中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主要向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)地征用后，土地合作社應(yīng)探索將農(nóng)地使用權(quán)入股獲得長期收益保障：一是以征地補償安置費用入股，二是以經(jīng)批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股，從而形成“土地入股分紅”模式。此外，土地合作社還應(yīng)協(xié)同相關(guān)組織和機構(gòu)，完善農(nóng)民社保體系，培訓(xùn)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)技術(shù)，有效轉(zhuǎn)移剩余勞動力；積極聚合農(nóng)民土地市場利益要求，以組織化合力的方式規(guī)范有序進行利益訴求，獲得公平裁決，有效保障農(nóng)民土地權(quán)益。

（四）扶持農(nóng)地市場中介，完備農(nóng)地融資市場

建立農(nóng)地市場運作的交易平臺與完備評估、信息、保險、融資等市場要素是完善農(nóng)地市場、維護農(nóng)民土地權(quán)益的重要保障。一是建立土地評估機構(gòu)，合理評估農(nóng)地價值。評估要慮農(nóng)地的生產(chǎn)價值和就業(yè)、生存保障和社會福利等社會價值，還應(yīng)考慮土地的預(yù)期價值，在農(nóng)地價值評估基礎(chǔ)上形成合理市場價格，公平交易。二是建立土地經(jīng)營公司。農(nóng)村農(nóng)地市場供求信息分布零散，傳遞設(shè)施和手段滯后，為此，應(yīng)搭建一個交易平臺，加快信息傳遞速度和數(shù)量，降低信息成本、減少逆向選擇和道德風(fēng)險。土地經(jīng)營公司可成為農(nóng)地招標，掛牌或拍賣交易場所。農(nóng)地可在價值評估基礎(chǔ)上，集中放到交易中心招、拍、掛流轉(zhuǎn)或交易。開發(fā)者要進行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展可到交易中心獲得土地，不再花費較多成本尋找土地，尋求政府批租。農(nóng)地開發(fā)者也可把將土地需要信息掛在交易中心，讓有意愿進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)或交易農(nóng)民有效土地供給。土地流轉(zhuǎn)要在相關(guān)部門的監(jiān)督審批下進行，并簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。當然，土地經(jīng)營公司也可經(jīng)營農(nóng)地流轉(zhuǎn)開發(fā)后經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，進行農(nóng)產(chǎn)品交易或期貨交易等業(yè)務(wù)。三是建立農(nóng)地市場政策咨詢、農(nóng)地規(guī)劃、市場策劃、人員培訓(xùn)等組織，促進農(nóng)地市場科學(xué)發(fā)展。資金缺乏是農(nóng)地市場推進的重要瓶頸，要積極推進農(nóng)村“小額貸款”基礎(chǔ)上，適度探索以農(nóng)村建設(shè)用地為抵押的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金貸款。建立土地融資公司，解決土地流轉(zhuǎn)的資金問題。可在條件成熟的地方，推進土地信托、土地銀行、土地證券等資本化運作方式，以多渠道，多方式，加大、加快農(nóng)地市場融資。農(nóng)地融資相關(guān)信息也可放到土地交易平臺發(fā)布，增大農(nóng)地市場供求相關(guān)信息，加快農(nóng)地交易，推進農(nóng)地資本運作，完善農(nóng)地市場，有效增加農(nóng)民土地收益。

（五）提高人力資本水平，完善農(nóng)村社保體系

貝克爾認為“所有用于增加人的資源并影響其未來貨幣收入和消費的投資為人力資本投資……，其中主要是教育投資……”[3]。要對農(nóng)民進行大力教育培訓(xùn)，宣傳農(nóng)地市場運作政策和方法，轉(zhuǎn)變農(nóng)民發(fā)展觀念。土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民需要新的相關(guān)知識與技術(shù)，需要對農(nóng)民進行有針對的培訓(xùn)。要通過讓農(nóng)民考察、到專業(yè)學(xué)校培訓(xùn)等方式培養(yǎng)一些有技術(shù)、有經(jīng)營管理能力的農(nóng)地市場化帶頭人，同時要大力培養(yǎng)或引入熟悉市場規(guī)劃、農(nóng)地資本化運作的專業(yè)人才。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和征用后，很多農(nóng)民將從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)針對農(nóng)民意愿和需求培訓(xùn)從事非農(nóng)就業(yè)的意識和技能。農(nóng)民獲得非農(nóng)技能后，如仍然在農(nóng)村就業(yè)，可推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；到城鎮(zhèn)發(fā)展，能實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。承包地對農(nóng)民后代有保障功能，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，讓農(nóng)民子女，尤其是轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)農(nóng)民子女擁有同等的教育權(quán)益，讓他們獲得有效的人力資本投資，為繼續(xù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也為其生存和發(fā)展奠定相應(yīng)的知識和技能基礎(chǔ)。這樣，通過多層次，多途徑地提高農(nóng)民的人力資本水平，提高農(nóng)民參與農(nóng)地市場運作的能力和積極性，讓農(nóng)民能融入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，充分分享城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來的成果。

推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地市場化的發(fā)展，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、居住、就學(xué)、就醫(yī)、戶籍等制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系。首先，就業(yè)是主體。要讓農(nóng)民積極參與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中就業(yè)，同時通過優(yōu)惠政策為農(nóng)民解決就業(yè)、創(chuàng)業(yè)渠道問題。其次，戶籍是關(guān)鍵。應(yīng)采取靈活的方式解決農(nóng)民的城鎮(zhèn)戶籍問題，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，并保留農(nóng)民相關(guān)土地權(quán)益。第三，居住為重點。在土地整理流轉(zhuǎn)、土地征用后要確保農(nóng)民的安置，要先安置后開發(fā)，確保農(nóng)民住有所居。第四，社保是核心。應(yīng)大力推進醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、傷殘等社會保險制度。同時，開發(fā)者應(yīng)為農(nóng)民辦理各種保險，可實行政府或企業(yè)統(tǒng)籌加農(nóng)民個人賬戶形式來辦理，使土地成為單純的生產(chǎn)要素。要對處于貧困線以下的低收入者或者遭受災(zāi)害的生活困難農(nóng)民積極提供社會救濟。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系將形成終極安全網(wǎng)，減少市場化風(fēng)險，確保農(nóng)民基本的生存和發(fā)展權(quán)益，減少社會震蕩，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

參考文獻：

[1] 劉振國.全國糾正查處 1.4 萬件損害農(nóng)民土地權(quán)益問題[N].中國國土資源報，2012—01—07.

[2] 何立勝.我國城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)特性與農(nóng)民土地權(quán)益的制度保障[J].貴州社會科學(xué)，2011（10）.

[3] 加利·S·貝克爾.人力資本[M].北京：北京大學(xué)出版社，1987：225.