摘要：基本農(nóng)田對保持糧食生產(chǎn)能力、確保糧食安全、維護(hù)社會穩(wěn)定起著重要作用。基本農(nóng)田保護(hù)制度，是國家基本的土地管理制度之一。杭州市自2010起進(jìn)行了基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，筆者在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上對該項(xiàng)工作進(jìn)行了思考，提出了推進(jìn)工作的建議。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田保護(hù);補(bǔ)償機(jī)制;發(fā)展權(quán)

杭州市自2010年起開展了基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作，選擇部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由財(cái)政對承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任且在保護(hù)周期內(nèi)不違法占用、不拋荒的農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償方式以現(xiàn)金直補(bǔ)為主，按照每年不低于50元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，由各縣（市、區(qū)）結(jié)合本地實(shí)際綜合確定，補(bǔ)償資金直撥到戶，或撥付至村集體經(jīng)濟(jì)組織，由后者按時補(bǔ)償?shù)綉?。試點(diǎn)工作現(xiàn)已完成，筆者在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上進(jìn)一步對基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償工作進(jìn)行了思考。

一、建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意義

1.符合當(dāng)前國家關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)的要求。2008年10月6日，國務(wù)院印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》：健全耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵和制約機(jī)制。加大對耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為國家確定一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，實(shí)行保護(hù)責(zé)任與財(cái)政補(bǔ)貼相掛鉤，充分調(diào)動基層政府保護(hù)耕地的積極性。

2.對推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革具有積極作用。建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)思想指導(dǎo)下，創(chuàng)新耕地保護(hù)舉措。多渠道籌集資金，加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的投入，有利于堅(jiān)持落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，有利于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.進(jìn)一步推動基本農(nóng)田保護(hù)工作的現(xiàn)實(shí)需要。由于優(yōu)質(zhì)耕地資源與城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展空間的高度重合，永久性基本農(nóng)田的劃定是對部分土地發(fā)展權(quán)的限制。一方面基本農(nóng)田的耕作者，為保護(hù)農(nóng)田付出了大量的心血；另一方面因資源開發(fā)受控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展?；谶@樣的前提，土地違法違規(guī)行為也隨之產(chǎn)生，且相當(dāng)比例的違法用地主體是農(nóng)戶和基層組織。建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是對保護(hù)耕地所付出代價(jià)的必要回報(bào)。

二、建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的困難與障礙

1.對財(cái)政實(shí)力要求較高

成都市在全國率先開展基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償工作，獲得了國土資源部的充分肯定。該市對基本農(nóng)田的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝400元（實(shí)際到戶360元）。杭州市本輪土地利用總體規(guī)劃中，基本農(nóng)田保護(hù)面積為319.13萬畝，按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每年需資金12.77億元，這對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力提出了較高要求。

2.對補(bǔ)償面積的調(diào)查和認(rèn)定有難度

客觀準(zhǔn)確的調(diào)查基本農(nóng)田面積是做好補(bǔ)償工作的基礎(chǔ)，但目前各地普遍存在耕地和基本農(nóng)田分解到戶面積不準(zhǔn)確的問題。一是國土部門與農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)村耕地面積的統(tǒng)計(jì)口徑上不一致；二是農(nóng)民實(shí)際承包耕種的土地與承包經(jīng)營權(quán)賬面土地存在折算關(guān)系；三是計(jì)稅耕地面積與實(shí)際面積不一致。這就產(chǎn)生了估算是以實(shí)地面積為準(zhǔn)、還是以土地產(chǎn)出面積為準(zhǔn)這樣的等等問題。這對計(jì)算耕地保護(hù)補(bǔ)貼造成了一定的困難，需要在政策和技術(shù)上加以解決，需要審慎、公平對待。

3.對補(bǔ)償方式存在多種意見

一是對補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容存在不同意見，部分縣（市）認(rèn)為采取“現(xiàn)金直補(bǔ)”的方式，使農(nóng)民“看得到、摸得著”，更容易激發(fā)積極性；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為從長遠(yuǎn)來看，杭州市已率先建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋”的基本醫(yī)療和基本養(yǎng)老制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式更有利；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為可以采取發(fā)放“農(nóng)資券”、補(bǔ)助基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目等方式，直接用于農(nóng)業(yè)，防止揮霍。二是對 “普惠性補(bǔ)貼”還是“獎勵性補(bǔ)貼”存在爭議，有觀點(diǎn)認(rèn)為杭州市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、農(nóng)民相對收入較高，“普惠性補(bǔ)貼”在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是突出高的情況下，不僅不足以激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，反而容易造成諸多社會矛盾，還是集中資金搞“以獎代補(bǔ)”，縮小補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更容易提高農(nóng)戶和集體保護(hù)積極性。

三、建立健全基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

1.樹立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)原則

(1)堅(jiān)持突出重點(diǎn)、先易后難的原則?；巨r(nóng)田補(bǔ)償涉及面很廣，需要著眼于解決實(shí)際問題，重點(diǎn)突破，循序漸進(jìn)，先易后難；(2)堅(jiān)持用地多出資多、保護(hù)多收益多的原則。用地多的地區(qū)不但要為其利用資源的行為做出付費(fèi)，還要對承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)地區(qū)的發(fā)展權(quán)進(jìn)行合理補(bǔ)償，對所造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染做出賠償；(3)堅(jiān)持公平公正、合理認(rèn)定的原則?？茖W(xué)合理地確定基本農(nóng)田保護(hù)面積，合法合理地制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民和基層組織感覺公平公正，減少矛盾的發(fā)生；(4)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與的原則。建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需要強(qiáng)大的資金實(shí)力作支撐?，F(xiàn)階段要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，不斷加大財(cái)政投入，今后要積極引導(dǎo)社會各方參與，多渠道、全方位籌措生態(tài)補(bǔ)償資金，拓寬資金來源渠道。

2.研究完善保障措施

(1)切實(shí)落實(shí)共同責(zé)任。各級政府要把建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為堅(jiān)守18億畝耕地紅線和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有機(jī)組成部分，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，搞好部門之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對補(bǔ)償資金的使用和管理。(2)充分發(fā)揮社會監(jiān)督和公眾參與作用。提高人民群眾對基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知程度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。自覺接受監(jiān)督，認(rèn)真聆聽基層和群眾的意見建議，促進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。(3)建立補(bǔ)償金退還追償制度，按照權(quán)責(zé)利一致的要求，完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對基本農(nóng)田保護(hù)的執(zhí)法巡查，對基本農(nóng)田保護(hù)不力的，通過行政、司法等手段，對基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償金進(jìn)行追回。