摘要：2008年美國金融風(fēng)暴席卷全球以來，我國的金融形勢也日漸嚴(yán)峻，政府為了控制房地產(chǎn)泡沫而出臺的限房令，更是使得房地產(chǎn)商紛紛陷入債務(wù)困境。金融危機(jī)下土地儲備機(jī)構(gòu)融資模式改革顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：土地儲備機(jī)構(gòu);融資模式改革

土地儲備中心因身負(fù)土地調(diào)控“蓄水池”和政府融資平臺的雙重使命，背負(fù)加倍的壓力：一方面在限房令調(diào)控下，土地出讓紛紛流拍；另一方面，銀行還貸催款單接踵而至。融資，不再是各大中小企業(yè)的重要困擾，土地儲備中心作為政府機(jī)構(gòu)，也同樣面臨著艱巨的還貸壓力。

一、當(dāng)前土地儲備融資情況分析

從儲備中心的資金來源結(jié)構(gòu)中，就可以發(fā)現(xiàn)其融資困境的根源。土地儲備中心所需資金的來源主要分為三個(gè)方面：一是政府在土地儲備中心成立時(shí)撥付的啟動資金以及財(cái)政專項(xiàng)撥款；二是經(jīng)財(cái)政部門從土地收儲機(jī)構(gòu)儲備土地出讓收入中劃出6%建立的國有土地收益基金，用于土地收購儲備；三是來自金融機(jī)構(gòu)貸款。下面將對這三種融資來源進(jìn)行分析。

1.財(cái)政專項(xiàng)撥款

對于土地儲備的巨額投入，政府投入的啟動資金明顯不足。而財(cái)政的專項(xiàng)撥款，往往要等到儲備的土地出讓后以地價(jià)款中的土地成本形式返還給儲備機(jī)構(gòu)，在時(shí)間上不能滿足土地儲備機(jī)構(gòu)的土地收儲資金需求。而且，在實(shí)施城市規(guī)劃需要等政府行為造成儲備土地供地時(shí)，儲備機(jī)構(gòu)墊付的土地收儲成本往往會被拖延返還，更大程度的延長了土地成本回收周期。

2.土地儲備基金

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號）規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國有土地收益基金，主要用于土地收購儲備。由于2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)現(xiàn)徹底的“收支兩條線”。所有的土地出讓收入都由地方財(cái)政掌控，直接繳入地方財(cái)政專用帳戶。土地儲備機(jī)構(gòu)對土地出讓收入沒有支配權(quán)，土地儲備基金也發(fā)揮不了應(yīng)有的作用了。

3.金融機(jī)構(gòu)貸款

當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)的貸款成了土地儲備機(jī)構(gòu)資金的主要來源。而國際金融風(fēng)暴的影響，導(dǎo)致銀行對貸款的使用要求嚴(yán)格按照《中國人民銀行土地儲備貸款管理辦法》第三章第七條，嚴(yán)格控制土地儲備貸款的發(fā)放。土地儲備貸款采取抵押方式的，應(yīng)當(dāng)有合法的土地使用證，貸款抵押率最高不得超過抵押物評估價(jià)值的70%，貸款期限原則上不得超過2年。這一條款大大限制了土地儲備機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模。作為最常用的融資手段，抵押貸款方式最能被金融機(jī)構(gòu)接受。根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》，只有抵押人依法有權(quán)處分的國有土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物才可以抵押。而土地儲備機(jī)構(gòu)并非以劃撥、出讓等《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》上規(guī)定的方式取得國有土地使用權(quán)，而只是代表政府，收回、收購或征收國有土地使用權(quán)，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備，在宗地被重新出讓、劃撥和出租前，該宗地上并未設(shè)置一定年限或無限期的土地使用權(quán)，其使用權(quán)類型往往登記為政府儲備。無論是儲備地塊的未來租賃經(jīng)濟(jì)收益還是土地出讓金，儲備機(jī)構(gòu)都沒有支配權(quán)。根據(jù)《土地儲備管理辦法》，儲備土地在未供應(yīng)前，其臨時(shí)利用的時(shí)間一般不超過兩年，也就意味著未來該土地能帶來的租金經(jīng)濟(jì)收益限于2年期限或更短，并且所有臨時(shí)利用所得全部上繳財(cái)政根據(jù)《擔(dān)保法》，被抵押的房地產(chǎn)在抵押人無法履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人一般以拍賣、變賣該抵押物所得的價(jià)款受償。儲備機(jī)構(gòu)的抵押土地使用權(quán)是由政府機(jī)構(gòu)組織出讓，從中獲得的土地出讓金因收支兩條線原則，全額上繳財(cái)政，金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人反而無法優(yōu)先受償。另一方面，儲備機(jī)構(gòu)的抵押物還具有一個(gè)弱點(diǎn)，即抵押物價(jià)值受市場波動影響很大。在樓市一片“漲”聲時(shí)，金融機(jī)構(gòu)在市場價(jià)的基礎(chǔ)上，可發(fā)放不高于抵押物評估價(jià)值的70%的貸款。而限房令下，土地出讓普遍流拍，土地市場價(jià)一跌再跌，即使能夠順利出讓，憑借跌至谷底的土地出讓金償還當(dāng)年高高在上的貸款額，也是難以應(yīng)付。

二、當(dāng)前土地儲備機(jī)構(gòu)融資模式的困難

現(xiàn)實(shí)中各地政府視儲備機(jī)構(gòu)為純粹的融資平臺而忽略其土地“蓄水池”功能，土地抵押貸款往往直接被政府用于城市建設(shè)或其他建設(shè)項(xiàng)目，而在儲備土地出讓時(shí)，各地財(cái)政往往借“收支兩條線”的原則，將土地出讓金全額納入財(cái)政專戶。儲備機(jī)構(gòu)沒有其他償還的途徑，最常用的融資方式就是用A地抵押用B地的抵押貸款來支付。以貸還貸，拆東墻補(bǔ)西墻，陷入了借貸深淵。

三、土地儲備機(jī)構(gòu)融資模式改革建議

首先，建議儲備機(jī)構(gòu)的貸款必須?？顚Ｓ茫瑘?jiān)決杜絕各級政府任何名目的挪用。其次，根據(jù)《擔(dān)保法》，金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，政府應(yīng)該在堅(jiān)持收支兩條線的大前提下，在儲備土地出讓時(shí)從出讓金中優(yōu)先償付該宗地的抵押權(quán)人，剩余資金再全部上繳財(cái)政，方能體現(xiàn)《擔(dān)保法》的法律精神和“收支兩條線”的原則。再者，要理順儲備機(jī)構(gòu)的債務(wù)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將設(shè)置在抵押宗地上的貸款期限適當(dāng)延長，既然該貸款的唯一未來經(jīng)濟(jì)收益是宗地的出讓金，那么該筆貸款盡可能延長至宗地出讓之時(shí)。而儲備機(jī)構(gòu)也應(yīng)盡可能縮短貸款周期，對于抵押土地的出讓情況要預(yù)先有所規(guī)劃，盡量做到長期儲備地塊用于長期貸款，短期儲備地塊用于短期貸款，短期貸款與中長期貸款相結(jié)合，加快資金周轉(zhuǎn)，減少不必要的置換環(huán)節(jié)，降低融資成本。最后，通過具有針對性的貸款來滿足特定目標(biāo)的資金需求，一筆貸款與一宗地綁定，宗地出讓，則貸款清償。若被抵押宗地在抵押權(quán)人事先同意的情況下出租的，則孳息的償付應(yīng)當(dāng)在該宗地的租金收益中優(yōu)先受償。