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        關(guān)于政府投資項(xiàng)目代建管理的幾點(diǎn)思考

        2012-04-29 00:00:00余建
        中國經(jīng)貿(mào) 2012年7期

        摘要:探討政府投資項(xiàng)目代建管理的現(xiàn)狀,沒有統(tǒng)一的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),而且取費(fèi)不高,通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)采取多種取費(fèi)方法,完善代建制。并提出一些風(fēng)險預(yù)防的管理措施。

        關(guān)鍵詞:代建制;代建管理費(fèi);制度;風(fēng)險;分析

        “代建制”是指政府投資項(xiàng)目按照規(guī)定的程序,通過招投標(biāo)等方式,選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)化項(xiàng)目管理單位(即代建單位),代理投資人或建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施的組織工作,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,工程竣工驗(yàn)收后移交給使用單位的管理制度。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,代建單位提供代建服務(wù)的主要目的是為了獲得合理的回報(bào),代建單位取得的代建服務(wù)收入,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)補(bǔ)償全部代建業(yè)務(wù)費(fèi)用并有合理利潤的要求。目前,國家的相關(guān)政策還缺乏對代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)界定,在代建實(shí)踐探索中暴露的代建取費(fèi)的隨意性影響其健康發(fā)展。

        一、代建取費(fèi)分析與思考

        1.代建取費(fèi)的現(xiàn)有政策規(guī)定

        目前國家性涉及代建管理費(fèi)用的文件只有財(cái)政部出臺的兩個規(guī)范性文件:《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》(財(cái)建【2002】394號)和《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》(財(cái)建【2004】300號)。

        財(cái)建【2002】394號文件中主要規(guī)范的是建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位管理費(fèi)。依據(jù)其規(guī)定,建設(shè)單位管理費(fèi)是指建設(shè)單位從項(xiàng)目開工之日起至辦理竣工財(cái)務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性開支。建設(shè)單位管理費(fèi)的開支范圍包括:不在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險費(fèi)、基本醫(yī)療保險費(fèi)、失業(yè)保險費(fèi)、辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、勞動保護(hù)費(fèi)、工具用具使用費(fèi)、固定資產(chǎn)使用費(fèi)(基建用固定資產(chǎn)折舊費(fèi))、零星購置費(fèi)、招募生產(chǎn)工人費(fèi)、技術(shù)圖書資料費(fèi)、印花稅、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、施工現(xiàn)場津貼、竣工驗(yàn)收費(fèi)和其他管理性開支。

        考慮到不少建設(shè)項(xiàng)目前期籌建期間管理性開支沒有渠道,財(cái)建【2003】724號“財(cái)政部關(guān)于解釋《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》執(zhí)行中有關(guān)問題的通知”中將建設(shè)單位管理費(fèi)的概念修改為:“建設(shè)單位從籌建之日起至辦理竣工財(cái)務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性開支”。

        依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》(財(cái)建【2004】300號的規(guī)定):

        (1)建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位和政府設(shè)立或授權(quán)產(chǎn)生的代建單位,其代建管理費(fèi)由同級財(cái)政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求,按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定,并計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。

        (2)政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位,其代建管理費(fèi)標(biāo)底由同級財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制,實(shí)際發(fā)生的代建管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。

        如果把代建制視為一種項(xiàng)目管理方式,則有必要參考建設(shè)部在2004年11月16日印發(fā)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》(建市【2004】200號)第十一條的規(guī)定:“工程項(xiàng)目管理服務(wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受委托工程項(xiàng)目規(guī)模、范圍、內(nèi)容、深度和復(fù)雜程度等,由業(yè)主方與項(xiàng)目管理企業(yè)在委托項(xiàng)目管理合同中約定。工程項(xiàng)目管理服務(wù)收費(fèi)應(yīng)在工程概算中列支。這樣看來代建制服務(wù)收費(fèi)實(shí)際上沒有參考標(biāo)準(zhǔn),只有通過政府部門確定。

        2.對目前建設(shè)單位管理費(fèi)規(guī)定的分析評價

        (1)國家的有關(guān)規(guī)定具有局限性。首先,按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理費(fèi)規(guī)定》的要求,建設(shè)單位管理費(fèi)實(shí)行總額控制,分年度據(jù)實(shí)列支:工程概算總額在1000萬及其以下的,費(fèi)率為1.5%;1001—5000萬元部分,費(fèi)率為1.2%;5001—10000萬元部分,費(fèi)率為1%;10001—50000萬元部分,費(fèi)率為0.8%;50001—100000萬元部分,費(fèi)率為0.5%;1000001—200000萬元部分,費(fèi)率為0.2%;200000萬元以上部分,費(fèi)率為0.1%。例如:

        某建設(shè)項(xiàng)目總概算為10億元人民幣,則建設(shè)單位管理費(fèi)控制數(shù)為:1000×1.5%+(5000-1000)×1.2%+(10000-5000)×1%+(50000-10000)×0.8%+(100000-50000)×0.5%=683(萬元);那么項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)僅占總投資的0.683 %。這樣低的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很難滿足代建單位實(shí)際管理支出需要的。

        (2)財(cái)政部的規(guī)定把項(xiàng)目法人支付的工程部門管理費(fèi)用與代建單位發(fā)生的代建管理費(fèi)用混為一談。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,代建企業(yè)從事代建業(yè)務(wù)的主要目的是為了獲取合理回報(bào)??梢姡ü芾碣M(fèi)是代建單位提供代建服務(wù)取得的勞務(wù)收入。從代建管理費(fèi)的構(gòu)成來看,應(yīng)當(dāng)包括代建和從事代建業(yè)務(wù)發(fā)生的成本費(fèi)用、稅金和合理利潤。因此偏低的代建管理費(fèi)無法正確提現(xiàn)代建企業(yè)提供項(xiàng)目代建服務(wù)的價值,也不利于代建市場的健康有序發(fā)展。

        (3)各級地方政府規(guī)定也各不一樣。按照《北京市公路項(xiàng)目代建制實(shí)施辦法(試行)》第十三條的規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)行項(xiàng)目施工圖預(yù)算管理,總投資以批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算控制,代建企業(yè)需要承擔(dān)材料價格變化的市場風(fēng)險。代建企業(yè)獨(dú)立享有批準(zhǔn)預(yù)算中的建設(shè)單位管理費(fèi)。項(xiàng)目的實(shí)際工程費(fèi)用節(jié)余或超支在批復(fù)預(yù)算的正負(fù)3%(含)以內(nèi),該節(jié)余或超支由代建單位享有或承擔(dān)。如節(jié)余或超支的金額大于批復(fù)預(yù)算的3%,超過3%的部分由政府與代建單位按比例享有或承擔(dān)。這意味著,代建企業(yè)通過提供代建服務(wù)取得的收入由這兩部分構(gòu)成:①批準(zhǔn)概算中的建設(shè)單位管理費(fèi);②工程節(jié)余。但是,按照《深圳市政府投資公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法(試行)的相關(guān)規(guī)定》,②代建項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目投資包干管理。項(xiàng)目包干額為經(jīng)計(jì)劃部門審批的初步設(shè)計(jì)概算下浮若干比例,代建單位承擔(dān)投資超支風(fēng)險;③工程代建管理費(fèi)由代建基本管理費(fèi)和結(jié)余分成兩部分構(gòu)成。因此,代建企業(yè)通過提供代建服務(wù)能否取得利潤,取決于以下兩個條件:②能否提供有效率的項(xiàng)目管理,在正常履行項(xiàng)目管理職責(zé)的同時有效控制建設(shè)單位管理費(fèi)支出,以獲取管理費(fèi)降低的效益;③能否通過主觀努力,在保證工程質(zhì)量的前提下有效控制和降低建設(shè)成本,以獲取建設(shè)成本降低的效益。

        3.對獲取投資概算結(jié)余規(guī)定的分析評價

        按照北京、深圳兩個地方政府出臺的規(guī)定,代建企業(yè)通過提供公路代建服務(wù)取得的收入取決于列入項(xiàng)目概算中的建設(shè)單位管理費(fèi)和工程建設(shè)成本的包干結(jié)余分成。顯然,這比國家的規(guī)定大大進(jìn)了一步。但仍然存在一下局限性:

        (1)如果代建企業(yè)保證了工程質(zhì)量,在合同約定的期限內(nèi)完成了代建任務(wù),建設(shè)成本也控制在合同約定范圍之內(nèi),但沒有取得建設(shè)成本的節(jié)約,這意味著代建企業(yè)取得的服務(wù)收入只有在列入項(xiàng)目概預(yù)算中的建設(shè)單位管理費(fèi)。這就低估了代建企業(yè)提供代建服務(wù)的市場價值。

        (2)衡量工程節(jié)約的依據(jù)不一致。按照北京市的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)以批準(zhǔn)的施工圖預(yù)算總額為依據(jù);按照深圳市的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)以批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算下浮一定比例后的金額為依據(jù)。正常情況下,初步設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算之間應(yīng)當(dāng)保持概預(yù)算總額基本一致的關(guān)系;但在現(xiàn)行體制下,存在著影響施工圖預(yù)算明顯偏離初步設(shè)計(jì)概算的多種因素。例如本單位代建的四川地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建項(xiàng)目的取費(fèi)實(shí)際情況,代建收費(fèi)分三個組成部分,基本管理費(fèi)、項(xiàng)目調(diào)整補(bǔ)償金和概算節(jié)約獎勵三部分組成。而不是單純的套用《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中的建設(shè)單位管理費(fèi)。本單位在項(xiàng)目代建過程中根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整項(xiàng)目規(guī)模,將項(xiàng)目由原先的15個精簡到8個,有效的控制了投資規(guī)模。其余7個項(xiàng)目所做的前期的勘察,設(shè)計(jì),招標(biāo)等額外工作也按照代建費(fèi)率減半獲得的收益;在簽訂代建合同時,特別增加了一條獎勵條款,即在保證工程質(zhì)量的前提下,嚴(yán)格控制投資概算,節(jié)約部分,本單位將按節(jié)約比例的30%提取,但是最高不超過200萬元的獎勵,最終我們代建的每一個項(xiàng)目都控制在概算之內(nèi),取得了獎勵。在以上案例中,代建管理費(fèi)用被界定為代建企業(yè)提供代建服務(wù)所取得的收入。這些收入劃分為兩部分:①代建基本管理費(fèi)用,反映了列入項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算的建設(shè)單位管理費(fèi);②前期費(fèi)用調(diào)整補(bǔ)償款;③概算節(jié)約獎勵收入,反映了代建企業(yè)提供的代建服務(wù)如果取得了建安成本降低的效益,可以按照合同的約定取得獎勵收入。這就意味著代建企業(yè)提供代建服務(wù)取得的建設(shè)成本節(jié)約的效益,應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目法人和代建企業(yè)分享,也可以按照不同的建設(shè)成本節(jié)約區(qū)段采取不同的分成比例。收益分享應(yīng)當(dāng)與風(fēng)險分擔(dān)相統(tǒng)一。

        科學(xué)、合理的代建管理費(fèi)應(yīng)當(dāng)能夠保證代建單位在完成代建合同約定的工程質(zhì)量、建設(shè)工期、建設(shè)成本控制等基本任務(wù)的基礎(chǔ)上,補(bǔ)償代建管理費(fèi)用并獲得合理回報(bào)。代建管理費(fèi)用從內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)由兩部分構(gòu)成:(1)基本代建管理費(fèi)用。(2)合理回報(bào)。提供代建服務(wù)應(yīng)當(dāng)獲得合理的正常回報(bào),按照這一要求,代建企業(yè)提供的代建服務(wù)如果達(dá)到了合同規(guī)定的基本要求,即工程質(zhì)量、建設(shè)工期以及控制投資概算任務(wù)均達(dá)到了合同規(guī)定的基本要求,代建企業(yè)取得的代建管理費(fèi)用,應(yīng)當(dāng)能夠補(bǔ)償提供代建服務(wù)發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用并獲得合理的回報(bào)。補(bǔ)償代建企業(yè)提供代建服務(wù)發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)取得的收入,可界定為 “基本代建管理費(fèi)用”,相當(dāng)于按照財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定列入項(xiàng)目概預(yù)算的建設(shè)單位管理費(fèi)。合理回報(bào)。一般意義的合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為按照經(jīng)營者投入資本計(jì)算的合理回報(bào)率。合理回報(bào)率包括無風(fēng)險利率和承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險應(yīng)當(dāng)獲得的風(fēng)險補(bǔ)償率。與一般意義合理回報(bào)的計(jì)量不同,由于代建企業(yè)在提供代建服務(wù)的同時,可以從項(xiàng)目法人取得項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金,所以一般不存在投入資本的問題;建議可以參照財(cái)政部出臺的企業(yè)績效評價指標(biāo)體系中的主營業(yè)務(wù)利潤率指標(biāo),以基本代建管理費(fèi)用為基數(shù)來計(jì)算代建企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得的合理回報(bào)。從內(nèi)容構(gòu)成上,合理回報(bào)應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目法人按照合同約定支付給代建企業(yè)的工程質(zhì)量獎勵、建設(shè)工期控制獎勵、完成建設(shè)成本降低任務(wù)的獎勵等。

        三、低效益提供代建服務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險

        1.低效益提供代建服務(wù)意味著代建企業(yè)提供的代建服務(wù)沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),存在工程質(zhì)量不佳、建設(shè)工期拖延、建設(shè)成本超概算等諸多問題。按照“收益分享、風(fēng)險分擔(dān)”的原則,代建單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由于低效益提供代建服務(wù)引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險。

        代建單位承擔(dān)風(fēng)險的方式應(yīng)當(dāng)與享有收益的方式相一致,即:如果工程質(zhì)量沒有達(dá)到預(yù)期的要求,或者拖延了建設(shè)工期,應(yīng)當(dāng)要求代建企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰;如果建設(shè)成本超過了代建合同約定的建設(shè)成本,成本超支部分相對應(yīng)地也應(yīng)當(dāng)采取以下兩種方式承擔(dān):

        (1)所有的建設(shè)成本超支的損失一律歸代建企業(yè)承擔(dān);

        (2)采取一定的比例分成方式由項(xiàng)目法人和代建企業(yè)共但建設(shè)成本超支的損失。

        2.采取何種方式享有收益或者承擔(dān)損失,符合政府對代建市場監(jiān)管的要求。

        從政府或者項(xiàng)目法人的主觀角度分析,受管理體制、管理理念、管理水平、管理手段、市場化意識等諸方面的影響,代建項(xiàng)目概預(yù)算的編制和審核還無法完全做到科學(xué)合理;還存在由于各種原因修正或者重大調(diào)整的現(xiàn)象。因此,我們認(rèn)為采取柔性思路來確定享有收益和承擔(dān)風(fēng)險的方式更符合目前的實(shí)際狀況??煽紤]在項(xiàng)目概預(yù)算的一定區(qū)間范圍內(nèi),例如:±5%,由代建企業(yè)享有建設(shè)成本節(jié)約的全部收益,并承擔(dān)建設(shè)成本超支的全部風(fēng)險;超過±5%的部分,可考慮區(qū)段確定不同的比例,或者采取相同的比例由項(xiàng)目法人與代建企業(yè)分享收益,或者分擔(dān)風(fēng)險。

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