[摘要]提高農(nóng)村公共服務供給水平、提高農(nóng)村基層治理水平是目前農(nóng)村工作的兩個重點。成都以民生帶動民主、民主保障民生為特點的村級公共服務和社會管理改革有機地將這兩個重點結合起來，通過政府制度化的專項資金投入，不僅撬動起更多的社會資金改善村莊的民生，而且在資金的使用過程中強化了民主學習，收到民主與民生互促雙贏的效果。成都的實踐給基層治理和村級公共服務的完善帶來諸多啟示。

[關鍵詞]基層社會管理；村級公共服務；自治；成都實踐

[中圖分類號]C916.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2012)01-0010-07

社會管理和公共服務是兩個密不可分的概念，尤其是從現(xiàn)代社會管理理念的多元主體及公共服務供給的多元模式來看，二者的內(nèi)涵高度重合。就村級層面而言，兩者的關系可以概括為，以新型社會管理的理念來提供村級公共服務，同時在提供村級公共服務的過程中，使新型社會管理的理念在農(nóng)村扎根發(fā)芽開花結果。簡言之，通過二者間的良性互動，達到雙贏的效果。

十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設的高度，提出建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這種管理格局的提出是以中國特有的方式，表達了社會管理主體的多元化，即由國家力量與社會力量，公共部門與私人部門，政府、社會組織與公民。共同治理一個社會。從村級社會管理的角度來看，就是確立村級社會管理的主體、對象、方式，回答“誰來管”、“管什么”、“如何管”的問題。

成都在2003年正式啟動城鄉(xiāng)一體化時，就將完善農(nóng)村基層公共服務和社會管理作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，2008年11月，成都市委、市政府出臺了《關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》(成委發(fā)[2008]37號)，并于2009年在各區(qū)(市)縣全面推行村級公共服務和社會管理改革工作。成都將村級公共服務項目運作與村級治理結構的建立及治理機制的完善有機結合，探索出一條以民主決策保障民生事業(yè)順利推進，以民生事業(yè)推動民主參與機制不斷完善的良性互動路徑，實現(xiàn)了自上而下的賦權與自下而上的民主參與相結合的制度創(chuàng)新，對我國推進農(nóng)村社會發(fā)展、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有重要的借鑒作用。

本文擬以成都市開展村級公共服務與社會管理創(chuàng)新兩年多來的實踐為觀照，對村級公共服務和社會管理改革從基本做法、突出特點、實施成效、借鑒價值、存在問題等方面進行總結與分析，為這項制度的完善提出意見與建議，為這項創(chuàng)新政策的推廣與運用提出可資借鑒的參考。

一、基層社會管理、自治、民生間的關系梳理

“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，解決了我國社會管理發(fā)展的方向問題，是一種社會管理及公共事務由政府、非營利組織(第三部門)、公民、家庭、社區(qū)、企業(yè)等主體共同參與治理的新思路。而治理既是一個公眾參與的過程，也是一個公共服務供給的過程。Ⅲ換言之，社會管理應該是體現(xiàn)服務職能的治理，重點要抓好民主參與和公共服務供給。

社會管理的格局定位給基層社會管理工作指明了方向?；鶎由鐣芾?，特別是農(nóng)村基層社會管理，一是要抓好村民自治，二是要抓好民生服務。

村民自治是我國農(nóng)村治理的基本制度，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是其主要內(nèi)容和具體要求。然而，“民主決策”和“民主監(jiān)督”目前仍是村民自治中的薄弱環(huán)節(jié)。作為村級主要決策機構的村民會議和村民代表大會運行機會較少，村民對決策過程的知曉程度較低。村干部兼任村務公開小組和民主理財小組成員，同體監(jiān)督問題突出，群眾對村干部工作不了解，對村里事務不明白。對村財務管理不清楚。顯然，現(xiàn)行的村級治理機制已經(jīng)難以適應以體現(xiàn)民主、注重民生為主要特征的社會管理格局的發(fā)展要求。有必要建立以農(nóng)村參與式民主為主要特征，充分調(diào)動農(nóng)民主動性、積極性，真正發(fā)揮農(nóng)民主人公地位的新型村級治理機制。這是各地近年來探索村民自治創(chuàng)新的共同亮點。成都的實踐也有體現(xiàn)，構建起了黨組織領導下、村民(代表)會議或議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與的，充滿生機和活力的村級治理機制。

民生服務是各級政府的職能重心，政府的根本責任就是為公民提供有效的公共服務，社會管理的最終落腳點也在于為社會和公眾提供服務。然而，農(nóng)村公共服務的供給總量仍然不足、供給模式效率仍然不高。長期以來，在村級公共品的供給上，我國實行城市偏向型城鄉(xiāng)非均衡供給策略，突出表現(xiàn)為政府提供的公共品大多涉及城市居民，而農(nóng)村公共品的供給主要由農(nóng)民負擔。在供給格局上，總體而言，沒有改變“國家單方供給”公共服務的漠式。顯然，村級公共服務供給現(xiàn)狀難以滿足公共需求全面快速增長的發(fā)展趨勢。亟須加大財政投入，并建立起政府、市場、社會、農(nóng)民等多主體參與的供給機制，走出公共服務投入資金不足、供給效率低下的困境。

綜上，村民自治的關鍵在于調(diào)動起村民參與村務的積極性，落實群眾對村務的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；而民生服務的關鍵則在于服務供給的充足有效，將多元治理的理念滲透于公共產(chǎn)品、公共服務的供給過程中。

那么如何調(diào)動村民參與的積極性，如何確保服務供給的充足有效?統(tǒng)籌考慮村民自治和民生服務無疑更有利于促進二者各自的發(fā)展。從村民自治與民生服務互動的角度來看，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都需要一個對象，比如公共服務。通過對公共服務項目的決策、管理、監(jiān)督，民主有的放矢、得以實踐，群眾自主意識、自治意識就會逐漸增強，參與村級事務管理的積極性就會逐漸提高；反過來，因為公共服務項目是在民主實踐中實施的，作為農(nóng)村公共服務直接受益主體的農(nóng)民表達出了對公共產(chǎn)品、公共服務的真實偏好，以“自下而上”的需求主導型供給突破了“自上而下”的政績需求型供給，促進了公共產(chǎn)品、公共服務供給效率的提高。

可見，基層社會管理、自治、民生之間存在必然的邏輯關聯(lián)。而成都村級公共服務和社會管理改革就是對基層社會管理的一次創(chuàng)新實踐，是彰顯民生與自治互促共贏的一次大膽嘗試。

二、實踐基層社會管理創(chuàng)新的成都村級公共服務改革

2008年底，成都市委、市政府出臺了《關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》(成委發(fā)[2008]37號)，2009年正式在各區(qū)(市)縣推開。此次改革主要體現(xiàn)在五大機制的創(chuàng)新，即分類供給機制、經(jīng)費保障機制、民主管理機制、設施統(tǒng)籌建設機制、人才隊伍建設機制。其中，最為核心的是分類供給機制、經(jīng)費保障機制和民主管理機制，明確了村級公共服務的供給格局是“一主多元”，需要“財政下鄉(xiāng)”的供給保障，并以“農(nóng)民做主”的方式來提高供給效率。

1 分類供給機制。成都市將村級公共服務和社會管理分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會保障、農(nóng)村基礎設施和環(huán)境建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務、社會管理7大類59項。界定供給格局為“一主多元”，即政府居主導地位，做好基本的公益性公共服務和社會管理；村級自治組織做好自治組織內(nèi)部的服務和管理；引導和規(guī)范社會組織開展公共服務和社會管理；依托市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務和社會管理。

分類供給確立了公共服務供給“政府主導、多方參與”的基本模式，強調(diào)了行政機構從“經(jīng)濟發(fā)展”向“公共服務”和“社會管理”的職能轉變，明晰了農(nóng)村基本公共服務供給中各級政府的責任和其他力量的應有作用，厘清了政府、村級自治組織、市場、社會組織的相互關系。正是因為有了執(zhí)政理念的真正轉變和打破城鄉(xiāng)二元結構的堅定決心，成都改革才能在切實的財政投人支持及放手賦權后農(nóng)民的積極參與中，形成農(nóng)村公共服務“政府主導、市場參與、社會協(xié)同”的多元供給局面。

2 經(jīng)費保障機制。成都市、縣兩級財政每年向全市范圍內(nèi)建制村和涉農(nóng)社區(qū)提供不低于20萬元的村級公共服務與社會管理專項資金，對近郊區(qū)(縣)按照市、縣(區(qū))兩級財政5：5的比例分擔，遠郊縣(市)7：3的比例分擔。并開設專用賬戶，實行專賬核算、?？顚Ｓ?。同時引入社會力量，允許經(jīng)村民(代表)會議決定，可以按專項資金標準方法7倍杠桿率向城投公司融資，以解決村級公共服務資金不足的問題。對于一些基礎設施、公共服務設施較為落后的村莊，加大一次性投入。

成都做法的一大特點，首先明確了政府投入的主體地位，要求各級政府將村級基本公共服務和社會管理經(jīng)費納入本級財政預算，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平制定對村級公共服務和社會管理投入的最低經(jīng)費標準。此外，還制定了一條剛性政策確保對農(nóng)村資金投入的傾斜，即，以2008年為基數(shù)，各級政府每年新增的公共事業(yè)和公共設施建設政府性投資都主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設施建設。顯然，與其他境況類似的地區(qū)相比，成都的財政投入力度更大、措施更實在，因而在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化、提高村級公共服務和社會管理水平方面走在了前面。

3 民主管理機制。在推進村級公共服務改革的同時，成都也在探索新型村級治理機制，初步形成了“政府主導、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、還權賦能、村民自主”的新格局。民主管理滲透到公共服務項目的議定、監(jiān)督、評議各環(huán)節(jié)，民主選舉產(chǎn)生的村民議事會成員通過村民議事會議決專項資金的使用、管理和監(jiān)督。在實踐中，民主管理機制主要包括三個步驟：首先，民主議定項目，由村民集體決定項目內(nèi)容和實施順序，最大程度地體現(xiàn)公正；其次，民主監(jiān)督項目，村民選舉產(chǎn)生的村民議事會或監(jiān)事會，定期對項目的實施和經(jīng)費的使用進行監(jiān)督；第三，民主評議項目，一評是否達到合同要求，二評村民滿意程度，三評如何改進提高。

成都將專項資金的管理使用與基層民主政治建設掛鉤，盡可能地放大民生項目對民主氛圍的杠桿效應和輻射效應。這一重要特點貫徹于公共服務的各類供給中：首先，由政府組織實施的村級公共服務和社會管理項目需農(nóng)民群眾民主評議；其次，由政府委托村級自治組織實施的項目需農(nóng)民群眾民主監(jiān)督；第三，由村級自治組織提供的項目需農(nóng)民群眾民主管理；最后，由政府支持、市場主體實施的則需接受農(nóng)民群眾的評議和監(jiān)督。正是因為民生項目與民主治理相捆綁的方式，所以在實踐中，一方面可以使代表村民的村民議事會組織有用武之地，代表村民表達意愿、表達訴求，切實行使對村莊事務廣泛的決策權、監(jiān)督權；另一方面也借助民生項目的開展鞏固了村民議事會這一村民民主決策機制，使其制度化、規(guī)范化、程序化，有利于民主氛圍的形成。

三、彰顯民生與自治互促共贏的改革成效和啟示

根據(jù)我們①對成都市20個區(qū)(市)縣開展村級公共服務和社會管理改革的政策研究、在9個區(qū)(市)縣進行的干部座談和分段開展的1130份入戶訪談，我們認為此項工作已取得顯著成效，不僅在制度設計上突破了一直以來公共服務投入城鄉(xiāng)分割的局面，將村級專項資金納入財政預算，而且在政策實踐中創(chuàng)新專項資金的投放運作方式，將民生與民主有機結合，推動村民生活和基層治理的相互促進，并為其他區(qū)域探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展道路積累了經(jīng)驗，具有寶貴的啟示意義和借鑒價值。

(一)實施成效

1 建立起村級公共服務經(jīng)費持續(xù)增長機制

全國范圍內(nèi)，成都市對農(nóng)村的財政投入比例處于領先地位。自2008年底，村級公共服務和社會管理改革啟動以來，兩年的時間，財政累計投入超過11億元。以2009年為例，市縣兩級財政共預算村級專項資金7.1億多元。全市2800個村莊專項經(jīng)費平均25萬元，有些村(涉農(nóng)社區(qū))經(jīng)費更多，如青羊區(qū)2009年在涉農(nóng)社區(qū)公共服務和社會管理方面的區(qū)財政預算比2008年增長28％，平均每個涉農(nóng)社區(qū)的項目經(jīng)費達到68萬元以上②；又如雙流縣在實現(xiàn)每村20萬元專項經(jīng)費的基礎上，2009年再一次性給予每村20萬元的經(jīng)費用于基礎設施建設，加上其他投入，每個村用于公共服務的經(jīng)費平均達到55萬元，實現(xiàn)了村級公共服務經(jīng)費的大幅增長。據(jù)《關于成都試驗區(qū)深入推進“六個一體化”比較研究》，成都市在度量城鄉(xiāng)居民生活水平均衡程度的“城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)差異系數(shù)”上，僅次于上海而排在第二位，高于對比城市天津、重慶、武漢等。在城鄉(xiāng)公共服務一體化受到地方經(jīng)濟發(fā)展水平顯著影響的背景下，地處西部的成都市在提高村民生活質量方面的努力就顯得尤為可貴。

2 “一主多元”的分類供給局面初步呈現(xiàn)

成都市將村級公共服務和社會管理分為7大類59項。各區(qū)(市)縣結合自身實際，對59項服務進一步細化，如大邑縣細化為116項，成華區(qū)細化為100項。此外，區(qū)分了項目供給的牽頭單位和實施主體，將各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))組織、市場都納入進來，探索實施一主多元的供給模式。一是確立政府財政投入的主體地位和基本公益性公共服務和社會管理的職責。二是引入市場力量，參與修路、修溝渠等投入較大的公共服務項目。如雙流縣彭鎮(zhèn)羊坪村在公共基礎設施管護、公共環(huán)境衛(wèi)生管理等項目中，采取向村內(nèi)外市場主體和村民公開招標、競買等市場競爭方式，大大降低了管護成本，提高了公共服務經(jīng)費的使用效率。三是鼓勵社會組織參與村級公共服務供給，如雙流縣將動物防疫外包給具有專業(yè)資質的行業(yè)協(xié)會、組織，通過合同約束雙方的權利義務，使動物防疫100％達標，保障了農(nóng)民的利益。

3 構筑起村級公共服務和社會管理的配套制度

為確保村級公共服務和社會管理工作的順利推進，成都市在出臺《關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》的同時，也制定出若干配套政策，如專項資金管理辦法、融資建設項目管理辦法、基層工作隊組建、村民議事會組織規(guī)則、村民委員會工作導則等，各區(qū)(市)縣委及組織部門也均出臺了細化村級公共服務和社會管理及推進新型村級治理機制的規(guī)范性文件。在上述配套制度的保障下，作為改革重點的五大機制得以建立并日臻完善，村級公共服務和社會管理項目逐年依次展開，農(nóng)民群眾民主參與村莊事務的積極性逐步提高，村民生活與治理結構雙重改善的局面正在形成。

4 群眾廣泛參與的民主管理氛圍日益濃厚

成都市推進村級公共服務政策的目的之一，除了全面提高農(nóng)村公共服務水平，讓城鄉(xiāng)居民共享改革開放的成果之外，還有以公共服務項目的實施為契機，推進基層民主政治進步的考慮在內(nèi)。從兩年多的實施情況來看，村民民主參與作為一個必須經(jīng)歷的程序得到貫徹落實，一方面農(nóng)村基層干部的管理理念、工作方式逐步轉變，以前習慣“說了算，定了干”的基層干部，在政策的指引下，開始調(diào)整思路，轉變工作方式，變“為民做主”為“讓農(nóng)民自己做主”；另一方面，村民議事會在村莊社會經(jīng)濟生活諸多方面，包括產(chǎn)權制度改革、災后重建及公共服務項目的決策、招投標、過程監(jiān)督、民主評議等方面發(fā)揮了重要作用。問卷調(diào)查顯示：村級公共服務和社會管理的民主程序落實比較到位，與2010年度數(shù)據(jù)相比，2011年度受訪的村民中肯定村民議事會對村民意見具有代表性的比例由76.2％上升到84.1％，認為村民議事會真正決定了村級公共事務的比例由50.4％上升到57.6％，而對村兩委、村民議事會、村民監(jiān)事會在村級公共服務和社會管理中發(fā)揮作用表示滿意的比例也由79.3％上升到87.9％。成都市村級公共服務和社會管理改革被評為2009年中國全面小康十大民生決策。

5 農(nóng)村居民對公共服務知曉度、滿意度較高

在調(diào)查中我們了解到，為了讓村級公共服務深入人心，各地村、社采用開會、人戶、發(fā)宣傳單、廣播、公示欄等多種方式進行了全面、反復的宣傳和動員。問卷數(shù)據(jù)顯示，此項改革開展一年多時受訪者中有84.3％知道此事，兩年多時這一比例上升至92.6％，并且村組會議、宣傳欄、宣傳單等正式途徑，成為人們得知此事的主要方式，可見，村民對公共服務的知曉度逐年提高。不僅如此，在兩次調(diào)查中，均有90％以上的村民對公共服務專項經(jīng)費給村里帶來的變化給予正向評價，認為沒有帶來變化的均在10％以下。與2010年的調(diào)查數(shù)據(jù)相比。2011年調(diào)查時村民對已經(jīng)實施的公共服務總體滿意度由61.2％提高到66.2％，表示不太滿意或很不滿意的比例由12.3％降到4.7％，農(nóng)民群眾感受到了實惠，對這一政策由衷擁護。

(二)借鑒價值

1 制度統(tǒng)一是基本公共服務均等化的根本切入點

新中國成立以來，我國一直實行“城鄉(xiāng)分治”的二元經(jīng)濟結構，決定了城鄉(xiāng)之間在公共管理方面實行的是不同的體制，這種管理制度必然導致城鄉(xiāng)公共服務供給差距擴大，很多農(nóng)村至今還沒有享受到城鄉(xiāng)一體涵義上的基本公共服務。根本原因在于這些公共服務所需建設資金大都采取“農(nóng)民自力更生為主，國家適當補助”的政策，而主要問題則是中央政府將許多全國性公共服務提供的責任推給了地方，地方政府在提供公共服務時又將許多應該承擔的責任推給了鄉(xiāng)村，這種職責不明，相互推諉的狀況最終導致了農(nóng)村公共服務供給嚴重不足的局面。

針對根本原因和主要問題，成都村級公共服務改革抓準切入點，從制度統(tǒng)一的角度出發(fā)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，促進農(nóng)村社會全面進步，使廣大農(nóng)民平等參與到現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果的格局中。在提高村級公共服務水平的成委發(fā)2008[37號]文中，開宗明義地提出農(nóng)村基本公共服務供給中“政府的主導責任”，同時規(guī)定村級基本公共服務和社會管理經(jīng)費要進入各級政府的本級財政預算、年度新增的公共事業(yè)和公共設施建設政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設施建設。基于此。我們認為，成都改革在全國范圍內(nèi)無疑是一次打破城鄉(xiāng)壁壘、消除城鄉(xiāng)居民身份差異、實現(xiàn)公民權利平等的突破性嘗試。

2 有計劃的資金投入不會帶來沉重的財政負擔

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體不足、投入不夠是不爭的事實。問題是如何彌補“欠賬”，是否會給各級財政帶來沉重的負擔?這也是成都改革能否推廣到其他地區(qū)的首要疑問。成都經(jīng)驗表明：有計劃的資金投入不會帶來沉重的財政負擔。我們在兩次調(diào)研中了解到，2009年市縣兩級財政村級專項資金有7.1億多元，其中市級支出4億，2010年增長到9億多元，市級承擔5億左右，均占市級全年財政支出的1％左右，負擔不算重。對于區(qū)縣財政而言，情況好的與市級財政對半承擔，情況不太好的只承擔30％，負擔也不能算重。

據(jù)此，從全國范圍①粗略地算一筆賬：根據(jù)2008年第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我們假定全國有行政村不少于60萬個，按成都市2011年對每個村(涉農(nóng)社區(qū))25-35萬的專項投入并拋高計算，各級政府每年對村級公共服務的財政投入約2500億元。同時對中央財政和地方財政分攤取5：5和7：3的中間，即6：4，也就是說，中央財政每年投1500億，地方投1000億。就2010年全國財政收入8萬多億的數(shù)據(jù)來看，政府有能力支出此筆專項資金，且能獲得改善民生、建設民主、社會和諧的多重效果。其他地區(qū)可根據(jù)成都的投入情況量力而行。

3 群眾參與是公共服務供給最優(yōu)化的方式

就全國整體情況而言，公共服務決策尚未形成自上而下與自下而上的良性互動，出現(xiàn)自上而下的服務供給為主導、自下而上的需求反饋不充分的現(xiàn)象，公共服務供給與需求錯位，基本公共服務均等化的實施效果被弱化。實際上，在公共服務決策中，自上而下能綜合全面，自下而上能反映準確，二者不可偏重或忽視任何一方。而現(xiàn)階段，后者的問題更加突出，往往因為忽視或輕視了居民需求的表達，導致為民辦了好事和實事居民卻不滿意，甚至遭到極力反對的情況。

針對這一尷尬局面，成都旗幟鮮明地提出“為農(nóng)民提供的公共服務要充分征求農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民充分參與和決策”。并在土地確權、公共服務專項資金使用等涉及農(nóng)村居民權益的公共事務決策中堅決貫徹落實。在兩次調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，村干部和村民對公共服務供給如何才能最優(yōu)化的認識正在發(fā)生轉變。一方面，村干部在工作實踐中逐步意識到，獨斷專行其實并不如民主管理更有效率、更能得到群眾的贊同。另一方面，通過自下而上的參與，居民群眾對居住區(qū)的歸屬感增強，對居住區(qū)各項事務的關注度大大提高，“社區(qū)是我家，建設靠大家”的意識開始在農(nóng)村居民心中扎根。所以，我們認為成都改革不僅挑戰(zhàn)了效率與公平是相互矛盾的思維定式，而且以實踐證明自上而下與自下而上的良性互動是公共服務供給最優(yōu)化的保證。

4 民主與民生可以互促共進

民主，是公民的政治權利；民生，是公民的經(jīng)濟權利。作為公民，這兩種權利都不可缺少。沒有政治權利的社會成員只不過是匍匐在權力階梯上的“臣民”，只能期待政治權力慈悲為懷，施舍“民生”，因而“臣民”不可能有像樣的“民生”。然而，在民主和民生的關系問題上，有一種流行看法是二者間存在矛盾，至少在次序上有先后之別。換言之，雖然不至于為了民生而犧牲民主，但必要時民主要退居其次。

我們認為這種看法陷入了對民主和民生關系的解讀誤區(qū)，因為離開民主求民生，則民生不可得；離開民生求民主，則民主不長久。此外，成都的改革實踐也證明了民主與民生并非相互矛盾或有優(yōu)先次序，而是能夠互促共贏：在村級專項資金的帶動下，不僅有更多的社會資金投入到農(nóng)村的民生改善，更重要的是，民主程序的配套建立在專項資金的使用過程中真正發(fā)揮了應有的作用，將基層社會的民主學習推進了一大步。這一雙贏的效果也許正是成都改革最大的亮點，簡言之，就是花一份錢，辦兩樣事：專項資金不僅為農(nóng)村公共基礎設施硬件建設付出了代價，也為基本制度建設付出了代價。既然民主建設在我國是一個長期而艱巨的過程，必須付出相應的成本，那么何不尋找一些成本相對較低的路徑?在這個意義上，成都的做法的確值得考慮借鑒。

四、改革推進中需要完善的幾個問題

成都的村級公共服務和社會管理改革已開展兩年多，成效明顯、特點突出，但是改革推進中遇到的一些典型問題也不容忽視。

(一)基層黨組織建設仍需進一步加強

對社會管理中黨委的領導核心作用，成都有著清醒的認識，并在基層治理機制的改革中貫徹落實。新型村級治理機制已初步形成，凸顯了村級黨組織的領導地位，促進了村黨組織領導方式的轉變，村黨組織的公信度、凝聚力顯著增強。然而，基層黨組織的治理能力還不能與治理制度相匹配，特別是黨員干部的思想認識還不到位，政策水平還不高，對社會管理中黨委領導的具體落實理解有偏差，在把握大政方針和靈活多樣的工作方式相結合方面較為僵化。如對村黨支部與村民自治組織間關系的理解，尚未完全擺脫將村級黨組織的“領導核心”理解為“大包大攬”的誤區(qū)，容易使村黨支部陷入紛繁復雜、具體瑣碎的各項村級事務中而無法自拔，忽略了自身建設和隊伍發(fā)展，導致發(fā)展大事糊涂、發(fā)展方向不明、發(fā)展思路混亂等問題。

(二)政府職能轉變?nèi)杂小叭蔽弧焙汀霸轿弧爆F(xiàn)象

政府在社會管理中的職責不夠明晰，主導作用發(fā)揮不夠顯著，在社會管理的政策制定、資金投入等方面還存在著薄弱環(huán)節(jié)，有新的“缺位”和“越位”現(xiàn)象。從村級公共服務供給的角度來看，公共服務的提供者、生產(chǎn)者之間職責劃分含混，許多項目的提供主體是政府部門，理應承擔規(guī)劃、組織的職責，但一些政府部門只做指標、測評、驗收等工作，并未盡應盡的規(guī)劃、組織、融資等職責，出現(xiàn)新的“缺位”。同時，一些部門手伸得過長，管得過寬，介入一些由村級自治組織規(guī)劃、生產(chǎn)的村內(nèi)部的公共服務領域，出現(xiàn)新的“越位”。此外，在公共服務的資金投入方面也存在著較大的缺口，突出表現(xiàn)為有限的村級公共服務專項經(jīng)費與村民對公共服務的巨大需求間尚有較大差距，專項資金的支出范圍較為含混，道路、溝渠等大型的基建項目也在有限的村級公共服務經(jīng)費中列支。

(三)村民議事會尚無明確的法律地位

成都的村民議事會發(fā)端于農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中確權的需要，其作用在后來的村級公共服務和社會管理改革中被延續(xù)和擴大。但在我國的法律體系中，議事會制度目前還缺乏明確的法律地位。作為農(nóng)村基層自治組織之一，村民議事會單獨于村民(代表)會議、村民委員會存在，其本質在于行使村級事務議事權、決策權，然而議事會制度目前還缺乏明確的法律地位，權限范圍模糊、與村民(代表)會議的關系不清、對村委會的監(jiān)督形式不明。此外，就議事會產(chǎn)生于推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和災后重建工作的背景來看，無不與村民的切身利益息息相關，因而群眾高度關注，積極參與。但當這些任務完成后，議事會發(fā)揮作用的方向又在哪里?議事會成員本身沒有任何報酬，他們參與的積極性如何得到有效的激發(fā)?如何推動村民議事會持續(xù)發(fā)展，在涉及公共利益的領域也能發(fā)揮長效性等等問題都需要繼續(xù)深入探索。

(四)村干部和村民的民主參與意識不足

民主參與體現(xiàn)在對公共事務的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中。雖然成都市推進的新型村級治理改革在“還權賦能”方面取得了卓越成效，但在實踐中，村民對民主權利的理解和行使也存在一些問題，對無直接利益關系的村務參與動力不足，表現(xiàn)出需求的局限性、短視性及缺乏民主議事、利益博弈的觀念和實踐經(jīng)驗，不少時候代表村民的議事會還是聽村干部的，有的地方把村民議事會開成了政策宣講會、工作布置會、項目通過的舉手會。

(五)基層社會管理和提供公共服務的專業(yè)人才缺乏

人才是一切工作的基礎，社會管理創(chuàng)新概莫能外，必須抓好干部隊伍建設和公共服務的專業(yè)人才隊伍。然而。目前干部隊伍，特別是基層干部隊伍的思想認識和綜合素質仍有欠缺，提供公共服務的專業(yè)人才缺口較大。部分農(nóng)村基層干部對社會管理認識的高度不夠，拘泥于“說了算，定了干”的思維模式，對較為繁復的民主程序表現(xiàn)出不適應。這種思維模式在較為專業(yè)的公共服務供給中也有體現(xiàn)，影響了公共服務的供給。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)。成都市某村由于缺乏專業(yè)人員參與工程測算，結果漏報、低報預算，導致工程難以實施，中標者毀約走人，工程難以繼續(xù)。因專業(yè)人才的缺乏，村級公共服務中的助老、助殘、文化活動、法律咨詢、青少年教育等服務活動，也面臨著服務管理水平不高，或難以開展的問題。

五、深化村級公共服務改革、

推進基層社會管理創(chuàng)新的幾點建議

(一)強化基層黨組織，發(fā)揮黨委的領導核心作用

黨的基層組織和黨員干部，是加強和創(chuàng)新社會管理，做好群眾工作的最基本、最直接、最有效的力量，必須加強黨的基層組織建設。一是加強基層黨組織領導班子建設，進一步完善村黨支部書記“公推直選”辦法，選出德才兼?zhèn)涞幕鶎狱h組織負責人。二是探索新的黨組織設置形式。在農(nóng)村新建的集中居住區(qū)設立統(tǒng)一的黨組織(總支或黨委)；實行黨組織與村委會分設，按照“村村聯(lián)建”、“村企聯(lián)建”的方式，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、專業(yè)協(xié)會和各種經(jīng)濟聯(lián)合體中建立黨組織等。三是強化基層隊伍建設。吸引優(yōu)秀公民加入黨組織。加強黨員的理想、信念教育，不斷提高黨員素質。四是進一步理順黨支部與自治組織的關系。黨組織要從過去事無巨細的直接管理中徹底解脫出來，將大量時間和精力真正用在想大事、定方向、管規(guī)則、重監(jiān)督和抓好黨的自身建設上。

(二)加快政府職能轉變，發(fā)揮政府社會管理的主導作用

強化基層社會管理，政府主導是關鍵。一是各級政府應進一步轉變政府職能，完成向服務型政府的實質轉型，減政放權，探索從單一的行政管理轉向社會治理的管理方式。二是制定法規(guī)，完善社會政策，健全社會管理體系。在成都率先啟動對社會組織管制模式的全面改革，培育承接公共服務的專業(yè)化機構，暢通公民參與渠道。同時，建議在《村民委員會組織法》修訂中，對村委會的定位適當原則化，為村民自治改革留出余地，為村民會議對其他村級自治組織授權留出制度空間。三是明確政府在公共服務供給中的主體作用。嚴禁基層政府借村級公共服務專項資金到位之機，通過“資金整合”、“優(yōu)化配置”等“改革措施”，削減對農(nóng)村公共服務的資金支持。政府相關部門或技術部門要制定公共服務項目的質量技術指標，確保村級公共服務的質量和服務水平。

(三)完善村級治理的相關制度，探索基層治理的法制化

實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，議事會在推動村級公共服務和社會管理改革方面發(fā)揮了重要作用，但不同村莊的議事會發(fā)揮作用的大小又不盡相同。造成這一差異的重要原因在于議事會的定位不明確，相關制度不完善。因此，要進一步完善村級治理機制，建議將村民(代表)會議設為村民事務的權力機構，村民議事會設為村民事務的決策常設機構，享有議事權、決策權，村黨委負責指導監(jiān)督，村委會設為議決事項的執(zhí)行機構。完善村級民主議事制度，規(guī)范議事會成員的選舉；規(guī)范議事程序；建立健全涉及民主管理、監(jiān)督、評價的一系列相關配套制度，將村民尤為關注的財務公開與民主監(jiān)督確立為農(nóng)村基層民主制度建設的核心，把成都探索基層治理成熟的做法和經(jīng)驗法律化、制度化。

(四)推動公民意識成長發(fā)育，提高公民參與社會管理效能

村級公共服務與社會管理的完善，有賴于公民意識的發(fā)育和成熟，這是一個長期的過程。一方面，需要通過大規(guī)模的干部培訓和學習提高，讓各級領導干部樹立民權民定、民權民享的執(zhí)政理念，自上而下推動基層民主的進程。另一方面，需要通過形式多樣的宣傳活動、教育培訓，讓村民了解和重視自己的權利，知道怎樣去行使自己的權利；同時強化民主實踐，讓村民在實踐中學會博弈、協(xié)商、利益讓渡、利益共享等現(xiàn)代市場理念和民主理念，從而形成主體意識、公益意識和自助精神，將民主內(nèi)化為自身的需求并有能力付諸于行動。

(五)多渠道壯大人才隊伍，發(fā)揮人才在社會管理中的重要作用

社會管理創(chuàng)新和深化迫切需要具有較高思想認識水平、綜合文化素質及專業(yè)知識的社會管理人才隊伍。一是要建立一支公共服務型黨政基層干部隊伍，不斷提升他們引導多元社會主體參與社會治理、并實現(xiàn)其與各主體之間互動、協(xié)調(diào)、合作的能力。二是通過公推直選、民主評議等方式，引導居民群眾把政治思想素質好、組織協(xié)調(diào)能力強、群眾威信高的同志推選進入村“兩委”班子，優(yōu)化班子成員結構，提高服務管理能力。三是使用好現(xiàn)有的“一村一大”志愿者，鼓勵他們在推進農(nóng)村公共服務和社會管理中發(fā)揮更大的作用。四是挖掘本村人才、鄉(xiāng)土精英，注重從致富能手、退伍軍人、打工返鄉(xiāng)人員、個體戶、私營企業(yè)主、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生的優(yōu)秀分子中選拔人才，進入村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織，建立農(nóng)村后備干部隊伍。