摘 要：城市物質(zhì)空間不斷發(fā)展更新的過程中，多重利益關(guān)系的涌現(xiàn)與交織不可避免，而追求經(jīng)濟(jì)利益成為首當(dāng)其沖的目標(biāo)。為改善和解決這些經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的沖突，國(guó)家出臺(tái)了各個(gè)層面的政策，我國(guó)的《物權(quán)法》體現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和觀念的更新。本文在此對(duì)物權(quán)法實(shí)施背景下的舊城更新中利益沖突的原因進(jìn)行分析探討，以探尋解決問題的途徑和方法。

關(guān)鍵詞：舊城更新；利益格局；城市規(guī)劃；物權(quán)法

中圖分類號(hào)：TU984.11+4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-0422（2012）06-0065-02

1 前言

國(guó)內(nèi)對(duì)舊城更新的理論研究起步較晚，2007年l0月1日，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布實(shí)施，無論在城市還是在鄉(xiāng)村，對(duì)私有動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)立法，都標(biāo)志著中國(guó)的社會(huì)民主制度又向前邁出了極為關(guān)鍵的一步。但在目前的研究成果中，有關(guān)舊城更新中的利益根本、利益實(shí)質(zhì)、公眾利益的保護(hù)體系以及城市規(guī)劃中舊城更新的對(duì)策等方面系統(tǒng)而深人的梳理、發(fā)掘和論述不多。

城市規(guī)劃是對(duì)空間資源的配置，不僅僅是對(duì)物質(zhì)空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)，也會(huì)理所當(dāng)然的觸及土地、房屋等的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。在《物權(quán)法》的大背景下，應(yīng)凸顯舊城更新追求公共利益的本質(zhì)，革新實(shí)施機(jī)制，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，物權(quán)概念的法律認(rèn)可對(duì)于土地權(quán)利制度及城市規(guī)劃的思維體系、操作模式等將有相當(dāng)深刻的影響。特別是在舊城更新中，改造的實(shí)質(zhì)是利益格局的重新分配，如何處理好這一格局的變更，協(xié)調(diào)好各方面利益，是解決舊城更新中利益沖突的關(guān)鍵點(diǎn)。

2 研究背景與意義

2.1物權(quán)法的定義及立法目的

物權(quán)一詞起源于羅馬法中的“對(duì)物權(quán)”，是中世紀(jì)注釋法學(xué)派在解釋羅馬法時(shí)首先提出的。在物權(quán)的含義中，大體上均包括對(duì)物的支配、直接獲得利益以及排斥他人這幾個(gè)方面的內(nèi)容，這說明物權(quán)的屬性在法理中沒有實(shí)質(zhì)的爭(zhēng)議。簡(jiǎn)而言之，物權(quán)是指權(quán)利人直接支配物并排除他人干涉的權(quán)利：是民事權(quán)利主體對(duì)一個(gè)具體的物所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一系列民事權(quán)利的總稱。

我國(guó)物權(quán)法的立法目的一是鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力形成更加公平、更加開放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；二是切實(shí)維護(hù)人民群眾的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人民創(chuàng)造財(cái)富、積累財(cái)富的熱情；三是要保護(hù)和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)決制止侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。四是著眼于保障權(quán)利、維護(hù)秩序、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，建立健全民商法律制度，發(fā)揮民商法律制度在推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧中的作用。

2.2《物權(quán)法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的關(guān)系

在《物權(quán)法》實(shí)施數(shù)月后，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日開始正式實(shí)施。從代表的利益上來看，城市規(guī)劃作為公共政策首先要保護(hù)公眾利益與公平。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》本質(zhì)上是基于公共利益原則規(guī)范社會(huì)整體，社會(huì)部分群體、公民私人之間的利益關(guān)系，具有公益性特點(diǎn)?！段餀?quán)法》本質(zhì)上是規(guī)范調(diào)整公民、法人間的利益關(guān)系，具有私益性特點(diǎn)。從法律功能上來看，《物權(quán)法》主要解決的是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題，而不可能解決社會(huì)公平問題，這些問題要由相關(guān)的公法性法律來解決，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就要發(fā)揮重要作用。此外，城市規(guī)劃對(duì)土地利用進(jìn)行干預(yù)的過程，同時(shí)也是對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)的重新界定。政府對(duì)土地使用進(jìn)行干預(yù)的主要出發(fā)點(diǎn)之一是公共利益，私有產(chǎn)權(quán)和公共利益的關(guān)系便成為城市規(guī)劃的焦點(diǎn)。如何在現(xiàn)階段更好地理解并體現(xiàn)公共利益，是城市規(guī)劃工作者應(yīng)該深思的問題。

3 舊城更新中的利益分析

3.1利益群體：主要分為二方面，主要利益方為政府、開發(fā)商、被拆遷原房主。次要利益方為舊城改造后得利的商家、企業(yè)、公司，準(zhǔn)房主。

3.2各利益群的角色定位及價(jià)值取向：舊城更新中，各利益方之間的關(guān)系是錯(cuò)綜復(fù)雜并經(jīng)常變化著的，利益關(guān)系時(shí)而對(duì)立、時(shí)而聯(lián)合，呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化，雙重角色、多重角色，角色和立場(chǎng)也在利益的驅(qū)動(dòng)下不斷地發(fā)生變換等特征。

地方政府——地方政府是舊城更新的決策者、組織者、管理者。我國(guó)的舊城更新是在地方政府的主持下進(jìn)行的，為做好這項(xiàng)工作，各級(jí)政府都成立了相應(yīng)的管理部門負(fù)責(zé)舊城改造工作，政府在舊城更新中處于領(lǐng)導(dǎo)、主持、決策地位，具有絕對(duì)的權(quán)力。政府部門是土地出讓的最大受益者。

開發(fā)商——開發(fā)商以舊城更新為生產(chǎn)載體，依靠舊城更新獲取利潤(rùn)，它是政府舊城更新工作的執(zhí)行者，政府制訂的改造計(jì)劃通過開發(fā)商來實(shí)現(xiàn)。舊城更新，開發(fā)商是利益的主要獲得者，特別在土地資源稀缺的市中心，土地增值帶來了巨大利潤(rùn)，開發(fā)商是這巨大利潤(rùn)的生產(chǎn)者和獲得者。開發(fā)商希望征地和拆遷補(bǔ)償價(jià)格盡可能的低，而開發(fā)后的建筑產(chǎn)品價(jià)格盡可能的高，以獲得最大的利益。利益最大化是他們的追求，而無忌其它方的承受力。

被拆遷戶——被拆遷戶是舊城更新中原有建筑的擁有者，是舊城更新中的拆遷對(duì)象，在舊城更新中處于被動(dòng)地位。對(duì)于舊城更新，他們的態(tài)度千差萬別，有希望改善居住環(huán)境、提高居住標(biāo)準(zhǔn)的，有不愿放棄便利生活的城中心地段，有希望借改造發(fā)上一筆以增加家庭財(cái)富積累的，也有希望借此分戶或者集中居住的。情況千差萬別，態(tài)度同樣千差萬別，當(dāng)情況有利于個(gè)人、希望得到滿足時(shí)會(huì)擁護(hù)改造，而不利于個(gè)人利益、希望沒得到滿足時(shí)會(huì)反對(duì)，當(dāng)個(gè)人利益受到損害時(shí)，反對(duì)甚至反抗會(huì)非常激烈，以至造成較大社會(huì)影響。

4 利益矛盾的成因及對(duì)策

4.1土地利益的分類

各國(guó)對(duì)于土地用益物權(quán)的界定并不相同，但基本可以概括為地上權(quán)、役權(quán)、永佃權(quán)以及特定物權(quán)幾類。我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。土地屬于國(guó)家或集體所有，公民、法人和社會(huì)團(tuán)體對(duì)土地不享有所有權(quán)。用益物權(quán)是物權(quán)體系中最為復(fù)雜，也是和本國(guó)實(shí)際情況結(jié)合最為緊密的內(nèi)容。根據(jù)《物權(quán)法》，土地上的用益物權(quán)包括：土地使用權(quán)、村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)、空間利用權(quán)等。物權(quán)法的制定，為在以土地使用權(quán)為核心的土地用益物權(quán)的框架下整合現(xiàn)有各類土地使用權(quán)利提供了契機(jī)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉及空間資源的民事主體及權(quán)利關(guān)系變得日益復(fù)雜，城市規(guī)劃涉及到的內(nèi)容已不能僅僅局限于行政關(guān)系。

4.2利益矛盾的成因

一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，利益結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，個(gè)人利益抬頭。所謂利益結(jié)構(gòu)就是社會(huì)成員之間以及社會(huì)成員與社會(huì)之間的利益關(guān)系的一種模式。二是既得利益具有很強(qiáng)的剛性，即指特定主體的利益和整個(gè)利益分配的格局，在外界的作用下，伸縮變化的可能性，特別是被壓縮和減少的可能性很小。三是從利益主體自身組織特征分析，開發(fā)商和地方政府相對(duì)于原住居民而言處于強(qiáng)勢(shì)地位。四是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益關(guān)系調(diào)和機(jī)制尚未建立。在舊城更新中糾集的利益主體之間的利益分配矛盾之爭(zhēng)實(shí)際上是一個(gè)價(jià)值判斷的問題，即公平價(jià)值和效率價(jià)值之間的關(guān)系問題。

盡管我們不愿，但又不得不承認(rèn)：舊城更新實(shí)際上不可能決定舊城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，恰恰相反，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展從根本上推動(dòng)了舊城更新。資金是啟動(dòng)舊城更新的“催化劑”，而社會(huì)、文化因素則是維系舊城更新穩(wěn)步、健康發(fā)展的“可持續(xù)”資本；隨著舊城更新進(jìn)程的推進(jìn)，兩種資本的關(guān)系會(huì)逐漸由相互制約向相互促進(jìn)演化。從“新天地”模式在武漢等城市之并不成功的“移植”現(xiàn)象來看，利用歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌進(jìn)行高品質(zhì)開發(fā)的更新模式并不適用于所有城市?！捌焚|(zhì)”仍需要經(jīng)濟(jì)的支撐。因此，為更快地推動(dòng)舊城的更新改造，舊城更新規(guī)劃與決策應(yīng)該樹立經(jīng)濟(jì)觀念。只有這樣，舊城更新才能建立在可行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上。當(dāng)然，也不能只考慮經(jīng)濟(jì)效益，還必須綜合考慮社會(huì)、文化的發(fā)展成本和收益，將社會(huì)、人文和經(jīng)濟(jì)等因素緊密結(jié)合，在一個(gè)整體框架中協(xié)調(diào)解決問題。

4.3研究對(duì)策

4.3.1政策方面——完善利益分配的制度保障體系

舊城更新是對(duì)城市形態(tài)、功能、社會(huì)的變革，這種變革的成功在很大程度上緣于利益關(guān)系調(diào)整措施的適時(shí)與合理。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中多方力量自在博弈形成“看不見的手”成為資源有效和均衡的分配手段時(shí)，舊城改造中的利益分布的復(fù)雜性和不均衡特征客觀上就要求規(guī)劃從簡(jiǎn)單的、垂直的指令結(jié)構(gòu)走向充分橫向參與的、系統(tǒng)的政策過程，這是由于政策過程中獨(dú)有的程序化的制度保障是保障利益客觀、公正分配的唯一有效方式。

4.3.2技術(shù)方面——有規(guī)劃、有時(shí)序的指導(dǎo)舊城更新與改造

一是根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，舊城更新應(yīng)當(dāng)同新區(qū)開發(fā)相結(jié)合，確保新城與舊城改造進(jìn)入良性循環(huán)，促進(jìn)城市建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。二是要改變城市交通體系滯后的局面。三是結(jié)合城市總體規(guī)劃，對(duì)舊城更新進(jìn)行通盤考慮。許多安置片區(qū)事先缺乏從城市總體發(fā)展的角度來進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的考慮，這無疑會(huì)對(duì)未來城市空間安排埋下隱患，因此原住居民的異地安置問題必須在城市總體規(guī)劃中得到控制和平衡。

4.3.3實(shí)施方面——建立公正平等的交流平臺(tái)

通過已有研究的數(shù)據(jù)分析比較發(fā)現(xiàn)，舊城更新中普遍存在的利益分配規(guī)律是:若原住居民的就地反遷率越低，補(bǔ)償就越少，那么開發(fā)商的利益“贏余”就越高。首先要確立公正的社會(huì)價(jià)值觀，社會(huì)公正的思想是檢驗(yàn)舊城更新是否成功的重要標(biāo)志。一個(gè)社會(huì)遵循公正的基本原則，就能夠使絕大多數(shù)社會(huì)成員都受益，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。這就要讓地方政府從“理性人”還原其“守夜人”的角色，使開發(fā)商在獲取巨額經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也對(duì)社會(huì)公益事業(yè)做出貢獻(xiàn)。可以建立城市規(guī)劃聽證制度，打破聽政過程中的技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體的舉政能力和聽政權(quán)利，以保障弱勢(shì)群體的知情權(quán)和決策權(quán)。

5 結(jié)語

從《物權(quán)法》的頒布實(shí)施到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)公眾利益的強(qiáng)調(diào)，維護(hù)公民合法的人權(quán)與物權(quán)已成為有識(shí)之士主倡的社會(huì)準(zhǔn)則，并逐漸成為社會(huì)運(yùn)行管理以至城市規(guī)劃管理的主流認(rèn)知?！段餀?quán)法》的制定和實(shí)施使以人為本的發(fā)展觀念得到進(jìn)一步提升，城市規(guī)劃和建設(shè)將不僅僅是滿足城市生產(chǎn)、生活的各類需求，更在于公民的財(cái)產(chǎn)和權(quán)利的保護(hù)，規(guī)劃建設(shè)應(yīng)把人的發(fā)展、人的需求、人的權(quán)利，以及合法權(quán)利的維護(hù)作為一個(gè)統(tǒng)一的整體來進(jìn)行考慮。

隨著時(shí)代的進(jìn)步，舊城更新已日益發(fā)展成為融合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和物質(zhì)空間的全面復(fù)興和可持續(xù)發(fā)展的城市公共政策，其目標(biāo)更為廣泛、內(nèi)容更為豐富，更加注重運(yùn)用綜合手段來解決社會(huì)問題，也更具人文關(guān)懷。城市規(guī)劃始于物質(zhì)，綜于社會(huì)，因此，雖然我們無法確切預(yù)知未來的舊城更新會(huì)出現(xiàn)怎樣的具體目標(biāo)，但在物權(quán)法的大背景之下，關(guān)注不同社會(huì)群體、尊重舊城歷史文化、保障公眾利益、遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的舊城更新的指導(dǎo)性目標(biāo)，必將引領(lǐng)我國(guó)的舊城更新向著更加科學(xué)化與人性化的方向發(fā)展。

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