【摘要】 反壟斷法的實(shí)施機(jī)制是以反壟斷主體為本位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作機(jī)制，主要包括：權(quán)威高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、威懾適度的制裁手段體系以及體現(xiàn)程序正義與效率要求的實(shí)施程序。在反壟斷法實(shí)施機(jī)制中，反壟斷法實(shí)施主體屬于基礎(chǔ)性問(wèn)題，而我國(guó)反壟斷法實(shí)施機(jī)構(gòu)在構(gòu)建過(guò)程中盡管出于“權(quán)宜之計(jì)”的適時(shí)性制度安排具有其合理性，然而也存在著顯而易見(jiàn)的問(wèn)題，希望這些問(wèn)題的提出與建議對(duì)今后我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置與制度完善具有參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】 反壟斷實(shí)施機(jī)構(gòu) 反壟斷委員會(huì) 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

一、反壟斷法實(shí)施過(guò)程中所存在的問(wèn)題

在反壟斷法的實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等公共主體無(wú)疑發(fā)揮著關(guān)鍵作用。隨著2007年8月30日《反壟斷法》的正式出臺(tái)，以及新修訂的國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作規(guī)則》等規(guī)定的陸續(xù)公布，我國(guó)目前的反壟斷機(jī)構(gòu)已基本形成了“反壟斷委員會(huì)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的雙層架構(gòu)模式：“反壟斷委員會(huì)”具有聯(lián)席會(huì)議的性質(zhì)，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”則負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作。雖然經(jīng)過(guò)幾年多的發(fā)展和完善，我國(guó)的反壟斷執(zhí)法主體已日漸清晰。但在這幾年的實(shí)踐中，也暴露出了一些問(wèn)題：姑且不討論反壟斷委員會(huì)、三大執(zhí)法部門(mén)與司法機(jī)關(guān)、行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，光是反壟斷委員會(huì)與三大執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部就有很多亟待解決的問(wèn)題。

1、反壟斷執(zhí)法的配套措施建設(shè)有待加強(qiáng)

雖然反壟斷委員會(huì)及各部委都陸續(xù)出臺(tái)了一些《反壟斷法》的配套措施，但最核心的反壟斷指南離成熟出臺(tái)仍有待時(shí)日。我國(guó)《反壟斷法》僅8章57條規(guī)定，許多問(wèn)題都需要在今后通過(guò)反壟斷指南加以明確和細(xì)化，為反壟斷執(zhí)法提供有效的指導(dǎo)。雖然目前反壟斷委員會(huì)已對(duì)“相關(guān)市場(chǎng)”等概念進(jìn)行了界定，三部委也出臺(tái)了一系列配套措施，但諸如經(jīng)營(yíng)者集中審查程序、價(jià)格壟斷規(guī)制的工作程序、反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組工作機(jī)制等內(nèi)部工作程序尚未建立；《反壟斷法》中出現(xiàn)的“沒(méi)有正當(dāng)理由”、“不合理的高價(jià)”、“不合理的低價(jià)”等說(shuō)法沒(méi)有具體界定；“濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)”等仍未加以明確。因此，如果反壟斷指南及其他配套措施不及時(shí)出臺(tái)，不但會(huì)增加執(zhí)法難度和成本，也容易給公眾形成一種自由裁量權(quán)過(guò)大的印象，從而影響反壟斷執(zhí)法的公信力。

2、反壟斷委員會(huì)的職能有待強(qiáng)化

根據(jù)《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)工作規(guī)則》的規(guī)定，反壟斷委員會(huì)實(shí)際行使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能，按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，事實(shí)上反壟斷委員會(huì)沒(méi)有編制，不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，日常職能也是由商務(wù)部反壟斷局承擔(dān)。在這種情況下，反壟斷委員會(huì)主要職責(zé)是出臺(tái)一些配套制度，對(duì)于外界比較期待的實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)功能目前還沒(méi)有得到發(fā)揮。

3、執(zhí)法依據(jù)之間的銜接仍有待加強(qiáng)

目前我國(guó)有十余部現(xiàn)行有效的法律法規(guī)作為反壟斷的執(zhí)法依據(jù)，各部門(mén)也往往按照這些既有法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法。由于這些法律法規(guī)出臺(tái)的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，所處的背景差異較大，因此彼此之間往往存在著很多交叉、重復(fù)甚至不協(xié)調(diào)的規(guī)定。如果不及時(shí)對(duì)這些相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行清理、修改和完善，必然會(huì)成為今后各部門(mén)分工執(zhí)法的障礙。

4、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在管轄權(quán)沖突

根據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，發(fā)展改革委員會(huì)負(fù)責(zé)依法查處價(jià)格壟斷行為：商務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行反壟斷審查；工商總局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作（價(jià)格壟斷行為除外）。這種劃分雖然從字面上看分工是比較清楚的，但在實(shí)踐操作中卻還是存在管轄權(quán)的交叉和沖突。

5、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查能力仍有待加強(qiáng)

反壟斷法實(shí)施以來(lái)，各主管部門(mén)都基本處于建章立制、摸索實(shí)踐階段，不但處理的案件數(shù)量有限，而且對(duì)于為數(shù)不多的典型案例，公布的判決理由在充分性、合理性以及判決程序的完備性等方面也有待加強(qiáng)（例如，備受矚目的可口可樂(lè)收購(gòu)匯源案，商務(wù)部的禁止收購(gòu)決定缺乏法律依據(jù)和說(shuō)服力）。

二、完善反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的模式

目前我國(guó)反壟斷法關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的模式選擇，針對(duì)我國(guó)特殊的國(guó)情而言，不失為較為穩(wěn)妥的一種立法選擇。但該種模式不可能成為長(zhǎng)期的解決方案。因?yàn)椤岸鄬哟味鄼C(jī)構(gòu)”的執(zhí)法模式無(wú)法保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性和高效性的實(shí)現(xiàn)，這在很大程度上直接影響了反壟斷法作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)期效果。同時(shí)，建立獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是世界各國(guó)反壟斷法歷來(lái)的立法趨勢(shì)和追求的終極目標(biāo)。

所以在肯定這種權(quán)宜之策合理存在的同時(shí)，我們不妨根據(jù)不同時(shí)期具體的經(jīng)濟(jì)政治體制的要求做出靈活性的變化，以適應(yīng)不同時(shí)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不同需求。最終將反壟斷委員會(huì)適時(shí)地發(fā)展成為我國(guó)獨(dú)立、權(quán)威、統(tǒng)一的并且擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在其他條件成熟時(shí)取消工商總局、商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法權(quán)。

1、充分發(fā)揮和加強(qiáng)反壟斷委員會(huì)的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)職能

國(guó)家反壟斷委員會(huì)是各方利益平衡的產(chǎn)物，從《反壟斷法》第9條規(guī)定中可知。其職能定位是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而并不行使行政權(quán)力和作出行政決定。我們認(rèn)為一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是為了完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門(mén)機(jī)構(gòu)。因此在一定的時(shí)期內(nèi)，它必須根據(jù)具體的任務(wù)合理設(shè)置其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以保證其性質(zhì)的中立性與獨(dú)立性。因此在委員會(huì)構(gòu)成方面要盡量保證成員立場(chǎng)的中立性，在保持一定比例的官員型委員的同時(shí)，適量增加反壟斷法領(lǐng)域的專(zhuān)家或?qū)W者成為該委員會(huì)的主要組成人員。其次，委員會(huì)在議事規(guī)則方面也必須做出強(qiáng)而有力的制度安排。筆者認(rèn)為委員會(huì)會(huì)議周期為每季度一次，在遇到重大或突發(fā)性事件可召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議；議事規(guī)則采取表決制；具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)議事決議必須絕對(duì)服從。也就是說(shuō)，要賦予反壟斷委員會(huì)一定的行政決策權(quán)，使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在遇到權(quán)利重疊或權(quán)力真空時(shí)，可以最終決定由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)法，這種做法既能盡量協(xié)調(diào)現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)間部門(mén)利益的沖突，又能“避免陷入由行政機(jī)關(guān)去制約另一個(gè)行政機(jī)關(guān)的怪圈”。再次，在擬定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)，能及時(shí)了解各家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議和意見(jiàn)，協(xié)調(diào)各方面的利益，避免長(zhǎng)久爭(zhēng)執(zhí)的局面，進(jìn)而影響立法的進(jìn)程。最后，應(yīng)加強(qiáng)反壟斷委員會(huì)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的實(shí)質(zhì)權(quán)限。德國(guó)也設(shè)立了反壟斷委員會(huì)，但不同的是，它是一個(gè)專(zhuān)家鑒定機(jī)構(gòu)，擁有比較強(qiáng)的實(shí)質(zhì)權(quán)力，比如評(píng)價(jià)權(quán)、建議權(quán)、查詢(xún)權(quán)等，其組成人員的專(zhuān)業(yè)性和高度的職業(yè)誠(chéng)信對(duì)反壟斷執(zhí)法工作具有重大的影響。因此我國(guó)反壟斷委員會(huì)在履行擬定競(jìng)爭(zhēng)政策、發(fā)布反壟斷指南、評(píng)估市場(chǎng)等職能時(shí)也應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，比如賦予其行政決策權(quán)、建議權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、查詢(xún)權(quán)等，以確?，F(xiàn)階段《反壟斷法》的有效實(shí)施、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

2、明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍和加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限

目前，按照《國(guó)務(wù)院有關(guān)機(jī)構(gòu)改革方案及相關(guān)部委主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知，國(guó)家工商總局設(shè)置“反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局”負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作（價(jià)格壟斷行為除外）；商務(wù)部的反壟斷局負(fù)責(zé)“經(jīng)營(yíng)者集中”也即并購(gòu)行為的反壟斷審查；國(guó)家發(fā)改委檢查監(jiān)督“價(jià)格壟斷行為”。盡管貌似形成了“三足鼎立”的執(zhí)法格局，三部門(mén)各自分工負(fù)責(zé)，但實(shí)際操作則并非易事，難免有摩擦，更何況我國(guó)目前執(zhí)法機(jī)構(gòu)不止“三足鼎立”而是“3+X”模式，而且涉嫌壟斷行為往往具有涉及行業(yè)廣泛、違法主體多樣、違法手段方式多樣化等特征，從而很難確定應(yīng)由哪一部門(mén)來(lái)執(zhí)行。因此，我們還是要在《反壟斷法》的具體實(shí)施細(xì)節(jié)中進(jìn)一步明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍和加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限，以避免機(jī)構(gòu)間的權(quán)力之爭(zhēng)和非執(zhí)法機(jī)關(guān)“伸手”反壟斷管轄權(quán)的可能。首先，進(jìn)一步厘清執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍?，F(xiàn)行《反壟斷法》明確了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍，但是這只是一個(gè)粗線條的法律規(guī)定，在實(shí)際操作中管轄權(quán)沖突在所難免。比如一個(gè)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)同時(shí)實(shí)施強(qiáng)制交易行為和價(jià)格壟斷協(xié)議，按照我國(guó)的現(xiàn)行的執(zhí)法權(quán)分配模式，需要國(guó)家工商總局和發(fā)改委同時(shí)管轄。這在實(shí)踐中操作難度大。我們可以借鑒美國(guó)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，以三個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家各自在某些領(lǐng)域的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)為根據(jù)并按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新分配，以此來(lái)確定在反壟斷實(shí)踐中對(duì)那些容易出現(xiàn)管轄權(quán)爭(zhēng)議的壟斷行為更為細(xì)化的執(zhí)法主體。同時(shí)，當(dāng)反壟斷管轄權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)沖突時(shí)，可由爭(zhēng)議雙方相互協(xié)商解決；若協(xié)商無(wú)果，則上報(bào)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)作出決定。其次，適時(shí)增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限。從當(dāng)今世界各國(guó)的反壟斷法執(zhí)法主體的權(quán)力配置而言，都表現(xiàn)為在強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)基礎(chǔ)上，或多或少部享有一定的立法權(quán)和司法權(quán)。概括起來(lái)，主要有以下權(quán)力：調(diào)查權(quán)、裁決權(quán)、起訴權(quán)、罰款權(quán)、建議權(quán)、制定規(guī)則權(quán)。由于我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)未被賦予準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，所以它們所享有的執(zhí)法權(quán)限相對(duì)狹窄，這也相應(yīng)地降低了反壟斷執(zhí)法的力度。因此在政治經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的同時(shí)，可賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)一定的準(zhǔn)司法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)，具體應(yīng)該包括起訴權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)、行政裁決權(quán)和規(guī)章制定權(quán)等，以增強(qiáng)反壟斷的執(zhí)法力度。

3、合理協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的權(quán)力配置

如何妥善處理好反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系歷來(lái)是各國(guó)反壟斷法實(shí)施中不可回避的一個(gè)難題，在我國(guó)同樣如此。我國(guó)《反壟斷法》并未涉及此內(nèi)容，給反壟斷法立法和執(zhí)法留下一個(gè)空白。對(duì)此，我們主張?jiān)凇斗磯艛喾ā穼?shí)施中，應(yīng)對(duì)諸如鐵路法、民航法、電信法和電力法等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部門(mén)法律進(jìn)行相應(yīng)修改，以明確產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體制中的地位和作用。同時(shí)，借鑒諸如日本的法令協(xié)調(diào)、行政協(xié)調(diào)等處理執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的措施與方法，從而合理確立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限分配。目前，最佳解決途徑是要確立反壟斷法相對(duì)于行業(yè)監(jiān)管法處于基本法地位，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)進(jìn)行良性合作。

（注：本文系安徽省高等學(xué)校省級(jí)優(yōu)秀青年人才基金項(xiàng)目“反壟斷法實(shí)施機(jī)制研究”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2009SQRS180。）

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