進入21世紀以來，在居民物質(zhì)生活得到極大改善及城市化進程不斷推進的雙重因素影響下，中國的年垃圾增長率超過10％；從全球范圍看，近六成的城市不得不面臨垃圾圍城之困。

中國目前主要采用三種常用的生活垃圾處理方式，即衛(wèi)生填埋、堆肥以及焚燒，其中又以衛(wèi)生填埋占主導。但從資源占用看，衛(wèi)生填埋不僅需要占用大量土地，而且堆肥發(fā)酵時間較長，易造成嚴重的土壤污染。因此，處理量大、工藝具有普遍適用性的焚燒技術將取代衛(wèi)生填埋，成為今后生活垃圾處理不得不依靠的最主要方式。同樣，在寸土寸金的上海，衛(wèi)生填埋涉及的場地使用及污染問題，導致垃圾圍城現(xiàn)象日益嚴重，在上海城市人口快速增長和環(huán)境資源承載有限的雙重壓力下，垃圾焚燒也成為了當下不得不選擇的方式。

一、鄰避效應日益突出

鄰避效應，指NIMBY現(xiàn)象，是Not In My Backyard 的首字母縮寫，是民眾對當?shù)亟ㄔO的環(huán)境污染性工廠、基礎設施等的一種抵抗現(xiàn)象。該效應具有顯著的特點，即從整體人群角度看，這些工廠、基礎設施也許是整個社會必不可少的，但是由于存在環(huán)境污染等風險，會對該設施附近居民造成不良的影響，因此會遭到周邊居民不同程度的抗議行動。

垃圾焚燒設施屬于典型的鄰避設施。為了解決垃圾處置的矛盾，在宏觀層面上，民眾普遍認為政府設置垃圾焚燒廠是合理的，但在落實層面，民眾則絕不同意把垃圾處理設施建設在自家住地附近。這就是垃圾處理設施所引發(fā)的“鄰避效應”。

從實踐看，雖然垃圾焚燒成為了垃圾處理的突破口，但其引發(fā)的社會負面影響甚至群體性事件在全國各地愈演愈烈，自2007 年起開始呈現(xiàn)出參與人數(shù)增多、影響力增強的傾向，這不得不引起政府部門的關注（近年來沖突事件見表1）。

綜上所述，隨著城市化的進一步發(fā)展與居民權利意識的提高，我國鄰避效應引發(fā)社會沖突的概率必定大大增加。在當前面臨風險而又指向和諧的社會發(fā)展大背景下，如何為垃圾焚燒設施選址，化解鄰避效應，并在民眾能廣泛接受的情況下投入使用，是政府部門不得不面對和思考的問題。

二、產(chǎn)生鄰避效應的原因分析

垃圾焚燒設施所引發(fā)的鄰避效應是由多種因素影響下產(chǎn)生的，根據(jù)鄰避效應理論并結合管理實踐，具體分析原因如下：

（一）不同利益團體間存在利益沖突

這是引發(fā)鄰避效應的主要原因。垃圾焚燒設施選址建設中，從宏觀上講存在著兩個利益主體，即政府與民眾；從微觀上講，民眾與民眾間、政府及政府間也存在著差異化的利益訴求。

1.民眾與政府間存在利益沖突

對政府而言，通過在郊區(qū)選址建設垃圾處理場，政府將獲得兩方面的明顯收益。一方面可以獲得中心城區(qū)豐厚的土地資源及置換出的地價提升所帶來的財政收入，另一方面可以優(yōu)化中心城區(qū)的居住環(huán)境。因此，政府勢必會在垃圾處理場選址過程中制定一系列政策，以保證該項目的順利建設。對民眾而言，在居住地附近的某一地點建設垃圾處理場，集中處理所有人產(chǎn)生的垃圾，這等于把垃圾對人類的危害集中到了某一特定區(qū)域的居民身上，使他們付出的代價與獲得的補償間存在巨大差距，臨近民眾具有獲得足夠利益補償?shù)膹娏乙庠覆吨T行動。因此，當政府的措施不足而導致民眾成本與獲益的嚴重失衡時，社會沖突便會一觸即發(fā)。

2.民眾與民眾間存在利益沖突

與垃圾處理設施的距離對民眾的行為有著明顯影響，導致不同民眾對垃圾處理設施選址相關政策的支持度及關注點截然不同，甚至采取相反的舉動。最近距離的民眾關注是否得到搬遷，最遠距離的民眾支持處理設施建設，而中等距離的居民關注設施是否安全運行。垃圾處理設施造成了明顯的負外部效應，使周圍的一小部分居民受損，這些居民是受鄰避效應影響最大的人群。民眾多樣化的利益訴求給政策制定帶來了難點。

3.政府與政府間存在利益沖突

較高層政府的目標是使資源在空間優(yōu)化配置，而基層政府追求的目標是轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展。通常情況下，前者會更在乎宏觀的整體發(fā)展，而后者更在乎自身區(qū)域的發(fā)展，這就產(chǎn)生了目標沖突。因此，不同管理層級的政府對垃圾焚燒設施選址的態(tài)度不同，高層級的政府擁有決策權，更關注民眾是否參與選址過程，對建設具有更高的支持度?；鶎诱捎谛枰泵婷癖娗也痪邆溥x址決策權，更傾向于回避風險，對建設存在擔憂。政府多樣化的利益訴求同樣給政策制定帶來了難點。

（二）垃圾焚燒設施選址的法規(guī)體系不成熟

1.法規(guī)體系的操作性較差、執(zhí)行力度不足

截止2009年底，共有國家層面的垃圾焚燒相關法規(guī)35部，其中2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》級別最高，但由于制度設立上的缺陷和外力干擾等方面的原因，環(huán)評的有效執(zhí)行始終處于弱勢地位、作用非常有限。

2010年發(fā)布的《生活垃圾處理技術指南》是目前針對性最強的政府規(guī)定，這份定位為技術指南的文件，理應成為政府進行技術監(jiān)管的工具書，但指南中只有原則性的規(guī)定，看似有章可循，其實沒有操作性，即“加強設施運行監(jiān)管，實現(xiàn)政府監(jiān)管與社會監(jiān)管相結合，技術監(jiān)管與市場監(jiān)管相結合，運行過程監(jiān)管和污染排放監(jiān)管相結合”，缺乏實際指導作用。

2.國家對垃圾焚燒技術發(fā)展的關注大于對政府管理的關注

與此對比，相關技術標準共有68 項，接近政策總量的一倍，主要從技術發(fā)展角度規(guī)定了提升垃圾焚燒產(chǎn)能等設計方法和運行參數(shù)條件，表明目前國家對于垃圾焚燒在技術方面的關注遠大于政府管理，存在一定的本末倒置傾向。

3.部分技術標準與實際不符

根據(jù)相關標準，垃圾焚燒廠與居民區(qū)的衛(wèi)生防護距離一般為300米至500米，因此，建設單位出于充分利用土地的動機，往往會選擇符合規(guī)定條件下的最短防護距離。一方面，在垃圾焚燒廠實際運行中，300米至500米的距離高估了我國現(xiàn)有環(huán)保技術，根本無法阻隔空氣污染。另一方面，這么短的距離也給臨近居民的拆遷等補償性訴求設置了障礙。

（三）政府與民眾間溝通機制不健全，信息傳遞不對稱

在焚燒設施選址和運行過程中，政府與民眾間應建立起良性的信息溝通機制，形成一種互動式、監(jiān)督式的關系。目前主要存在幾個問題：

一是政府與民眾溝通的意識缺乏。政府獨掌決策權力和信息資源，以一元管理為主導，致使政府系統(tǒng)與公民社會體系間溝通互動不平衡。行政主體缺乏契約精神，主動公開信息的意愿較低，對民眾意愿的回應度也較差。

二是政府與民眾溝通的載體有限。長期以來，政府主要依賴大眾傳媒尤其是體制內(nèi)的媒體機構來發(fā)布方針、政策，往往錯失了“敏感人群”及“第一時間”，不能把握住處理重大突發(fā)性事件的主動權，影響了溝通的社會效益。

三是政府與民眾溝通的效率不高。在目前的操作模式中，民意需要經(jīng)歷漫長的官方調(diào)研和輿論反應后，才可能進入決策層議程范圍，即便迅速形成政策決定，也需要通過自上而下的等級鏈的傳遞執(zhí)行，效率不高。

（四）政府監(jiān)管技術滯后，導致矛盾由小化大

生活垃圾焚燒本身是一項技術性很強的工作，為充分運用企業(yè)技術資源，目前國內(nèi)常用的是BOT模式，這是私人資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種特殊投資方式，包括建設（Build）、經(jīng)營（Operate）、移交（Transfer）三個過程。政府對項目進行建設協(xié)調(diào)和運營監(jiān)管，而建設和運營的主體是BOT中標的企業(yè)。這些企業(yè)直接作用于項目本身，完全掌握了項目技術與運行數(shù)據(jù)等方面的信息。這種信息的不對稱已產(chǎn)生出一系列問題：

一是由于政府未具體參與項目建設，難以把握項目的建設進度、運營質(zhì)量和運營商是否履行特許經(jīng)營協(xié)議的條款。二是缺乏監(jiān)管的技術支持。由于受到傳統(tǒng)政府體制的制約，監(jiān)管部門不能按照市場變化及時地設置匹配機構和引進技術人才，在面對高度專業(yè)化的企業(yè)時，政府的監(jiān)管技術無法跟上。三是BOT運行屬于公共服務外包，在這種情況下，承接服務的組織在一定程度上就處于垃圾焚燒的壟斷地位，這不利于該組織自身公共服務質(zhì)量的提升，同時也容易增加政府權力尋租的腐敗機會。

三、化解鄰避效應的對策探討

（一）建立利益團體間的利益協(xié)調(diào)及補償機制

1.民眾與政府間的利益協(xié)調(diào)

民眾與政府間的利益沖突是首先需要解決的問題。在這兩者間，處于強勢的政府一方必須先充分認識到，建立垃圾焚燒廠雖然化解了政府垃圾處理的難題，但卻產(chǎn)生了新的問題，導致部分民眾的利益受到損失。在管理實踐中，補償機制往往被當作沖突過程之中的博弈手段，用以保證雙方能在盡量理性的框架下進行談判，為此，政府必須以公平公正為原則，對于受損方給予合理的補償。

在具體操作過程中，通常有金錢補償和非金錢補償兩種方式，在金錢補償中有五種可行的補償機制，包括直接金錢補償、應急基金、同類型獎償、經(jīng)濟友好獎勵和好處保證；非金錢補償包括提供就業(yè)機會、提供免費的醫(yī)療保健服務等措施。這些措施應主要面向該設施臨近地區(qū)的居民，并根據(jù)居民的具體需求進行針對性的滿足。

2.民眾與民眾間的利益協(xié)調(diào)

關鍵在于針對民眾類型滿足不同的利益訴求。對于與焚燒廠距離最近的居民，他們更關注能否得到搬遷安置，政府應在項目立項之初，就根據(jù)當?shù)胤績r、居民收入等各類因素綜合測算拆遷安置的經(jīng)費，列入項目總預算，在項目開工啟動之時，就同步啟動搬遷安置工作，同時必須保證搬遷措施能準時落實到位；對于與焚燒廠中等距離的居民，由于不在搬遷政策范圍內(nèi)且又承擔了工廠非正常運行下的環(huán)境污染風險，政府必須以監(jiān)管者的身份做好對工廠的運行監(jiān)管，建立起各類應急機制，遇到突發(fā)事故，第一時間給予居民補償，也可以實施相關優(yōu)惠政策，比如由工廠成立相關管理基金，定期參與當?shù)厣鐓^(qū)敬老、醫(yī)療、育兒等公益活動，也可以免收居民的垃圾處置費；對于與焚燒廠較遠距離的居民，則相應地多增加其成本支出，比如提高垃圾處置收費，教育其落實垃圾分類政策以減少垃圾處置量。

3.政府與政府間的利益協(xié)調(diào)

對于不同層級的政府，要建立起規(guī)范、互利的上級政府與地方政府間的新型利益關系，科學合理地界定上級政府和基層政府的財權與事權，給予地方政府在決策過程中更多的知情權與參與權，使地方政府的權利與責任對稱，能更好地直接處置居民訴求；加強對地方政府的監(jiān)督，形成暢通統(tǒng)一的管理體系。

（二）加強政府法律法規(guī)體系的建設及執(zhí)行

法律法規(guī)體系是化解鄰避效應的制度性保障，需盡快研究、出臺政府對垃圾焚燒設施進行監(jiān)管的專業(yè)性法律法規(guī)及技術標準，通過具有操作性的文件，為垃圾焚燒設施的監(jiān)管提供法律依據(jù)。對于現(xiàn)有實施過程中與現(xiàn)實存在明顯差距的不合理規(guī)定，應及時修改完善。加強法律法規(guī)的執(zhí)行與落實，定期對執(zhí)行情況進行督查整改。

（三）形成政府與民眾間良好互動的溝通機制

政府的透明程度影響著政府決策的科學化和民主化。一要加大信息公開，不斷拓展溝通的領域。政府信息公開應當體現(xiàn)在政府職能的各個方面，包括決策信息公開、管理信息公開等。比如，目前上海市各政府部門正逐步建立起輿情監(jiān)督機制，通過在網(wǎng)絡等新興媒體上定期收集公眾想法及意見，及時掌握民意導向，為政府主動回應提供準確的切入點。

二要不斷更新溝通的方式?？梢岳每萍际侄谓ㄔO“電子化政府”，改進政府傳統(tǒng)的回應系統(tǒng)，使利益相關人能快捷了解政策目標、變動趨向等，比如當下正在興起的“政務微博”，政府既能快速發(fā)布信息，掌握主動權，又為政府及時回應公民訴求提供了渠道。

三要強化政府對民眾的回應，不斷優(yōu)化流程。重視對公眾反饋意見的收集，強調(diào)對公眾評價的再回應，在動態(tài)循環(huán)中不斷促進政府回應能力的提高（政府回應流程見圖1）。

（四）切實提高政府對BOT項目的監(jiān)管技術水平

垃圾焚燒設施的監(jiān)管是化解鄰避效應的最后一道防線。日本、德國等國家的垃圾焚燒設施雖緊鄰居民區(qū)，甚至一墻之隔，但是與周邊民眾相安無事，其中一個主要原因就是政府通過對這些設施的有效監(jiān)管，使其達到長期安全環(huán)保運行的狀況。為此，可以采取如下措施：

一是在BOT項目執(zhí)行過程中，要規(guī)范服務外包的過程，為公民提供參與公共服務選擇的機會，在這過程中如果發(fā)生腐敗現(xiàn)象，必須馬上懲處。

二是以外包合同為監(jiān)管的核心切入點，對合同條款做詳細的約定。政府應明確BOT項目運作及監(jiān)管的具體問題，如明確監(jiān)管主體與監(jiān)管機構的性質(zhì)、地位、職責、權限、監(jiān)管產(chǎn)生的責任以及價格監(jiān)管的原則、服務的質(zhì)量標準、環(huán)境影響監(jiān)管的辦法等，以合同化方式規(guī)范企業(yè)的行為。

三是引進信息化系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率。信息化系統(tǒng)將日常監(jiān)管工作通過在線系統(tǒng)傳輸，目前在環(huán)保監(jiān)測中應用較廣泛，具體內(nèi)容包括運行計量、視頻和環(huán)保指標、安全狀況、評估考核等方面。四是制定完善的應急事故預案，應對突發(fā)事件。在項目建設之初，就要在技術及管理上制定完善的應急事故預案，在工廠運行期間，經(jīng)常地進行技術性排查及應急演練，以應對可能發(fā)生的氣體泄漏等突發(fā)事件。

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（責任編輯：趙靜）