一直以來，對《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱《城市規(guī)劃法》）第四十條和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第六十四條中提到的“嚴重影響城市規(guī)劃違法建設(shè)行為”的界定成為困擾城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作的一大難題，困擾著一線執(zhí)法人員。本文將對比討論關(guān)于此方面的法律界定，希望對執(zhí)法的認定有一定的作用。

一、對《城市規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定的探討

《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進行建設(shè)，嚴重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。”

根據(jù)此法條規(guī)定我們可知，違反城市規(guī)劃的行為，可以分為兩種，一種是尚可采取改正措施的，一種是無法采取改正措施的。所謂的“嚴重影響城市規(guī)劃”，是指違反城市規(guī)劃且無法采取改正措施的情況。規(guī)劃部門控制的內(nèi)容包括規(guī)劃用地性質(zhì)和規(guī)劃控制技術(shù)指標。建設(shè)行為是否符合規(guī)劃用地性質(zhì)，屬于建設(shè)用地規(guī)劃許可證調(diào)整的范圍；規(guī)劃控制技術(shù)指標屬于建設(shè)工程規(guī)劃許可證的調(diào)整范圍。城市規(guī)劃行政主管部門在進行城市規(guī)劃管理行政監(jiān)管時主要是對違反“建設(shè)工程規(guī)劃許可”的行為展開的，即《城市規(guī)劃法》中所講，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證及違反建設(shè)工程規(guī)劃許可的規(guī)定進行建設(shè)“嚴重影響城市規(guī)劃和影響城市規(guī)劃”的行為。對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行為，必須已取得合法的建設(shè)用地使用權(quán)，未辦理建設(shè)規(guī)劃許可證進行建設(shè)的行為，才是規(guī)劃管理行政執(zhí)法的管轄內(nèi)容。工程規(guī)劃許可證的發(fā)放旨在根據(jù)城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的規(guī)定來限定工程建設(shè)活動。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而進行的建設(shè)活動，是一種由建設(shè)者根據(jù)自己的要求和目的進行的建設(shè)，勢必與城市規(guī)劃發(fā)生沖突，打亂整個區(qū)域的規(guī)劃布局，嚴重影響區(qū)域城市規(guī)劃的實施。

對于嚴重影響城市規(guī)劃的建設(shè)，《城市規(guī)劃法》中有明確禁止的規(guī)定，如第三十五條規(guī)定：“任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設(shè)?！痹撉樾尉蛯儆谶`反規(guī)劃用地性質(zhì)的行為。建設(shè)行為如果不符合用地規(guī)劃用地性質(zhì)，就是不可采取改正措施的，當(dāng)然屬于嚴重影響城市規(guī)劃的行為。又如第三十三條第二款規(guī)定：“禁止在批準臨時使用的土地上建設(shè)永久性建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施?！?/p>

這樣界定的法律支撐如下：1995年11月14日，最高人民法院行政審判庭就曾經(jīng)針對吉林省高級人民法院的請示作出[1995]法行字第15號答復(fù)便屬于此例。因此，根據(jù)現(xiàn)行城市規(guī)劃框架體系與違法建設(shè)實情相結(jié)合的方式去界定“嚴重影響城市規(guī)劃違法建設(shè)行為”是可行的。

綜上所述，建設(shè)活動“嚴重影響城市規(guī)劃”的范圍可以概括為：（1）在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)取得建設(shè)用地使用權(quán)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自建設(shè)的行為；（2）取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的工程建設(shè)項目中違反強制性規(guī)定不可以改正或在規(guī)定期限內(nèi)沒有改正的部分的建設(shè)行為；（3）違反《城市規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定的建設(shè)行為；（4）超過土地臨時使用期限的土地上的建筑物、構(gòu)筑物和其它設(shè)施。

二、對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定的探討

2008年1月1日實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款?！痹摋l款的規(guī)定與《城市規(guī)劃法》第四十條相比，更具有執(zhí)法操作性。

對于違反建設(shè)規(guī)劃許可證的強制性規(guī)定建設(shè)的行為，如果是可以改正，必須在規(guī)定的期限內(nèi)改正以達到規(guī)劃許可證規(guī)定的標準范圍。對于違反強制性規(guī)定而又無法改正的或在規(guī)定的期限內(nèi)沒有改正的，應(yīng)作嚴重影響城市規(guī)劃行為處理。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條分“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”和“無法采取改正措施消除影響的”兩種情況，分別規(guī)定了違法建設(shè)的法律責(zé)任。有些情形屬于尚可采取改正措施的，有些情形屬于無法采取改正措施消除影響，主要情形包括：

（1）擅自占壓城市道路、廣場、綠地、河湖水面、高壓供電走廊、地下工程、軌道交通設(shè)施、通訊設(shè)施、城市管線、永久性測量標志或者占用各級方物保護范圍用地的；

（2）與城市環(huán)境保護不符，嚴重影響城市環(huán)境和市容市貌，社會影響惡劣的；

（3）違反國家相關(guān)標準或控制性詳細規(guī)劃確定的強制性內(nèi)容的；

（4）擅自在城市水源保護區(qū)范圍內(nèi)進行建設(shè)的；

（5）在臨時用地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物或者其它設(shè)施的；

（6）影響相鄰建筑日照、采光、通風(fēng)、消防、衛(wèi)生防疫等危機公共安全，引起嚴重相鄰權(quán)糾紛的；

（7）擅自占用居住區(qū)內(nèi)公共道路、綠地、公共場地進行建設(shè)的；

（8）其他妨礙城市發(fā)展、影響城市功能協(xié)調(diào)，后果嚴重，無法采取改正措施消除影響的。

綜上所述，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，對違法建設(shè)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價5%以上、10%以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價10%以下的罰款。應(yīng)該說，與《城市規(guī)劃法》對應(yīng)條款相比，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定罰款幅度明確，表述更具體，操作性更強。

（責(zé)任編輯：駱小平）