所謂改革，要從民生政策抓起，保障民權(quán)，在公民社會逐漸培育成型后，進行司法體制、新聞體制、社會組織管理方式的改革，最終實現(xiàn)轉(zhuǎn)型目標(biāo)。對改革的動力問題，雖然社會矛盾突出，但社會矛盾正是繼續(xù)改革的動力所在。我認為，就基層體制改革而言，財改為治標(biāo)之策，政改才是治本之方。

財政不能解決所有問題

如果你只是想在財政方面有所作為，我覺得財政可能解決某一些問題，但它同樣帶來另外一些問題。我們面對的一個最大的問題，就是官員與民眾的問題。也就是民生民怨的問題。

我認為民怨的解決應(yīng)當(dāng)從基層做起，以基層為單位做起。我們的想法，說是給基層財政更大的財力，從財政分權(quán)解決實際問題，但實際上這種分權(quán)，它不是個政治分權(quán)，只是一個財政分權(quán)。所以它治標(biāo)不治本。

我認為中國的問題實際上都在縣，那么要解決民怨問題和基層的民生問題，就要讓縣一級擁有完全政權(quán)。那么按本地人的意志，什么叫本地人意志，就是要對本地人負責(zé)任的問題。所以它不是一個財政問題，它是一個制度問題。

實際上我們國家現(xiàn)在的政治制度是有這個意思的。我們現(xiàn)在選我們的法律，實際上已經(jīng)規(guī)定了，縣一級人民代表是直接選舉的，但是它這個選舉，不是真正的按照民主化選舉來做的，所以他選的代表，不一定就能夠代表本人的意志，而且，人大代表有一個很大的問題，很多官員都當(dāng)人大代表，而且一個可能人大代表非職業(yè)化，所以在縣一級政權(quán)中間，你就感覺到，這些人實際上也選出來了，但他不一定能夠做什么。這也不是財政能做的。

所以我的想法，就是按照現(xiàn)在的法律體系做實，你這個政權(quán)就實現(xiàn)了自治。中國要改革，中國政治要避免發(fā)生大的動蕩，就應(yīng)該把縣一級政權(quán)做實了。本地的人按本地的意志管理好本地人的事情。每一個縣，都對他的民眾負責(zé)任，那么他們實際上就對整個國家負責(zé)任。國家就安定了。

基層矛盾是改革的動力

縣政改革需培育地方政治家。現(xiàn)在縣鄉(xiāng)干部異地為官存在很大問題，其中經(jīng)濟成本、政治成本、政治資源分配不公平、反腐敗成本等都在增加。其次，司法地方化是當(dāng)前中國必須面對的一個十分嚴重的問題，司法機關(guān)成為了某些地方黨政搞地方保護主義的工具，甚至成為了地方主要領(lǐng)導(dǎo)人打擊異己，巧取豪奪的工具。縣級法院要改為由省直管，人、財、物脫離地方，這是可以做到的，縣委書記、市委書記犯了錯，法院要敢判，這樣判決下來老百姓還不相信司法嗎？縣委書記要到省里去開后門，難度大了。而且法官不要是本地人，而要實行流動制，還要實行終生責(zé)任追究，不管到了什么地方，追究到底。

用司法監(jiān)督地方不亂來，減少腐敗，侵害老百姓權(quán)益的事情也少了，然后慢慢走向平穩(wěn)，平穩(wěn)后進行下一步改革。即放開社會組織、放開媒體，媒體現(xiàn)在也不可能完全放開，但起碼要保證不因言論獲罪。10年內(nèi)要制定《新聞法》，這是歷史潮流，中國實際上已經(jīng)完成了媒體的開放，不過最核心的東西沒有。

到今天，一方面社會利益固化，另一方面社會矛盾增加。這么多的社會矛盾實際上就是不同的利益表達，所以并不完全固化。現(xiàn)在維穩(wěn)的很重要的目的，就是想把這種秩序固定下來，這實際上有一個很大的問題，維權(quán)活動給社會統(tǒng)治帶來一個挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對這個挑戰(zhàn)，就必然要采取措施。

這種挑戰(zhàn)本身就是不同的利益表達，就是一種改革的動力，農(nóng)村之所以要免除農(nóng)業(yè)稅，不是因為突然的開明，而是當(dāng)時的社會壓力，湖南農(nóng)民出來搞農(nóng)會，導(dǎo)致征稅成本增加。改革的動力就包括統(tǒng)治者管理成本的增加，因為管理成本增加、社會反抗增加，就必然要尋找一條新的出路，社會矛盾就是改革的動力。

總而言之，對當(dāng)前尖銳的社會矛盾，我提出的應(yīng)對之策是：推進縣級政權(quán)改革，放開人大選舉，解決司法地方化問題，維護公民法定權(quán)利。我稱之為\"必由之路\"。不管有錢或沒錢的，都不愿意社會動蕩的爆發(fā)，博弈的本身就是力量，力量的中間可能產(chǎn)生一種新的方向性問題，所以一定要對中國充滿信心。

有路線圖才能有方向

我研判的未來十年\"改革路線圖\"是從十八大開始，大體分為兩個階段：第一階段從2012年到2015年，以民生政策調(diào)整為前提、以民權(quán)保障為基礎(chǔ)，實現(xiàn)基本的社會公平和正義；第二階段是2016年到2022年，以政改為前提，以公民權(quán)利發(fā)展為基礎(chǔ)，推動國家轉(zhuǎn)型。之所以以2016年為分界線，是因為2016年是縣級政府選舉之年，我們在縣人大代表的選舉上應(yīng)該有所突破。

路該怎么走？既然方向已經(jīng)確定，最重要的問題就是我們要尋找這條道路，要給人民以信心，分階段達到目標(biāo)。政治改革不是要不要改的問題，也不只是執(zhí)政者的決心問題，而是一個方向和路徑問題。現(xiàn)在都說要改，問題是往哪個方向改，具體從哪里入手。

實際上，根據(jù)現(xiàn)在的政治和經(jīng)濟形勢，超越左右意識形態(tài)之爭，提出具體的政改路線圖和時間表非常重要。一方面，通過向社會鮮明地表達我們的看法，可引起討論而形成共識。在政治決策中，共識性壓力是十分有效的。另一方面，讓執(zhí)政者認識到多種可選擇的方案，減少決策盲區(qū)，增加改革的可能性。

“摸著石頭過河”的時代已經(jīng)過去了，對中國未來的發(fā)展需要有一個更為明確的方向及實現(xiàn)路徑。有路線圖才能有方向，有了方向才有動力，有時間表才有壓力，才有緊迫感。提出這樣的路線圖與時間表是一個公民和學(xué)者的意見表達，以期引起討論，中國現(xiàn)在不能再“不爭論”了。

當(dāng)前中國社會問題尖銳而復(fù)雜，這其中因分配不均所產(chǎn)生的社會沖突最為突出，因此，選擇民生問題作為突破口，能在一定程度上緩解社會緊張，為政治改革創(chuàng)造必要的社會環(huán)境，也容易為民眾及執(zhí)政者所接受。而這種改革，必須從基層開始。我認為，應(yīng)該從縣一級開始。

（作者系中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所教授）