當(dāng)我們把中國(guó)當(dāng)今現(xiàn)代化過(guò)程中遇到的客觀困境放在全球歷史的視野下，似乎觸類(lèi)旁通。

曾經(jīng)有這樣一個(gè)國(guó)家，它用短短的三十多年時(shí)間從農(nóng)業(yè)國(guó)一躍成為一流的工業(yè)國(guó)；它的經(jīng)濟(jì)奇跡般地增長(zhǎng)，被譽(yù)為“擁有這個(gè)世界上迄今為止最龐大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力”；它的工業(yè)化程度甚至令老牌工業(yè)強(qiáng)國(guó)黯然失色。

然而在光鮮的外衣下，腐敗和民怨卻難以掩蓋——它承辦了“世博會(huì)”，卻因?yàn)檎褂[區(qū)與貧民區(qū)顯著的差異而被譏笑徒有其表；它腐敗叢生，政府成了大企業(yè)家的傳聲筒；它內(nèi)部食品安全問(wèn)題嚴(yán)峻，毒牛奶、死老鼠香腸都是餐桌上的?？?；農(nóng)民被高昂的鐵路運(yùn)費(fèi)綁架，不得不背井離鄉(xiāng)，涌入城市—這又使住房問(wèn)題成了成千上萬(wàn)人的心頭之痛#8943;#8943;一系列深刻的社會(huì)問(wèn)題使得所有人都意識(shí)到：這個(gè)國(guó)家已經(jīng)走到了十字路口，每個(gè)公民都是這輛列車(chē)上的乘客。

這個(gè)國(guó)家，正是19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代的美國(guó)。

危機(jī)也是轉(zhuǎn)機(jī)。正是在這段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)進(jìn)行了包括財(cái)政改革在內(nèi)的一系列制度建設(shè)，美國(guó)社會(huì)完成了一系列進(jìn)步的改革運(yùn)動(dòng)，從根本上完成了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而開(kāi)啟了美國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”（詳見(jiàn)本期P49《美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》）。

從美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”時(shí)期的事實(shí)看，腐敗與民怨的產(chǎn)生在某種程度上—與是不是采取民主或威權(quán)的統(tǒng)治方式—關(guān)聯(lián)性不大。或者說(shuō)，即使采取了選票式民主，腐敗與民怨依然會(huì)爆發(fā)。

如今，我們把焦作財(cái)政改革與美國(guó)曾經(jīng)的進(jìn)步時(shí)代相連，并結(jié)合“破解中國(guó)核心矛盾”、“探解中國(guó)進(jìn)步時(shí)代”這兩個(gè)主題，又會(huì)得出怎樣的判斷呢？

焦作市財(cái)政局長(zhǎng)申相臣則表示，他們當(dāng)時(shí)搞財(cái)政改革，是被焦作現(xiàn)實(shí)難題“倒逼”的，是一種責(zé)任的使然，一種智慧的“動(dòng)作”，是為了解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而改革，不是為了改革而改革，不是為了出名、出風(fēng)頭，當(dāng)時(shí)更沒(méi)有想到過(guò)“美國(guó)的進(jìn)步時(shí)代。”

一、焦作財(cái)改帶給中國(guó)的

“具象價(jià)值”

提起安徽小崗村，我們想到的“具象價(jià)值”是大包干，這種價(jià)值當(dāng)然是對(duì)整個(gè)中國(guó)層面而言的。

研究焦作財(cái)改，其“具象價(jià)值”又是什么呢？

記者在焦作長(zhǎng)達(dá)4個(gè)多月的實(shí)地采訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，焦作財(cái)改的具體創(chuàng)新措施非常多，起碼有幾十上百項(xiàng)，持續(xù)時(shí)間也非常長(zhǎng)，至今已有12年，并且形成了一個(gè)體系，歸納起來(lái)，主要有7大項(xiàng)“中國(guó)具象價(jià)值”。

政府會(huì)計(jì)改革。改革之初的叫法是政府會(huì)計(jì)委派制，即取消了政府各單位原先的會(huì)計(jì)，由政府直接委派，對(duì)政府負(fù)責(zé)，由財(cái)政直接管理，而再不是隸屬于原單位。這其實(shí)把財(cái)務(wù)控制權(quán)由部門(mén)收歸了政府，政府也終于可以真正地?fù)碛辛苏?cái)務(wù)控制權(quán)。

復(fù)式預(yù)算。焦作現(xiàn)在已經(jīng)形成了包括政府公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算、政府基金預(yù)算、政府投融資預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、社會(huì)性別反應(yīng)預(yù)算等在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系。這終于讓地方政府第一次有了一本涵蓋所有政府收支活動(dòng)的明細(xì)賬。

預(yù)算公開(kāi)。焦作已經(jīng)是中國(guó)最早的財(cái)政透明度最高的地方政府，把預(yù)算能公開(kāi)的都即時(shí)公開(kāi)了。從學(xué)理上的價(jià)值是，焦作是中國(guó)第一個(gè)“看得見(jiàn)”的地市級(jí)政府，由此也可以成為第一個(gè)“不能不負(fù)責(zé)任”的地市級(jí)政府。最大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值則是，中央最頭疼的吏治問(wèn)題可以很好地解決了，中央不可能直接管好每一個(gè)官員，但財(cái)政公開(kāi)則可以有效地預(yù)防官員的政府性資金腐敗。

參與式預(yù)算。焦作在中國(guó)政府預(yù)算運(yùn)行的鏈條中，增加了幾大環(huán)節(jié)，分別為信息公開(kāi)、社會(huì)聽(tīng)證（百姓聽(tīng)證）、專(zhuān)家論證、人大初審，這等于將以往的“政府內(nèi)部分錢(qián)”變?yōu)椤肮卜皱X(qián)”，或者說(shuō)，形成了預(yù)算民主和財(cái)政民主的雛形。但同時(shí)，這一環(huán)節(jié)中，黨和政府的財(cái)政決策權(quán)并沒(méi)有被弱化，反而得以強(qiáng)化。“民主”也有，“集中”也有，“依法”也有，總體上依然是集中下的民主與法制。這種模式具備相當(dāng)獨(dú)特的中國(guó)價(jià)值。

非稅權(quán)一統(tǒng)。焦作很早就將部門(mén)的非稅權(quán)收回了政府，由財(cái)政集中管理。這應(yīng)該是中國(guó)地市級(jí)政府首次完成了非稅權(quán)的統(tǒng)一（稅權(quán)歸屬中央政府，地方政府只擁有非稅權(quán)）。這種財(cái)權(quán)的集中，無(wú)疑為地方政府集權(quán)治理模式提供了相匹配的物質(zhì)基礎(chǔ)。

財(cái)政管理權(quán)分權(quán)制衡。焦作財(cái)政實(shí)施了“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)”四權(quán)分離制衡的改革，并將局機(jī)關(guān)原有人員打破科室限制，分別劃入四權(quán)所代表的各自委員會(huì)。其中的兩大革命性?xún)r(jià)值已經(jīng)在已刊發(fā)的《防腐解藥》專(zhuān)題中體現(xiàn)，預(yù)算編制權(quán)改變了以往內(nèi)部分錢(qián)的方式，可以真正實(shí)現(xiàn)集中且按需配置財(cái)政資源，而財(cái)政監(jiān)督權(quán)則讓形式上的財(cái)政監(jiān)督變?yōu)榱藢?shí)質(zhì)性的財(cái)政監(jiān)督，也從制度上杜絕了財(cái)政腐敗。至于績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)的改革效果，目前還沒(méi)有充分顯現(xiàn)出來(lái)，如深入推進(jìn)下去，則會(huì)讓政府花錢(qián)有了“成本收益意識(shí)”，從而提高政府績(jī)效與“產(chǎn)出率”?？傮w而言，這種財(cái)政管理權(quán)的分權(quán)制衡，只是執(zhí)行權(quán)的分權(quán)制衡，而不是黨和政府的決策權(quán)的分權(quán)制衡，并沒(méi)有影響到黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，反而強(qiáng)化了黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)力，比如，政府集中財(cái)力辦大事從口號(hào)變成了現(xiàn)實(shí)。

監(jiān)督前移。一般來(lái)講，監(jiān)督往往處于“事后”，是一種“馬后炮”，到“覆水難收”時(shí)唯一的辦法是處理人，而損失的資金卻難以收回。10多年來(lái)，焦作的財(cái)政監(jiān)督特別是對(duì)政府資金的監(jiān)督通過(guò)多種方式盡可能地前移到事前、事中，對(duì)防止資金方面的腐敗更具實(shí)質(zhì)性意義和作用。在資金支付環(huán)節(jié)，設(shè)立了不隸屬系統(tǒng)部門(mén)和分管領(lǐng)導(dǎo)的“資金監(jiān)督崗”，起著“一夫當(dāng)關(guān)、萬(wàn)夫莫開(kāi)”的作用，任何資金不經(jīng)監(jiān)督崗在審批表上簽字、本票上蓋章難以出去；在資金報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)，各個(gè)會(huì)計(jì)站把著關(guān)，不合規(guī)不報(bào)銷(xiāo)；在物品采購(gòu)環(huán)節(jié)，公共資源交易中心公開(kāi)采購(gòu)；在工程款支付環(huán)節(jié)，必須先評(píng)審后支付。環(huán)環(huán)相扣的事前、事中監(jiān)督模式使截留、挪用、侵吞政府資金的行為難以得逞，“江西鄱陽(yáng)億元資金卷逃國(guó)外”的悲劇、鬧劇在“焦作監(jiān)督模式”面前難以發(fā)生。

以上七大創(chuàng)舉和進(jìn)步，都有中國(guó)性?xún)r(jià)值。有的，中央現(xiàn)在已經(jīng)在推進(jìn)，比如預(yù)算公開(kāi)；有的，方向已經(jīng)明確，比如分權(quán)改革試驗(yàn)；有的，則還在研究中，比如政府會(huì)計(jì)改革。

二、焦作財(cái)改帶給中國(guó)的

“抽象價(jià)值”

從具象價(jià)值走出來(lái)，焦作財(cái)改進(jìn)步帶給中國(guó)頂層設(shè)計(jì)的“抽象價(jià)值”又是什么呢？最有價(jià)值的可以中國(guó)化的“靈魂”又是什么呢？

一位不愿具名的實(shí)務(wù)界學(xué)者稱(chēng)，中國(guó)的問(wèn)題籠統(tǒng)來(lái)分，無(wú)非是官的問(wèn)題和民的問(wèn)題，前者現(xiàn)在表現(xiàn)為腐敗，后者現(xiàn)在表現(xiàn)為民怨。解決了這兩類(lèi)問(wèn)題，中國(guó)的進(jìn)步時(shí)代也隨之到來(lái)。其言外之意，焦作財(cái)改帶給中國(guó)的“抽象價(jià)值”，必須實(shí)踐化，而不是停在理論的空中樓閣里。

如此，焦作財(cái)改帶給中國(guó)的“抽象價(jià)值”只有兩點(diǎn)，他表示，“這兩點(diǎn)能進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，足矣！”

其一，“透明”+“執(zhí)行權(quán)的整合與制衡”。

這一點(diǎn)是解決吏治公共資金使用權(quán)腐敗問(wèn)題的關(guān)鍵。

一位實(shí)務(wù)界學(xué)者稱(chēng)，“財(cái)政對(duì)于你剛才提到的官員腐敗問(wèn)題財(cái)政是怎么制約？咱先反著來(lái)看一下，官員做的很多事情根本不需要通過(guò)財(cái)政做。如果一個(gè)官員想做一些不為人知的事情，根本不需要財(cái)政，需要通過(guò)財(cái)政做的都是很笨的官員，智商肯定不是很高的官員會(huì)通過(guò)財(cái)政小打小鬧來(lái)做。從這個(gè)思路來(lái)考慮，在我們這樣的國(guó)度里，四五千年的文明史，封建帝國(guó)到現(xiàn)在，官員有很多事情現(xiàn)在都需要來(lái)防范，目前預(yù)防官員腐敗最需要做的是，把官員掌握的公共權(quán)力作為預(yù)防腐敗的最好的切入點(diǎn)。官員所掌握的公共權(quán)力也很多，這些方面的公權(quán)力太多，怎樣進(jìn)行防治？現(xiàn)在最容易管的，并且人們最能清楚看到的就是，先管好財(cái)政資金這塊?！?/p>

這么多的公共權(quán)力里，最容易先管好的是公共資金。“我說(shuō)一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，你讓官員現(xiàn)在公布他的財(cái)產(chǎn)，他會(huì)公布嗎？很多人做不到這點(diǎn)，這個(gè)事情并不是說(shuō)沒(méi)有提，中間提了很多年，但沒(méi)有做到。包括很多的公權(quán)力，土地批租這些東西都是比財(cái)政資金之外大得多的東西，這些要公開(kāi)透明，現(xiàn)階段還做不到。但真正在這么多公共權(quán)力里，公共資金是最容易管好，也是最容易出成效，并且它是一個(gè)更容易漸進(jìn)的過(guò)程。如果我們把公共資金管好了，下一步官員的財(cái)產(chǎn)能給大家公開(kāi)嗎？批租權(quán)能公開(kāi)透明嗎？慢慢地，公共權(quán)力就會(huì)透明起來(lái)，這需要逐漸推進(jìn)的。”

中國(guó)作為一個(gè)有著中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，與進(jìn)步時(shí)代的美國(guó)是不一樣的?！拔覀冎醒胝傩牡氖?、很核心的問(wèn)題在吏治，而西方國(guó)家吏治并不是它的核心。具體到財(cái)政，我們可以通過(guò)財(cái)政來(lái)約束吏治。中央想效仿新加坡這種官員公布財(cái)產(chǎn)的制度，一時(shí)半會(huì)兒是不行的，但現(xiàn)在從財(cái)政上有突破，先把公共資金公布出來(lái)，后面再說(shuō)其他的。所以這是第一個(gè)臺(tái)階，得先邁上去?！?/p>

一旦這個(gè)臺(tái)階買(mǎi)過(guò)去了，公共權(quán)力最終全部透明了，腐敗就可以得到根本性的預(yù)防，中央最操心的吏治腐敗問(wèn)題也有了根本解決之道。

此外，在公共權(quán)力執(zhí)行過(guò)程中，還可以采取焦作財(cái)政探索的“執(zhí)行權(quán)的整合與制衡”。

焦作財(cái)政管理權(quán)四權(quán)分權(quán)制衡，其名稱(chēng)上傳遞出的主內(nèi)涵是分權(quán)制衡，但實(shí)質(zhì)上不僅僅如此。這位實(shí)務(wù)界學(xué)者表示，首先是具體執(zhí)行權(quán)的整合集中，然后才是分權(quán)制衡。

比如，預(yù)算編制權(quán)，是把財(cái)政內(nèi)部分散在各個(gè)科室和各個(gè)副局長(zhǎng)的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會(huì)，也把各個(gè)部門(mén)一把手實(shí)際上擁有的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會(huì)，還把分管市領(lǐng)導(dǎo)們實(shí)際上擁有的編制權(quán)整合集中到預(yù)算編制委員會(huì)，這就是具體編制權(quán)的整合集中。

整合集中的同時(shí)，還有分權(quán)制衡?！安皇亲寵?quán)力完全集中，但對(duì)每一個(gè)權(quán)力還有相應(yīng)的制衡，對(duì)每個(gè)權(quán)力要分解。編制權(quán)很集中，把過(guò)去的權(quán)力集中在一起，難道你不害怕這個(gè)權(quán)力發(fā)生更大的腐敗隱患嗎？在這里面要有制衡，焦作從各個(gè)環(huán)節(jié)，第一是公開(kāi)透明，是社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，第二是環(huán)節(jié)監(jiān)督，社會(huì)聽(tīng)證，專(zhuān)家論證，編預(yù)算的時(shí)候大家都來(lái)參加。大家都唇槍舌劍，這就是實(shí)打?qū)嵉貭?zhēng)?！?/p>

這種執(zhí)行權(quán)的整合與制衡，不僅制約了財(cái)政官員的腐敗，也制約了所有官員的腐敗。這位實(shí)務(wù)界學(xué)者特意強(qiáng)調(diào)道，這只是執(zhí)行權(quán)的“整合與制衡”，并沒(méi)有涉及到?jīng)Q策權(quán)，沒(méi)有影響到威權(quán)體制?！斑@種透明和權(quán)力制衡，既是財(cái)改問(wèn)題，又是政改問(wèn)題，但改來(lái)改去不傷筋動(dòng)骨?！?/p>

如果官的問(wèn)題解決了，那么民的問(wèn)題呢？

其二，橘式集權(quán)下的民主。

這是焦作財(cái)改帶給中國(guó)的另一大“抽象價(jià)值”，上述那位實(shí)務(wù)界學(xué)者稱(chēng)，這一“抽象價(jià)值”，可以解決中國(guó)的民的問(wèn)題，比如民生與今后的民權(quán)。

橘式集權(quán)下的民主，需要厘清三個(gè)要素。

第一，中國(guó)是一個(gè)“橘子”。

他說(shuō)，我們一定要清楚中國(guó)這種政治體制、歷史傳統(tǒng)?！爸袊?guó)的體制類(lèi)似于一個(gè)橘子。美國(guó)的體制類(lèi)次一個(gè)魔方。美國(guó)這種體制是聯(lián)邦制的國(guó)家，五十個(gè)州，每個(gè)州都有法律，它的整體結(jié)構(gòu)是無(wú)論哪個(gè)州是什么顏色，可以隨便調(diào)，每個(gè)模塊不管怎么調(diào)，魔方還是是一體的。中國(guó)不行，中國(guó)是個(gè)橘子。”

因?yàn)?，“中?guó)是整體一個(gè)橘皮里的很多瓣，大一統(tǒng)。大一統(tǒng)情況下才有各個(gè)分瓣，所以中國(guó)最重要的是在大一統(tǒng)囊括下的瓣，在這樣的體制下它是最健壯最健全。這個(gè)橘子怎么長(zhǎng)大，里邊很多瓣各自競(jìng)相發(fā)展慢慢長(zhǎng)大之后實(shí)力就出來(lái)了。如果你要把橘皮剝開(kāi)，哪一瓣都不好受。事實(shí)上，中國(guó)這三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正是得益于這種橘式結(jié)構(gòu)。”

美國(guó)的體制重公民，其文化為基督教，中國(guó)則重家庭，其文化為傳統(tǒng)的儒教。“民主土壤和集權(quán)土壤各有各的土壤結(jié)構(gòu)。所以美國(guó)是一個(gè)民主土壤結(jié)構(gòu)的魔方，中國(guó)是一個(gè)大一統(tǒng)土壤結(jié)構(gòu)的橘子。”

他再三強(qiáng)調(diào)，中國(guó)是橘式集權(quán)?！爸袊?guó)歷代統(tǒng)治階層都知道，中國(guó)歷史上始終是中央集權(quán)的國(guó)家，永遠(yuǎn)是這種集權(quán)制，一旦不集權(quán)，它不會(huì)像美國(guó)聯(lián)邦一樣走上良性運(yùn)行的軌道。橘式集權(quán)毋庸置疑，沒(méi)有必要去挑戰(zhàn)，這個(gè)紅線不要觸動(dòng)。中國(guó)歷史上強(qiáng)大的時(shí)代都是中央集權(quán)的時(shí)代?！?/p>

第二個(gè)要素則是，單純的民主至上不適合中國(guó)這個(gè)“橘子”。

他舉例到，“從近當(dāng)代來(lái)看，民國(guó)時(shí)代是近代思想最繁榮的時(shí)代，民主形式上很盛行，但是是國(guó)力特別脆弱的時(shí)代。從遠(yuǎn)期的歷史看，我們的戰(zhàn)國(guó)和春秋時(shí)代也是百花齊放很繁盛的時(shí)代，但也是國(guó)力脆弱四分五裂的時(shí)代。”

第三，在切合上述兩個(gè)要素下，焦作探索出了橘式集權(quán)下的民主。

不止一位焦作財(cái)政官員向記者提到，上面的領(lǐng)導(dǎo)聽(tīng)說(shuō)焦作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政公開(kāi)透明、百姓參與式預(yù)算和財(cái)政四權(quán)分離，都很詫異。

他們應(yīng)該詫異焦作很早干成了這些創(chuàng)舉性的事。他們的另一種更大的詫異是：焦作這種財(cái)改民主試驗(yàn)，會(huì)不會(huì)帶來(lái)西方選票式民主，進(jìn)而危害到現(xiàn)行的執(zhí)政體制？

實(shí)踐給出的答案是：不會(huì)！

相反，焦作探索甚至創(chuàng)造出了“橘式集權(quán)下的民主”。上述那位實(shí)務(wù)界學(xué)者稱(chēng)，以焦作參與式預(yù)算運(yùn)行鏈條看，“首先從財(cái)政的層面，財(cái)政只是政府的一個(gè)部門(mén)，財(cái)政下面先做了一些民主的做法：1、信息公開(kāi)，財(cái)政把下一年度財(cái)力測(cè)算情況向社會(huì)公開(kāi)，這里引入了民主。2、部門(mén)申報(bào)。3、財(cái)政匯總。4、專(zhuān)家論證，這里再次引入了民主。5、社會(huì)聽(tīng)證，這里又一次引入了民主。6、財(cái)政編制。7、政府審議，政府常委會(huì)審議預(yù)算，這里的集權(quán)沒(méi)有改變。8、市委決策，市委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決策定預(yù)算，這里的集中決策權(quán)同樣沒(méi)有改變。9、人大初審，焦作首次將人大的作用創(chuàng)新化，這里引入了法制。10、審計(jì)監(jiān)督，這里引入了專(zhuān)業(yè)監(jiān)督。11、人大批復(fù)，人大批復(fù)將各部門(mén)預(yù)算草案。12、預(yù)算公開(kāi)，這里又一次引入了民主?！?/p>

這12個(gè)流程，“無(wú)縫連接一條線過(guò)去，誰(shuí)也不影響，這個(gè)體系也很完善，既有集中，又有民主，還有依法，全部都通過(guò)。所以這個(gè)體系是一條很完美的曲線?！?/p>

而最關(guān)鍵的是，預(yù)算的決策權(quán)仍然在市委市政府，“財(cái)政改革從形式上看似約束了政府權(quán)力，實(shí)質(zhì)上從另外一個(gè)角度來(lái)看，權(quán)力是更加加強(qiáng)了”，讓黨和政府的集中決策權(quán)更加強(qiáng)有力，也更加科學(xué)。

“加強(qiáng)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民民主”這一制度模式也真正落了地。

焦作，就這樣為我們探索出了中國(guó)式“進(jìn)步時(shí)代”的雛形。