到目前為止，各界對行政成本仍然沒有確切統(tǒng)一的定義。

本文所談的行政成本主要是指狹義上的行政成本，指政府在進行公共管理和提供公共服務(wù)的過程中所花費的各種費用的總和。它包括靜態(tài)成本、運行成本等。靜態(tài)成本是構(gòu)成政府組織機構(gòu)所需的費用，包括政府辦公場所、辦公設(shè)備、政府工作人員的工資等；運行成本是維持政府正常運轉(zhuǎn)所需費用，包括公車、公務(wù)接待、培訓(xùn)考察會議和政府采購等。

行政管理成本存在的主要問題

1、項目決策失誤導(dǎo)致的資源浪費。由于政府在項目決策中的偏差導(dǎo)致的資源配置不合理乃至超前建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、反復(fù)拆建造成的浪費，以及個別地方政府追求形象造成了部分項目建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)過高。如，近年來一些地市紛紛實施信息化工程，各部門都投入較多資金建立自己的網(wǎng)絡(luò)體系，由于各自為政，資源沒有共享，造成了重復(fù)投入、資源閑置。

2、日常辦公經(jīng)費開支浪費較大。表現(xiàn)在：一是機關(guān)辦公用電、用水、用紙等資源使用基本處于“按需消耗”狀態(tài)，廣大機關(guān)干部長期在優(yōu)越的工作環(huán)境中養(yǎng)成了大手大腳花錢，無拘無束耗能的習(xí)慣，辦公資源節(jié)約意識普遍不強，體現(xiàn)在部分單位白天辦公亮燈、用紙單面打印、空調(diào)溫度調(diào)低、下班不關(guān)電腦、用水不節(jié)約等日常辦公細(xì)節(jié)方面；二是辦公用品配置把關(guān)不嚴(yán)，一些貴重物品如辦公電腦、數(shù)碼影像品檔次攀高，且配置數(shù)量及更新要求無明確禁限，而消耗性的辦公用品的購置和領(lǐng)用更是缺少必要的控制和節(jié)度；三是對固定辦公資產(chǎn)和物品的處置有較大的自由裁量權(quán)，缺少規(guī)范的報廢、報損規(guī)定，一些單位固定資產(chǎn)賬實不符，管理缺損。對于一些臨時工作機構(gòu)或辦公室，往往在完成機構(gòu)使命、撤銷臨時機構(gòu)或組織后，對其建立時所新配置的固定辦公用品也無明確的處置規(guī)定，基本是紛紛流入相關(guān)單位的“公囊”。

3、職務(wù)消費增長過快。表現(xiàn)在：一是公務(wù)接待超標(biāo)準(zhǔn)。由于盲目追求檔次、講排揚、比闊氣，一些接待標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)，每年公費接待經(jīng)費數(shù)額較大，增長較快。二是各種形式會議、調(diào)研、考察、培訓(xùn)活動連年遞增，導(dǎo)致各單位的差旅費嚴(yán)重超支。三是公車增多趨勢加快，公車私用屢禁不止，已成為當(dāng)前政府支出增長和群眾反映強烈的問題，對政府形象產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

行政成本增長的合理性

應(yīng)該肯定，各地行政成本的增長有其一定的合理性，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是公共管理事務(wù)投入加大。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求越來越多、越來越高。為此，政府加大了在公共安全、公共交通、社保、醫(yī)療、教育等公共事務(wù)方面的投入，由此導(dǎo)致的行政成本增長應(yīng)該說是合理的。二是公務(wù)員工資福利水平的提高。經(jīng)過幾次工改和統(tǒng)一地方福利津貼的實施，各地公務(wù)員工資制度逐步趨于合理，工資福利水平相應(yīng)增加。三是公共管理決策成本逐漸提高。隨著社會經(jīng)濟文化的進步，公眾對公共決策的科學(xué)性、法制性要求越來越高，公共管理決策日趨復(fù)雜，政府決策成本隨之增加。比如，政府對某個區(qū)域進行規(guī)劃，以前規(guī)劃局上報方案給市政府批準(zhǔn)即可，現(xiàn)在則需要經(jīng)過法定的程序。首先要征集方案，然后組織專家評審，評審后公示征求公眾意見，最后修改后才上會研究決定，所有這些都需要財政投入，都計入了行政成本。為此增加的行政成本卻是非常必要的。四是政府管理水平需要適應(yīng)社會的要求。隨著科技進步，為適應(yīng)社會要求，政府管理水平同樣面臨技術(shù)革新。為提高效率，政府推行電子政務(wù)；為方便群眾，政府推行網(wǎng)上辦事；為改善治安，政府實施治安監(jiān)控、科技強警等。因此造成行政成本的增長也是合理必要的。

行政成本不合理成因

行政成本觀念弱化，行政效益觀念不強。在市場經(jīng)濟活動中， 任何企業(yè)和個人在經(jīng)營活動中都會考慮成本與效率， 努力降低成本， 以最小的耗費獲得最大收益。但在政府公共活動中， 卻很少有這樣的效益觀念。成本—效益是企業(yè)管理的核心理念， 但政府組織和公務(wù)員在管理和服務(wù)中卻缺乏這種理念。

預(yù)算編制和執(zhí)行中的偏差。一是在預(yù)算編制上較為粗略。雖然部門預(yù)算編制采用零基預(yù)算法，但在實際操作過程中，基數(shù)法（即“上年基數(shù)加增長”）仍普遍被沿用，為爭取資金的要求，一些單位高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，造成執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)，部分項目未實施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。由于對業(yè)務(wù)活動的具體開支往往只列出一個粗略的包干支出數(shù)，至于這業(yè)務(wù)經(jīng)費用于哪些項目，需要用于哪些項目，各項目開支多少不清楚，影響了預(yù)算編報的準(zhǔn)確性，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中追加和調(diào)整預(yù)算比較普遍，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。二是在預(yù)算執(zhí)行中不夠規(guī)范。有的單位在項目支出資金管理使用中，基本支出和項目支出界定不清，用項目支出來彌補基本支出經(jīng)費的不足，用于維持日常公用支出，沒有做到?？顚Ｓ?。有的單位在專項資金使用過程中，沒有樹立講求經(jīng)濟效益的理財理念，重收入而輕管理，重預(yù)算審核而輕實際效果，對項目資金實際使用績效缺乏有效地監(jiān)督和考核。

公務(wù)支出觀念陳舊，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行難以落實。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生活條件的改善，人們的消費預(yù)期也會不斷提升。這就必然會影響到公務(wù)支出方面，公務(wù)接待的水平不斷提高，公務(wù)用車的需求增大，公務(wù)會議的規(guī)模及規(guī)格不斷攀升，公務(wù)外出的次數(shù)和需求也會不斷增加。在公務(wù)支出觀念上，普遍存攀比心理、從眾心里、面子因素和情感因素。特別在公務(wù)接待上，不少干部認(rèn)為接待要熱情，招待要講究規(guī)格、要上檔次。甚至有的認(rèn)為公款消費該花的錢一定得花，否則就會有“小氣”之嫌，擔(dān)心被接待者認(rèn)為“不熱情”，說白了錢是公家出，得罪人是自己受。

組織推動及制度建設(shè)有待完善。降低行政成本，構(gòu)建節(jié)約型機關(guān)，需要強有力的組織推動，需要建立相應(yīng)的內(nèi)控制度和考核評價體系。目前，關(guān)于各行政事業(yè)單位的行政成本控制的定期分析機制、不定期檢查機制、考核監(jiān)督機制尚不健全。對于不按規(guī)定執(zhí)行、行政成本畸高、存在鋪張浪費等現(xiàn)象的部門，沒有得到有效的控制和懲戒；對于做的好的單位，也沒有得到應(yīng)有的激勵和表彰。

解決方案之我見

除了加大對勤儉理念的宣傳， 增強降低行政成本意識，切實加強財政預(yù)算管理外：

實行績效預(yù)算制度。績效預(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的系統(tǒng)的預(yù)算管理過程。績效預(yù)算將業(yè)績指標(biāo)、成本核算和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果都納入預(yù)算體系，對預(yù)算進行系統(tǒng)管理?？冃ьA(yù)算對公共部門在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過程中投入的人力、財力和物力等資源進行計劃、衡量與控制，使有限的資源達到最大的效果。

當(dāng)前，預(yù)算資金分配的科學(xué)性有待提高，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性有待提高。因而，強化財政預(yù)算管理，根本途徑是推進預(yù)算的績效化?？冃ьA(yù)算將績效評估與財政預(yù)算掛鉤，有助于按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用的有效性。

健全決策機制、運行機制和監(jiān)督考核機制。首先要在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中建立健全科學(xué)的決策機制，實現(xiàn)民主決策、正確決策、科學(xué)決策。對影響財政建設(shè)與發(fā)展的突出問題、熱點難點問題進行深入的調(diào)研和論證，使決策更加符合實際，更能節(jié)約增效。

其次，要建立完善的財政內(nèi)部控制制度約束行為。如：重大會計事項建立集體審批制度；內(nèi)部報告控制，及時全面地反映經(jīng)濟活動的情況；電子信息技術(shù)控制，加強電子信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護，盡量減少人為操縱因素的影響；內(nèi)審部門還應(yīng)經(jīng)常對內(nèi)部控制制度進行評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，制定改進措施。

第三，要建立完善有力的監(jiān)督考核機制，以達到反饋及時、督辦有力、責(zé)任明確。

（作者供職于福建省莆田市財政局）