財政部近期發(fā)布《關于實施中央預算單位公務卡強制結(jié)算目錄的通知》，而公眾最關心的是強制結(jié)算能否真正“卡”住三公消費，減少腐敗。

2012年的第一個交易日，去年漲勢強勁的白酒板塊卻出人意料地加速下探，龍頭品牌貴州茅臺和五糧液單日跌幅都超過了4%。資本市場分析師稱，這與財政部近期發(fā)布的《關于實施中央預算單位公務卡強制結(jié)算目錄的通知》（下稱《通知》）不無關系。

《通知》規(guī)定從2012年1月1日起，中央各部門及所屬行政事業(yè)單位工作人員在支付公務接待費等16項費用時，必須使用公務卡。2012年年底前，所有基層預算單位要全部實行公務卡支付制度。

龐大的政務消費市場無疑是白酒領軍企業(yè)走向成功的重要支撐。政務消費的高端白酒在報銷時，多數(shù)是以培訓費、會務費之類名義報銷，而此次財政部公布的公務卡強制結(jié)算目錄不僅僅包括公務接待費，還包括辦公費、會議費、培訓費、公務用車運行維護費等，這無疑會對中央預算單位相關公款高端白酒消費產(chǎn)生一定的抑制作用。

公務腐敗未必能“卡”住

《通知》一經(jīng)發(fā)布，網(wǎng)絡上頓時“風生水起”，其中網(wǎng)友最關心的是強制結(jié)算能否真正“卡”住三公消費，減少腐敗。

所謂公務卡，是指財政預算單位工作人員持有的、主要用于日常公務支出和財務報銷業(yè)務的信用卡，它有一般銀行卡的功能，同時也具備財政財務管理的屬性，其操作可以概括為“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實施監(jiān)控”。與現(xiàn)金結(jié)算的不透明、不便捷相比，公務卡消費的一個最大好處就是能有效掌握資金的流向。

從常理上分析，過去公務人員的公務消費常常用現(xiàn)金來結(jié)算，事先墊付事后拿著發(fā)票報銷，往往存在沒發(fā)生支出卻找票冒領或者少支多領之類的漏洞。公務卡實現(xiàn)了電子化，所以具有“雁過留痕”的優(yōu)點，誰和誰發(fā)生了交易，交易的內(nèi)容是什么，數(shù)額有多大，什么時間和地點，都一目了然。因此，有網(wǎng)友稱，實施強制結(jié)算意味著政府公務消費真正進入“公務卡時代”，公務支出的公共性和服務性特征將更加明顯。

然而專家回應稱，籠統(tǒng)地評價公務卡能否抑制公款消費其實是不科學的。公務消費中存在的弊病癥狀各異，公務卡作為一種技術手段不可能成為包治百病的靈丹妙藥，它的作用范圍非常有限。除了對現(xiàn)金支付模式下的虛報冒領有一定防范作用外，電子化還將帶來資金監(jiān)督監(jiān)控的高度便捷性。公務卡的推行使公務消費的每一筆交易都記錄在案，各種數(shù)據(jù)的匯總與統(tǒng)計足以發(fā)現(xiàn)和甄別異常趨勢，這對于廉政與反腐的決策有著不菲的價值。廈門國家會計學院教研中心副教授曹艷杰解釋，“三公”經(jīng)費過高，主要是針對招待費和公車維護運行費的龐大花銷。新制度把這部分消費納入公務卡強制結(jié)算范圍里，由于資金流向、項目、金額等清晰可見，可以在一定程度上控制不合理的“三公”經(jīng)費支出?！皬姆栏瘮》矫鎭砜矗覀儾荒芙o予小小公務卡太高的期待。若要通過公務卡制度來減少龐大的公務支出經(jīng)費，杜絕亂花錢的消費弊病，是不太可能的。作為一種技術手段，公務卡只能管住小支出?！辈芷G杰說。

“有卡不用”的利益誘因

作為公務消費的一種結(jié)算方式，公務卡制度自2007年推行以來，對減少預算單位現(xiàn)金支付結(jié)算、規(guī)范公務支出的政策效應逐步顯現(xiàn)。但同時，公務卡使用存在范圍偏窄、使用率不高的問題，用卡意識淡薄，“有卡不用”現(xiàn)象較為普遍。

湖南大學廉政研究中心國際反貪研究所所長聶資魯稱，除了一些單位和領導為獲取不正當利益不愿使用公務卡的原因，還有財務報銷制度不合理的因素。聶資魯說：“以出差為例，不少單位執(zhí)行的差旅費標準是很多年前制定的，標準過低。為了能全額報銷差旅費用，一些單位不得不采取變通手段。”

除了思想認識、技術使用和社會觀念等因素外，“有卡不用”最重要的原因是受部門利益和私人利益的影響。在一些政府部門和領導看來，公務卡的使用在很大程度上沖擊了他們原有的利益分配格局，讓他們不能再借公務消費之名謀取私利，而且，使用公務卡會讓他們的公務消費公開化，提高了他們的腐敗風險成本。“有卡不用”的背后潛藏著巨大的利益誘因，而這些利益與預算單位的公共責任要求是相悖的。

曹艷杰強調(diào)，針對這些現(xiàn)象，新規(guī)定需要發(fā)揮“強制”作用?！肮珓湛◤娭平Y(jié)算本身是對自我漏洞的一種補充，以前很少有人自己主動用公務卡約束自己。新制度明確指出，只有在幾種特殊情況下，如在縣級以下地區(qū)和沒有刷卡設施的地方消費，才能暫時不用公務卡。‘強制’增強了執(zhí)行效果?！辈芷G杰說，“過去公務消費常常用現(xiàn)金結(jié)算，預算單位有著‘事先墊付事后拿著發(fā)票報賬’的消費習慣。這樣一來，經(jīng)?？梢猿霈F(xiàn)沒發(fā)生支出卻找票冒領或者少支多領之類的漏洞，使腐敗分子有機可乘。公務卡其實是發(fā)給公務人員用于消費支出的銀行卡，給公務人員提供便利，同時細化并監(jiān)管資金流向，提高公務支出的透明度。公務卡對這種湊票漏洞有遏制約束作用?！?/p>

此外，曹艷杰還指出，盡管公務卡對“湊票”現(xiàn)象有一定制約，但對于虛報發(fā)票的現(xiàn)狀，不能起到很好的效果。每一項公務支出都有支出方和收入方，如果雙方勾結(jié)，很容易變通出從中謀利的方法，使支出方獲得差額。這樣一來，公務卡制度形同虛設?！肮珓湛▽挝灰话咽只蛘哂泻炞謾?quán)力相關人士沒有有效約束，因為公務卡不具備指定什么活動用多少錢的能力，沒法控制消費金額，比如該不該花，花多少錢合理，公務卡不具備這樣的功能，它只能還原消費的過程，記錄消費信息而已。”曹艷杰稱。

配套制度亟待跟進

公務卡制度推行初期，有不少人擔憂銀行為開拓業(yè)務是否會“千方百計”獲得公務卡簽發(fā)資格，從而滋生其他形式的腐敗現(xiàn)象，更有甚者質(zhì)疑，是否會出現(xiàn)第二個張美芳。

對此曹艷杰解釋，銀行為了自己的業(yè)績，爭取公務卡的開戶行是合乎市場要求的。不過，她認為不會出現(xiàn)張美芳的現(xiàn)象，原因是張美芳事件涉及預算外資金集中存在一個賬戶上，具有集中性和獨立性。而公務卡則不然，聯(lián)網(wǎng)的銀行都可以作為公務卡開戶行，不具唯一性。從資金規(guī)模來看，公務卡結(jié)算是授權(quán)預算單位來執(zhí)行，授權(quán)支付額度并不大，即小于5萬元的小額支出。

此外，曹艷杰稱，公務卡不會弱化國庫集中支付的功能，“國庫集中支付實際操作包括兩個方面，一方面是大額支出，比如商務支出、工程支出，按照當年預算，由財政國庫把這部分資金直接支付給供應商，不再通過預算單位周轉(zhuǎn)；另一方面是小額資金支出，這部分是國庫授權(quán)預算單位來支出，存在余額賬戶當中。實際上，公務卡的出現(xiàn)補充了小額現(xiàn)金支付的缺陷，是國庫集中支付的一個衍生和補充?！?/p>

針對現(xiàn)行的公務卡制度，曹艷杰認為目前只有16項消費納入公務卡范圍，預算外支出并沒有涵蓋，若要更好地管控公務支出，應把預算外支出納入公務卡消費范圍內(nèi)?！邦A算外支出是一個很大的問題，其中包括小金庫支出。地方預算單位會這樣認為，沒有用財政撥款的資金，不必使用公務卡支付。因而應該把預算外支出納入公務卡支付范圍內(nèi)，束縛預算外支出的靈活性?！辈芷G杰稱。

此外，她還指出公務卡存在“一部門一張卡”“多人一卡”的現(xiàn)象，弱化了還原消費行為的能力，沒有達到時時透明的目的，下一步應盡快實現(xiàn)一人一卡，還原真實的消費行為，還要跟進操作機制、監(jiān)督機制和懲處機制。曹艷杰說，“目前公務卡強制執(zhí)行，只是把公務卡納入公務消費支出軌道上來。實際上，公務卡結(jié)算的監(jiān)督和懲處機制更重要，否則即便是強制執(zhí)行也只是雷聲大，雨點小?！彼€強調(diào)，“公務卡的結(jié)算監(jiān)管應該包括兩大方面：一方面是積極督促提高預算單位的用卡意識，培養(yǎng)持卡人的支付習慣；另一方面，各地市財政部門應該制定公務卡實施細則，其中包括預算單位的責任細則和配套財務管理細則，從而使公務卡真正起到執(zhí)行監(jiān)管的作用?！?/p>