成品油稅費(fèi)改革方案出臺之際，被認(rèn)為會引起多方利益的博弈，而這其中，中央與地方政府的相關(guān)利益調(diào)整尤為引人關(guān)注。如今，相關(guān)政策推行已經(jīng)三年有余，各方的利益調(diào)整如何平穩(wěn)度過“磨合期”？

此消彼長

成品油稅費(fèi)改革的初衷是為了建立完善的成品油價格形成機(jī)制和規(guī)范的交通稅費(fèi)制度，促進(jìn)節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整，依法籌措交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)資金。

三年的改革，已經(jīng)取得了初步的成果。在改革的過程中，如何處理好中央與地方的利益關(guān)系，牽動著很多人的神經(jīng)。

成品油稅費(fèi)改革取消了“養(yǎng)路費(fèi)”等六費(fèi)和政府還貸二級公路收費(fèi)。此前，全國每年征收到數(shù)目龐大的養(yǎng)路費(fèi)以及公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、過路費(fèi)和過橋費(fèi)等各種行政性收費(fèi)。這些費(fèi)用分別由交通、建設(shè)、公安等部門收取，最終進(jìn)入地方財政，納入預(yù)算，實行財政專戶管理?！百M(fèi)改稅”后，這筆收入全部上交國家財政，再通過專項轉(zhuǎn)移支付讓地方事權(quán)與財力相匹配。

改革同時提高了現(xiàn)行成品油消費(fèi)稅單位稅額。這部分稅款屬于中央稅，由國家稅務(wù)局統(tǒng)一征收，進(jìn)口成品油的消費(fèi)稅委托海關(guān)系統(tǒng)負(fù)責(zé)代為征收。支出方面，提高成品油消費(fèi)稅稅額后，由此相應(yīng)增加的地方增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加具有專項用途，不作為經(jīng)常性財政收入，不計入現(xiàn)有與支出掛鉤項目的測算基數(shù)，除由中央本級安排的替代航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等支出外，其余全部由中央財政通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。

此外，地方政府原來從公路養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)中安排的水利建設(shè)基金、公安機(jī)關(guān)交通管理經(jīng)費(fèi)等支出，按相關(guān)規(guī)定由地方財政從中央財政安排的成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中安排。

針對以上問題，根據(jù)相關(guān)政策，改革增加的消費(fèi)稅、增值稅雖然名義上是中央收入，但實質(zhì)上還是地方收入，它作為專項資金，專門用于替代性支出和補(bǔ)償性支出以及分配給地方的轉(zhuǎn)移支付資金。

此前有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在我國收費(fèi)公路總里程中，二級收費(fèi)公路里程和收費(fèi)站均占總量的60%左右，多年以來，公路建設(shè)和資金管理依賴收費(fèi)、罰款、貸款等方式籌集，不斷增長的投資舉債增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

改革通過將名目繁多的政府收費(fèi)改為征稅，達(dá)到規(guī)范政府收費(fèi)行為及其機(jī)制的目的。同時為中央財政提供了穩(wěn)定的收入來源作為在全國范圍內(nèi)發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施的宏觀調(diào)控工具。

改革方案明確，調(diào)整稅額形成的成品油消費(fèi)稅收入一律?？顚Ｓ?，主要用于二級公路養(yǎng)路費(fèi)等六項收費(fèi)的支出，補(bǔ)助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費(fèi)，并對種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。

中央對地方的“六費(fèi)”基數(shù)返還額以及改革中涉及到相當(dāng)數(shù)量的交通征費(fèi)人員的工作如何安置，是各方關(guān)注最多的問題。

山東作為全部取消政府還貸二級公路收費(fèi)的試點省份，在推行這項工作中取得了不錯的效果。據(jù)山東省財政廳相關(guān)工作人員介紹，中央對地方成品油稅費(fèi)改革試點的轉(zhuǎn)移支付中關(guān)于替代性返還的部分，是以2007年當(dāng)?shù)亍傲M(fèi)”收入為基礎(chǔ)，按照核實后的“六費(fèi)”數(shù)字，加上10%的增長率確定。人員安置方面，通過交通行業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗的方式，穩(wěn)妥有序地安置人員5.6萬余人，其中撤站二級路0.4萬余人。

總結(jié)改革經(jīng)驗，山東省財政廳副廳長李國健將其歸結(jié)為四個舉措：其一是強(qiáng)化財務(wù)管理制度建設(shè)，相繼出臺了一系列制度，涉及公路、港航、重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施獎勵等方面，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的90%以上；二是實行國庫集中支付改革，交通建設(shè)資金管理由財政專戶管理改為一般預(yù)算管理，實行統(tǒng)一的國庫集中支付制度；三是推行政府采購制度，將國省道養(yǎng)護(hù)工程納入政府采購預(yù)算管理；四是強(qiáng)化投資預(yù)算審核，對各地上報投資項目進(jìn)行預(yù)算審核。

匹配財力與事權(quán)

不過，成品油稅費(fèi)改革在正稅清費(fèi)的同時，對于個別煉化產(chǎn)業(yè)集中的地方政府來說，帶來的又是另一番體會。

K市是我國石油加工生產(chǎn)基地，所擁有的資源優(yōu)勢是當(dāng)?shù)氐闹匾斣?，?jù)K市財政部門工作人員反映，新的財稅分配政策使中央財政收入得到保障并且呈現(xiàn)出增長趨勢，而當(dāng)?shù)刎斦杖雲(yún)s沒有出現(xiàn)同步增長。

究其原因，這位工作人員解釋，成品油消費(fèi)稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的方式為企業(yè)的正常經(jīng)營和后續(xù)發(fā)展帶來無形壓力。另外，成品油消費(fèi)稅單位稅額提高后，對企業(yè)利潤產(chǎn)生很大影響。其中國家對汽油、柴油的定價中包含有這部分消費(fèi)稅稅額，企業(yè)在生產(chǎn)、批發(fā)、零售環(huán)節(jié)依然能夠保持合理利潤并將繳納的消費(fèi)稅包含在銷售價格中轉(zhuǎn)嫁給下游環(huán)節(jié)，但是原油生產(chǎn)加工的副產(chǎn)品則是由市場定價，并且相對抗擊經(jīng)濟(jì)環(huán)境劣勢影響的能力更加脆弱，一旦市場對產(chǎn)品需求不足，企業(yè)轉(zhuǎn)嫁消費(fèi)稅的困難隨之加劇。利潤減少可能直接導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)的減產(chǎn)甚至停產(chǎn)，由此引發(fā)的一系列后果包括，增值稅稅源減少和企業(yè)所得稅的下降，從而也直接影響了地方的財政收入。

如果溯源我國成品油稅費(fèi)改革的歷史，1994年1月，海南在全國率先將公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)、道路通行費(fèi)、過橋費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)“四費(fèi)合一”，改為只征收機(jī)動車輛燃油附加費(fèi)。這被認(rèn)為是我國燃油稅費(fèi)改革的起點。如果從這時算起，我國成品油價稅費(fèi)改革的探索已經(jīng)走了近二十年的長路。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)所研究員楊志勇表示，這項改革持續(xù)了這么長時間，表明了其存在的成功性，它將過去那些和道路使用相關(guān)的收費(fèi)統(tǒng)籌起來解決，并且改革后的成品油消費(fèi)稅的征收幾乎沒有增加過去的運(yùn)行成本，這本身就是件好事，在相同領(lǐng)域沒有必要設(shè)立那么多項稅種。至于有些煉化產(chǎn)業(yè)集中的地方在施行成品油稅費(fèi)改革后財政收入受到影響，說明過去的“六費(fèi)”在當(dāng)?shù)氐姆嵌愂杖胫姓剂瞬恍〉谋戎?。上級轉(zhuǎn)移支付的資金流量是多少，各地交通部門的需求有多大，每條二級公路的營運(yùn)量不同，過路費(fèi)收入也不同，如何對各條公路進(jìn)行補(bǔ)貼，目前都在探索中，需要花費(fèi)時間進(jìn)行精細(xì)的調(diào)研。

成品油稅費(fèi)改革提倡了“資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變”的原則?！拔覀儜?yīng)該提倡財力與事權(quán)相匹配，財力用以解決眼前的問題，事權(quán)則是激勵人們?nèi)?chuàng)造收入?！睏钪居抡f。

60%

此前有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在我國收費(fèi)公路總里程中，二級收費(fèi)公路里程和收費(fèi)站均占總量的60%左右。