中國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)走過(guò)了30多年不平凡的歷程，時(shí)至今日，政治、經(jīng)濟(jì)體制的深化改革已進(jìn)入克難攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，而在占有我國(guó)廣大地域和擁有廣大人口的農(nóng)村，村民自治和行政管理之間暴露出的諸多矛盾和問(wèn)題，已成為阻礙農(nóng)村社會(huì)民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新桎梏。如何有效解決這些問(wèn)題，已成為擺在黨和國(guó)家面前不容回避的重大課題。

目前國(guó)家權(quán)力下沉到村莊，通過(guò)財(cái)力支持、人力支持和科技信息支持等一系列措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。有人提出：在我國(guó)廣大農(nóng)村實(shí)行“村級(jí)行政化，完善村民自治化”是農(nóng)村社會(huì)管理改革創(chuàng)新的可行之路，即“村政組治”。

一、村政組治的理論基礎(chǔ)

目前學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理主要有兩種主張：一是行政化，二是自治化。無(wú)論是市場(chǎng)條件下的行政化還是現(xiàn)代社會(huì)中的自治化，本質(zhì)上都要求政府（或自治組織）必須承擔(dān)起一定的職能，這些職能是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的，同時(shí)這些職能又是有限的，它基本上以提供社會(huì)所必需而其他組織又無(wú)法“代勞”的公共產(chǎn)品為界?！笆袌?chǎng)條件下的行政化”和“現(xiàn)代社會(huì)中的自治化”本質(zhì)取向和內(nèi)在要求是一致的，在國(guó)家與社會(huì)、行政與自治之間劃出一條界線(xiàn)，使之更好地服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家和現(xiàn)代社會(huì)的需要。自治化和行政化將是中國(guó)未來(lái)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的方向。

（一）鄉(xiāng)政村治體制與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)的矛盾

國(guó)家政權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不下村，在村組實(shí)行村民自治，但村組如何自治、怎么自治沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，村民自治的組織和物質(zhì)沒(méi)有保障，實(shí)際上鄉(xiāng)政和村治存在現(xiàn)實(shí)的矛盾。一是村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的延伸組織。村黨支部權(quán)力來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，雖然有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委反映情況和提出建議，但要無(wú)條件服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定，執(zhí)行落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的決議。村黨支部成員的晉升、罷免等黨務(wù)工作也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的組織結(jié)構(gòu)，具有黨政功能特征。二是村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)?！洞迕窠M織法》規(guī)定：村黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)依法開(kāi)展工作。村黨支部成員兼任村委會(huì)委員，組織分工直接向村黨支部書(shū)記負(fù)責(zé)，接受村黨支部書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)。三是村委會(huì)是村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，而不是執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！洞迕窠M織法》對(duì)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)沒(méi)有具體規(guī)定其職責(zé)、權(quán)限等實(shí)施方法，缺乏實(shí)際可行性?！洞迕窠M織法》規(guī)定村委會(huì)主任是村民大會(huì)或村民代表大會(huì)召集人和主持人，也是村集體經(jīng)濟(jì)法人，村委會(huì)委員也可以兼任村民大會(huì)或村民代表大會(huì)代表。這樣，村民就在組織體系和經(jīng)濟(jì)上依附村委會(huì)，導(dǎo)致村民自治權(quán)成為一種虛設(shè)或被行政化的自治權(quán)。四是村委會(huì)公共管理和服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村委會(huì)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施公共管理和服務(wù)職能，其權(quán)力來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權(quán)，權(quán)力實(shí)施依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力和人力支持。鄉(xiāng)政村治體制下的村民自治，實(shí)際上已演變?yōu)榇鍍晌邮芎头泥l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行其決議的公共權(quán)力在農(nóng)村的代理人角色，享有公共管理與服務(wù)的公共權(quán)、村集體資產(chǎn)的管理權(quán)、廣大村民的自治權(quán)，而不是真正意義上的村民自治。

（二）村民小組具有先天自治性，村民能有效享有自治權(quán)

自古以來(lái)，政權(quán)不下鄉(xiāng)村，村民在鄉(xiāng)紳和精英的管理下進(jìn)行自我治理，傳承了歷史自治。人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”集體資產(chǎn)管理體制，現(xiàn)在的村組資產(chǎn)關(guān)系基本繼承了大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)的機(jī)制，村民小組是集體資產(chǎn)的主要所有者。村民組長(zhǎng)和村民代表是村民選舉或推薦的，而不是來(lái)自村兩委以上組織的意圖，村民管理組務(wù)是組長(zhǎng)召集或主持，以村民會(huì)議的形式來(lái)實(shí)施的。村民小組因其血緣、地緣關(guān)系而內(nèi)生的、以家庭為核心的（宗族、鄰里、朋友）圈子共同體。因?yàn)椴煌ψ永娑嘣?、相互交叉滲透，所以在不同圈子中有同一的共同利益需求，在同一圈子也會(huì)出現(xiàn)不同的利益需求。圈子利益關(guān)系的相互制衡，制約和激勵(lì)著村民處理村民小組組務(wù)時(shí)采取協(xié)商、參與的方式，而不是強(qiáng)力的命令式。村民小組是連接村兩委和村民的橋梁，具有先天自治性，是真正意義的村民自治，是基層民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。

二、村政組治的現(xiàn)實(shí)條件

當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)村，村兩委行政化趨勢(shì)日益強(qiáng)化，村民民主化需求日益強(qiáng)烈，急需制度化供給。

（一）村級(jí)行政化條件日趨成熟

首先，村干部行政化已具備條件。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部利益共同體被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和職能從鄉(xiāng)村撤退，不但撤退職能，而且撤退對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)管理和公共品提供功能，致使農(nóng)村公共品提供出現(xiàn)斷裂。公共品提供斷裂和公共秩序混亂為國(guó)家權(quán)力下沉鄉(xiāng)村提供了契機(jī)，國(guó)家權(quán)力不得不延伸或滲透到村級(jí)組織，負(fù)擔(dān)起村級(jí)組織的運(yùn)行資源，村干部的職責(zé)也隨之適應(yīng)新的形勢(shì)和發(fā)展變化。當(dāng)前，村干部的職責(zé)、職責(zé)行使方式、工資提供、人事管理等基本是比照國(guó)家行政管理體制，村干部行使國(guó)家權(quán)力和貫徹國(guó)家意圖，領(lǐng)取國(guó)家俸祿，已經(jīng)完全是國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)代理人的角色。

其次，村黨支部第一書(shū)記推動(dòng)村級(jí)行政化發(fā)展。村黨支部第一書(shū)記制度推行以來(lái)不但保證了黨的方針、路線(xiàn)、政策的執(zhí)行和落實(shí)，也有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、管理公共事務(wù)、保障村民參與，進(jìn)一步推動(dòng)村級(jí)行政化發(fā)展，為村兩委行政化、規(guī)范化的國(guó)家權(quán)力與村民民主的村民自治權(quán)利的進(jìn)一步有效對(duì)接創(chuàng)造了制度變遷的環(huán)境。

最后，大學(xué)生村官計(jì)劃強(qiáng)化了村級(jí)行政化發(fā)展。大學(xué)生村官計(jì)劃是黨和國(guó)家向農(nóng)村輸送人才，加快農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的舉措之一，大學(xué)生村官不但代表黨和國(guó)家執(zhí)行、落實(shí)政策，而且參與村民自治。他們的招錄、職責(zé)、管理等基本上是參照或按照國(guó)家公務(wù)人員管理機(jī)制。

（二）村民自治權(quán)急需法制化保障

改革開(kāi)放30多年，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村日益開(kāi)放，先進(jìn)的文明日益影響鄉(xiāng)村，村民的民主法治觀(guān)念日益增強(qiáng)，參與政務(wù)已成為村民主要幸福指標(biāo)之一。村民的流動(dòng)性不但使流出地村民自治能力弱化，而且流入地也不能保障他們的議事權(quán)利，村民自治權(quán)利缺乏保障。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，村民為保護(hù)自己利益而成立的協(xié)會(huì)、合作社等，形成了新的利益圈子，結(jié)成了不同的經(jīng)濟(jì)共同體，這些共同體急需政治上的支持和保護(hù)，提高了他們參與自治的積極性。農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，特別是新型農(nóng)村社區(qū)不斷涌現(xiàn)，社區(qū)公共服務(wù)日益重要。村民一方面需要社區(qū)提供公共服務(wù)與管理，一方面需要相應(yīng)公共權(quán)力保護(hù)其社區(qū)參與權(quán)，這是他們享有自治權(quán)的動(dòng)力。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)與管理不僅缺乏組織、財(cái)力保障，而且更缺乏法制化的制度保障。

三、村政組治的改革路徑

要進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新，實(shí)行村級(jí)行政化、完善村民自治化，需要從法律、制度、組織結(jié)構(gòu)的完善和資源配置等多個(gè)層面進(jìn)行改革。構(gòu)建代表國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施公共管理服務(wù)和保障村民自治權(quán)的體制，合理界定政務(wù)與村務(wù)，在政務(wù)與村務(wù)構(gòu)建起相互配合、制約的鄉(xiāng)村治理體制。

（一）完善《村民組織法》，確立村政組治的地位和職能

要重新對(duì)新時(shí)期村組兩級(jí)組織進(jìn)行定位，這種定位決策過(guò)程要嚴(yán)格按照民主法制的原則要求，廣泛吸收鄉(xiāng)村治理的專(zhuān)家學(xué)者、有豐富鄉(xiāng)村管理和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的村民代表等。在適當(dāng)時(shí)候?qū)Α洞迕裎瘑T會(huì)組織法》進(jìn)行改進(jìn)和完善，加入有關(guān)村民小組的內(nèi)容，可由法規(guī)或規(guī)章依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，制定出關(guān)于村民小組的試行規(guī)范，制定出一部專(zhuān)門(mén)的《村民自治法》?？傊?，要在法律上給村組兩級(jí)組織一個(gè)完整的定位，建立一套規(guī)范的制度體系，保障村組兩級(jí)組織規(guī)范化運(yùn)行。

（二）改進(jìn)鄉(xiāng)村組織資源配置

優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織資源，在精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)及人員的基礎(chǔ)上，實(shí)行“村派”模式的行政委派制度。村兩委依法行政，退出其集體資產(chǎn)和村民會(huì)議或村民代表會(huì)議管理者職能，賦予并發(fā)揮其社會(huì)管理服務(wù)職能。支持、引導(dǎo)、幫助村民建立健全各類(lèi)自治組織，培育和構(gòu)建以村民小組為單位推選代表組成村民代表大會(huì)，建立村民代表大會(huì)議事常設(shè)機(jī)構(gòu)和議事機(jī)制，參與政務(wù)、管理村務(wù)。發(fā)展各類(lèi)經(jīng)濟(jì)合作組織，培育不同的村民經(jīng)濟(jì)共同體，參與政務(wù)和村務(wù)管理。

（三）加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)的扶持力度

繼續(xù)完善和推行村黨支部第一書(shū)記和大學(xué)生村官計(jì)劃，建章立制地做好與鄉(xiāng)村治理制度變遷的對(duì)接和融合。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，繼續(xù)為農(nóng)村提供人才、項(xiàng)目、資金等公共品。

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村組織與制度博士、河南省盧氏縣副縣長(zhǎng)