摘要：介紹PPP的概念，分析PPP風(fēng)險(xiǎn)的三種應(yīng)對(duì)策略，以交通項(xiàng)目為例研究包銷協(xié)議中影子收費(fèi)的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；包銷合同；影子收費(fèi)

1PPP的概念

PPP（Public-Private Partnership），也稱3P模式，即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。關(guān)于PPP的概念，美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)、歐盟委員會(huì)、加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)，還有國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者均有不同的提法。本文認(rèn)為PPP指公共部門（政府）和私人部門（私營(yíng)企業(yè)）為所形成的合作伙伴關(guān)系。

PPP模式鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府的合作，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過這種合作模式，公私雙方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式下，政府不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移私營(yíng)企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。雙方首先通過協(xié)議的方式明確共同承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，其次明確各方在項(xiàng)目各個(gè)流程環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，最大限度的發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既擺脫政府行政的諸多干預(yù)和限制，又充分發(fā)揮民營(yíng)資本在資源整合與經(jīng)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。

2風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

一個(gè)成功的項(xiàng)目融資方案必須基于對(duì)該項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命周期內(nèi)所有可能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的詳細(xì)分析。這些風(fēng)險(xiǎn)既可以出現(xiàn)在在項(xiàng)目建設(shè)階段出現(xiàn)，也可以出現(xiàn)在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段。

風(fēng)險(xiǎn)管理是項(xiàng)目融資的一個(gè)至關(guān)重要的工作，因?yàn)樗苯佑绊戫?xiàng)目收回成本、償還債務(wù)和向股東分紅的能力。風(fēng)險(xiǎn)影響現(xiàn)金流量，如果未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和合理回避，就會(huì)引起現(xiàn)金短缺。一旦現(xiàn)金短缺導(dǎo)致不足以向債權(quán)人支付，項(xiàng)目就會(huì)發(fā)生技術(shù)性違約。

實(shí)際上，在項(xiàng)目融資之前，分配用來設(shè)計(jì)交易的大多數(shù)時(shí)間，由于分析項(xiàng)目在生命周期內(nèi)可能遭遇的所有可能風(fēng)險(xiǎn)。首先，重點(diǎn)是識(shí)別所有可以用來降低或消除風(fēng)險(xiǎn)影響的解決方案。

項(xiàng)目公司可實(shí)施三種基本策略應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)的影響：

（1）保留風(fēng)險(xiǎn)。

（2）通過將風(fēng)險(xiǎn)分配給一個(gè)重要的訂約方而轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

（3）將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給專業(yè)機(jī)構(gòu)，其核心業(yè)務(wù)就是風(fēng)險(xiǎn)管理。

對(duì)于較小，易于控制，損失不大的風(fēng)險(xiǎn)，或者將風(fēng)險(xiǎn)分配給第三方的成本太高，風(fēng)險(xiǎn)保單的價(jià)格高于風(fēng)險(xiǎn)本身造成的影響，項(xiàng)目公司就可以考慮將這些風(fēng)險(xiǎn)保留，嘗試通過加強(qiáng)內(nèi)部控制來預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)。

策略2是項(xiàng)目融資設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，并且通過發(fā)起人和貸款人的法律顧問的大量工作來實(shí)踐。原則是直觀的。因?yàn)橐皂?xiàng)目公司為中心的關(guān)鍵合同（例如：建設(shè)合同、供應(yīng)合同、采購(gòu)合同、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同）將權(quán)利和義務(wù)在項(xiàng)目公司及其訂約方之間進(jìn)行分配，這些協(xié)議是一種有效管理風(fēng)險(xiǎn)的工具。每一訂約方承擔(dān)其最有能力管理和控制的風(fēng)險(xiǎn)成本，這樣，每一方都有動(dòng)力遵守原來的協(xié)議，以避免風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)所造成的不利影響。如果風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，并且它被分配（轉(zhuǎn)移）給第三方，由第三方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不影響項(xiàng)目管理公司或其他貸款人。

策略3作為保留的減輕政策被執(zhí)行，一些風(fēng)險(xiǎn)是各方漠不關(guān)心的或者很難交給項(xiàng)目公司的任何一個(gè)訂約方。保險(xiǎn)公司最適合以保險(xiǎn)費(fèi)支付為條件從項(xiàng)目公司購(gòu)買這些風(fēng)險(xiǎn)。這些公司可以承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)，是因?yàn)樗麄児芾碚叽蟮娘L(fēng)險(xiǎn)投資組合，投資組合里所有風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)發(fā)生的聯(lián)合概率非常低。

3PPP方案中的包銷協(xié)議

在上述三種風(fēng)險(xiǎn)中，本文重點(diǎn)討論直接影響現(xiàn)金流入的包銷合同。因?yàn)殇N售風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)最終是通過合同或協(xié)議的形式確定下來的。本文把項(xiàng)目合同視為風(fēng)險(xiǎn)管理的工具，它們和保險(xiǎn)政策一起，是減少交易現(xiàn)金流量波動(dòng)的最有利的工具，有利于貸款人和發(fā)起人。

PPP模式下的項(xiàng)目的發(fā)起人經(jīng)常要求公共部門控制至少部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，PPP模式本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式，將為終端用戶提供零售服務(wù)的大部分供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)公司，公共部門僅僅起著為納稅人提供服務(wù)的指導(dǎo)者和監(jiān)督者角色?；谶@個(gè)理由，要求公共部門提供某種形式的補(bǔ)貼是很自然地，事實(shí)上，公共部門也愿意通過簽訂包銷協(xié)議，消除項(xiàng)目發(fā)起人的顧慮，已達(dá)到吸引鼓勵(lì)私人部門參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來。

當(dāng)項(xiàng)目公司所建的設(shè)施使用量低于某個(gè)特定的水平，或者最低的下限費(fèi)用數(shù)量，這時(shí)就會(huì)涉及費(fèi)用的支付問題。

交通領(lǐng)域的包銷合同。影子收費(fèi)系統(tǒng)用在建設(shè)收費(fèi)道路和升級(jí)現(xiàn)有道路的背景下。該合同機(jī)制有利于私人運(yùn)營(yíng)商獲得部分路段的特許權(quán)——BOT或者它的變形。根據(jù)該合同，公共部門根據(jù)道路的交通和服務(wù)水平，向私人特許權(quán)持有者每年支付費(fèi)用?！坝白印币辉~是指終端用戶實(shí)際沒有向運(yùn)營(yíng)商支付費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)；事實(shí)上，道路上沒有收費(fèi)站。道路建設(shè)的最終成本會(huì)納入國(guó)家預(yù)算，由納稅人以稅收的形式支付。

私人特許權(quán)持有者許諾籌集資金進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)，并在預(yù)定的時(shí)期內(nèi)（通常在30年左右）有權(quán)收取影子費(fèi)用。這部分收入使得特許權(quán)持有者可以收回建設(shè)道路或者升級(jí)道路的成本，并獲得合理的投資回報(bào)。當(dāng)特許權(quán)到期時(shí)，公共部門停止支付款項(xiàng)，道路移交給公共部門，公共部門并不向特許權(quán)持有者支付任何費(fèi)用。

在特許權(quán)存在期間，根據(jù)道路上的交通流量特許權(quán)授予方向特許權(quán)持有者支付一定的款項(xiàng)。支付款項(xiàng)建立在與道路使用量相關(guān)的條帶系統(tǒng)之上。對(duì)于可能的特許權(quán)持有者來說，最常用的準(zhǔn)則就是在多重條帶的基礎(chǔ)上報(bào)價(jià)，每一條帶都對(duì)應(yīng)不同的項(xiàng)目成本情況（如圖所示）。條帶1包括經(jīng)營(yíng)與維護(hù)成本和高級(jí)債務(wù)償還。條帶2包括各種管理、經(jīng)營(yíng)與維護(hù)成本和次級(jí)債務(wù)償還。條帶3涵蓋紅利的支付。超過既定水平的交通流量（條帶4），由公共管理部門和特許權(quán)持有者共同決定，此時(shí)，不支付影子費(fèi)用。因此，公共管理部門的成本和發(fā)起人的收入存在一個(gè)上限。

影子收費(fèi)系統(tǒng)有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)。

1、激勵(lì)特許權(quán)持有者。考慮到項(xiàng)目公司能夠收到的款項(xiàng)是根據(jù)交通流量和服務(wù)水平設(shè)定的，特許權(quán)持有者權(quán)衡利弊之后會(huì)發(fā)現(xiàn)，獲取最大利益的途徑是快速完成項(xiàng)目建設(shè)，避免道路建設(shè)的延期和設(shè)施的無效管理。

2、限制交通風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)私人合作方作為新路的建設(shè)或舊路的改善積極籌集資金。而且，一個(gè)結(jié)構(gòu)較好的條帶系統(tǒng)可以控制低于預(yù)期交通流量的不利影響。

3、對(duì)公共管理部門來說，私人特許權(quán)持有者承擔(dān)道路的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；公共部門會(huì)通過影子收費(fèi)支付，為它的財(cái)務(wù)承諾設(shè)置一個(gè)最大的限制。通過這種方式，可以消除私人特許權(quán)持有者的額外收入。

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