摘要：文章從我國考古遺址公園管理機構(gòu)在行政管理、執(zhí)法權(quán)限、土地管理、經(jīng)費運轉(zhuǎn)和宣傳教育等方面存在的問題入手進行探討，在分析導致這些問題的原因的基礎(chǔ)上，試探性地為我國考古遺址公園的法制建設(shè)和運營管理提出一些具體措施建議。

關(guān)鍵詞：考古遺址公園;法制建設(shè);運營管理

引言

考古遺址公園的相關(guān)研究近兩年才開始興起，如何運營和管理考古遺址公園是一個不可回避的現(xiàn)實問題，各地的考古遺址公園管理運營一直以來沒有成熟的模式可供借鑒。因此，研究考古遺址公園在運營管理方面的各項問題并提出有效保障措施，對當下我國考古遺址公園的建設(shè)管理具有重要的現(xiàn)實意義。

1 大遺址及考古遺址公園的涵義

1.1 大遺址

大遺址是20世紀90年代初由國家文物局從遺產(chǎn)保護和管理工作角度提出的一個重要概念，用于專指我國歷史文化遺產(chǎn)中規(guī)模特大、文物價值突出、影響深遠的大型考古遺址，具有等級高、數(shù)量大、分布廣、不可再生和不可替代的特點。

1.2 考古遺址公園

考古遺址公園是我國大遺址保護領(lǐng)域的新興事物。國家2010年公布的《國家考古遺址公園管理辦法(試行)》將“考古遺址公園”定義為：“考古遺址公園是指以重要遺址及其背景環(huán)境為主體，具有科研、教育、游憩等功能，在遺址保護和展示方面具有全國性示范意義的特定公共空間?！笨脊胚z址公園踐行了“在保護的前提下利用，在利用過程中促進保護”的理念，實現(xiàn)大遺址保護與文化、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是目前我國大遺址保護利用最有效的手段之一。

2 考古遺址公園運營管理現(xiàn)狀

目前我國大多數(shù)考古遺址公園的管理機構(gòu)存在管理機構(gòu)級別不高、管理手段單一、管理人員素質(zhì)參差不齊、相關(guān)法律法規(guī)并不健全等問題，已不能適合我國考古遺址公園對大遺址實施整體動態(tài)保護的需求。總體來講，我國考古遺址公園的運營管理面臨著以下突出問題。

2.1 管理機構(gòu)行政級別較低，管理人才缺乏

考古遺址公園的行政管理問題重點是行政級別問題。行政級別高的管理機構(gòu)管理權(quán)限大、人員編制多、下設(shè)部門全、機制靈活、經(jīng)費充足，對考古遺址公園大的管理和保護更全面更完善。我國多數(shù)大遺址保護機構(gòu)的行政級別都較低，部分位于邊遠地區(qū)或不發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的大遺址其管理機構(gòu)級別甚至出現(xiàn)股級，或由其他機構(gòu)代管的現(xiàn)象。

管理機構(gòu)的級別設(shè)置直接影響管理人員配置。目前我國考古遺址公園面臨的人才問題主要有兩方面：一方面，由于考古遺址公園的管理機構(gòu)的行政級別設(shè)置較低導致人員編制不足，考古遺址公園動輒幾十甚至上百平方公里，涉及問題復雜，現(xiàn)行多數(shù)機構(gòu)人員配置難以滿足考古遺址公園管理的需求。另一方面，由于大遺址歷史信息蘊涵量大、價值等級較高，必須配備專業(yè)的行政人員對其進行保護管理。而現(xiàn)實情況是，我國考古遺址公園管理機構(gòu)編制內(nèi)的人員多數(shù)是專業(yè)知識結(jié)構(gòu)普遍偏低的非專業(yè)行政人員，專業(yè)人員比例很小。在實際的考古遺址公園管理中全靠管理人員自己摸索或依靠老職工的言傳身教，嚴重缺乏科學安全的理論指導，這嚴重制約考古遺址公園對大遺址的保護利用管理成效。

2.2 管理機構(gòu)權(quán)限多重歸屬，有責無權(quán)

我國考古遺址公園的管理機構(gòu)存在權(quán)限多重歸屬問題?？脊胚z址公園在業(yè)務(wù)上垂直受管于相關(guān)國家文物保護部門，但在行政上卻歸屬于地方政府。行政權(quán)屬矛盾導致了大遺址管理部門僅有大遺址保護監(jiān)督權(quán)，在對待大遺址保護用地非法占用、土地使用性質(zhì)被強行變更變更、盜竊遺址文物行為等問題上只能勸阻并沒有強制執(zhí)法權(quán)。有責無權(quán)的現(xiàn)象制約了大遺址保護的合法性。

此外，我國相當一部分考古遺址公園擁有多重身份。例如陜西秦始皇陵國家考古遺址公園既是世界文化遺產(chǎn)，又是全國重點文物保護單位，同時還是國家4A級景區(qū)。這些頭銜隸屬于不同的部門，各部門根據(jù)各自的行業(yè)標準制定相應(yīng)的管理規(guī)定，這導致權(quán)利交叉管理，責任互相推諉的現(xiàn)象

2.3 土地管理權(quán)屬存在交叉矛盾

要實現(xiàn)大遺址本體和周邊環(huán)境的整體保護，關(guān)鍵要擁有考古遺址公園內(nèi)完整的土地管理權(quán)限。由于考古遺址公園占地面積較廣，土地邊界存在于幾個行政區(qū)域的情況時有發(fā)生。其次我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法中僅提出“文物古跡用地”這一用地類型，并無遺址保護用地的概念或界定，所以目前國內(nèi)考古遺址公園多根據(jù)保護區(qū)劃采用了分級管理模式，考古遺址公園管理機構(gòu)對公園內(nèi)土地缺乏強有力的法律執(zhí)行依據(jù)。從保護范圍到建設(shè)控制地帶到環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)，各分區(qū)實施不同的管理規(guī)定。在上述兩個原因下，當考古遺址公園邊界與城市規(guī)劃經(jīng)常發(fā)生沖突時，妥協(xié)的往往是考古遺址公園，建設(shè)控制地帶及環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)大多遭到不同程度的城市建設(shè)的侵占。

西安漢杜陵遺址就是一個突出的例子。西安城市總規(guī)和曲江新城規(guī)劃都把杜陵周邊區(qū)域作為西安今后發(fā)展的重點區(qū)域之一，西安繞城高速有兩公里多的線路是從漢杜陵遺址保護區(qū)的北部穿過，并且根據(jù)規(guī)劃還將擬修多條穿越漢杜陵遺址道路，這些項目的實施大量侵占漢杜陵遺址公園土地、嚴重威脅漢杜陵遺址安全、割裂了漢杜陵遺址格局風貌。

2.4 管理機構(gòu)運營經(jīng)費嚴重缺乏

考古遺址公園管理機構(gòu)的經(jīng)費運轉(zhuǎn)除去管理人員的收入成本和辦公開銷外，其余經(jīng)費主要用于大遺址保護、展示、維護與宣傳中維護及相關(guān)展示等工程中。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國大遺址管理機構(gòu)運營經(jīng)費普遍不足，只有圓明園遺址、殷墟遺址、秦始皇陵遺址等6處遺址管理經(jīng)費基本滿足經(jīng)費運營要求，數(shù)量僅占我國大遺址管理機構(gòu)的5%左右。

西安大明宮國家考古遺址公園規(guī)劃建設(shè)的總投入為120億元，搬遷安置費用占到約90億元，大明宮國家考古遺址公園的建設(shè)資金僅為30億元，總投入資金的1/4，建設(shè)運營資金尚存在巨大缺口，遠達不到科學保護展示大遺址的要求。

2.5 公眾宣傳教育活動開展不足

宣傳教育是考古遺址公園管理機構(gòu)一項很重要的工作，管理機構(gòu)有責任和義務(wù)對游客、周邊居民及其它社會群體進行大遺址保護利用的宣傳教育工作，提高公眾對大遺址保護工作的認識。目前我國只有首批國家考古遺址公園的宣傳教育工作開展較為成功，但數(shù)量僅占大遺址保護機構(gòu)的10%左右，相當一部分的遺址保護機構(gòu)尚未開展公眾宣傳教育工作或開展不足。

3 考古遺址公園運營管理問題產(chǎn)生的原因

權(quán)責分離、有責無權(quán)是我國考古遺址公園管理機構(gòu)存在的最突出問題，導致這一問題的根本原因在于相關(guān)法律法規(guī)的不健全，具體體現(xiàn)為相關(guān)法律界定模糊不清、專項管理政策缺乏。

3.1 相關(guān)法律界定模糊不清

在大遺址保護的法律條文中有一些對執(zhí)法單位和責任單位范圍的界定模糊不清或太籠統(tǒng)，導致在考古遺址公園管理機構(gòu)在實際執(zhí)法中難以實施。如《中華人民共和國文物保護法》第六十六條規(guī)定“情節(jié)嚴重的，由原發(fā)證機關(guān)吊銷資質(zhì)證書”。文物部門或遺址管理部門有權(quán)吊銷自己行業(yè)內(nèi)的證書，但沒權(quán)吊銷其他行業(yè)的證書，只有吊銷建議權(quán)。再如第二十一條規(guī)定“國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養(yǎng)，非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養(yǎng)。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕功能的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當給予幫助。”因為涉及到經(jīng)費問題，各級政府相互推讓，誰都認為自己不是“當?shù)卣薄?/p>

3.2 專項管理政策過少

目前我國針對考古遺址公園制定的法律規(guī)范只有2009年國家文物局發(fā)行的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》和《國家考古遺址公園評定細則（試行）》兩項法規(guī)性文件。這兩項文件對考古遺址公園的概念和責任主體、評定程序和實施細則、管理運營和退出機制等方面做出了規(guī)范性的明文規(guī)定，但卻缺乏更有針對性的操作細則。考慮到考古遺址公園的復雜性，這些規(guī)定目前并不能完全適應(yīng)我國考古遺址公園的運營管理要求?？脊胚z址公園規(guī)劃建設(shè)涉及到社會居民調(diào)控、拆遷征地、生態(tài)環(huán)境整治、土地利用調(diào)整和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等復雜問題，需要法律在這些重大負責問題的解決上給與政策傾向與支持?？脊胚z址公園的運營管理迫切需要建設(shè)完善的法律、法規(guī)、條例進行規(guī)范，以保證起運營管理的合理性和可行性。

4 構(gòu)建合理可行的考古遺址公園運營管理體系

4.1 建立健全考古遺址公園的專項行政管理體制

借著我國考古遺址公園發(fā)展的契機，應(yīng)對考古遺址公園管理機構(gòu)進行調(diào)整和變革，使其管理權(quán)限和功能得到整合提升。具體做法建議通過建立和健全考古遺址公園的行政管理機構(gòu)對大遺址保護提供強有力的組織保障。按照“責權(quán)明確、專職管理”的原則改革考古遺址公園管理機構(gòu)的運行機制，逐步形成以地方政府為主、中央政府為輔、責權(quán)利明確的獨立的考古遺址公園管理機構(gòu)，并依據(jù)大遺址價值影響力設(shè)置相應(yīng)行政級別，在此基礎(chǔ)上形成政府監(jiān)管、社會團體和個人參與監(jiān)督的綜合管理機制。

4.2 建立健全考古遺址公園的法律法規(guī)執(zhí)行體制

考古遺址公園的法律執(zhí)行體制包括保護規(guī)劃的法律執(zhí)行體制和建設(shè)管理的法律執(zhí)行體制。健全的法律又是執(zhí)行考古遺址公園保護規(guī)劃的關(guān)鍵所在。法律要明確規(guī)定當?shù)卣慕?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃與考古遺址公園的保護規(guī)劃相結(jié)合起來，認真處理短期利益與長期發(fā)展的關(guān)系，避免在經(jīng)濟社會高速發(fā)展時期追求眼前利益對遺址帶來的建設(shè)性破壞。為了保證考古遺址公園保護規(guī)劃能切實落實，還應(yīng)建立健全考古遺址公園保護規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督機制，加強管理機構(gòu)監(jiān)督管理力度，并通過立法賦予考古遺址公園行政管理機構(gòu)一定執(zhí)法權(quán)限，對與其他監(jiān)管部門不發(fā)生嚴重沖突的侵占大遺址的違法行為具有執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)。

4.3 建立健全考古遺址公園的土地管理專項體制

針對考古遺址公園中土地利用的復雜性與特殊性，國家應(yīng)出臺相應(yīng)的專項土地管理政策，以解決考古遺址公園用地范圍、用地屬性與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。明確大遺址保護用地的法律概念，制定明確的具有法律效力考古遺址公園用地界限。在土地利用調(diào)整方面，考古遺址公園可在建設(shè)控制地帶和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)于城市綠地系統(tǒng)及國家戰(zhàn)略中的“退耕還林還草”、“觀光農(nóng)業(yè)”等重大項目結(jié)合起來，使考古遺址公園土地利用效益最大化。位于甘肅、內(nèi)蒙古的居延遺址的保護與三北防護林建設(shè)以及當?shù)氐耐烁€林還草項目相結(jié)合就是一個很好的案例。

4.4 建立健全考古遺址公園的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制

要從國家層面建立起考古遺址建設(shè)的財政保障機制，明確大遺址保護中央和地方投入資金的比例，保障大遺址保護所需的資金，徹底改變大遺址保護在資金投入上“地方等中央，中央等地方”相互推脫的局面。除了財政資金撥款，各地考古遺址公園管理機構(gòu)還要積極探索考古遺址公園經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制，通過完善考古遺址公園保護展示體系，增加旅游么票收入；通過相關(guān)文化創(chuàng)意產(chǎn)品的售賣，也可籌得較為可觀資金；通過研討會、專家論壇、主題展示等多種宣傳方式相結(jié)合，進行宣傳教育和知識普及，提高公眾對大遺址保護的認識，促進企業(yè)捐獻，個人捐款等民間資金聚集。不同渠道籌集的資金應(yīng)運用于提升和完善考古遺址公園保護展示手段和設(shè)施，反過來促進考古遺址公園旅游業(yè)的發(fā)展，最終形成自給自足，自我發(fā)展的良性經(jīng)濟循環(huán)模式。

4.5 建立健全考古遺址公園的人才培養(yǎng)體制

專業(yè)人才是保護好大遺址以及建設(shè)好考古遺址公園的關(guān)鍵因素。因建立健全考古遺址公園的人才培養(yǎng)體制，一方面要著重培養(yǎng)考古遺址公園規(guī)劃設(shè)計的專業(yè)人才隊伍和建設(shè)運營管理的綜合型人才隊伍。另一方面要建立專門的職業(yè)認證機構(gòu)，讓那些有專業(yè)背景有能力的人才參與到考古遺址公園的規(guī)劃建設(shè)和運營管理中，逐步提高考古遺址公園規(guī)劃建設(shè)和運營管理的水平，切實推動國家文化大繁榮大發(fā)展戰(zhàn)略的開展。

5 結(jié)語

我國考古遺址公園管理機構(gòu)在行政管理、執(zhí)法權(quán)限、土地管理、經(jīng)費運轉(zhuǎn)、職能結(jié)構(gòu)和宣傳教育等各方面存在的問題盡管已逐步得到一定的認識，但是考古遺址公園畢竟是一個涉及眾多部門、眾多相關(guān)利益、眾多復雜問題、眾多學科的新興事物，達到其理想狀態(tài)還有很長的路要走。但只要各方人員密切配合、共同努力，相信在不久的將來，我們能欣喜地看到蘊含古代歷史文明的大遺址在我們的共同保護下閃耀著人性文明的光輝。

參考文獻

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[2]張韻《我國大遺址管理機構(gòu)現(xiàn)狀及功能研究》．西北大學研究生論文2010（6）