摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力是社會(huì)組織和公眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的一種主觀價(jià)值判斷，它是政府行政行為的形象和產(chǎn)生的社會(huì)信譽(yù)在社會(huì)組織和公眾中所形成的心理反映。近年來(lái)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的同時(shí)不斷加大民生問題的解決力度，獲得了公眾的好評(píng)和認(rèn)同，但是，其公信力建設(shè)還有不盡如人意的地方，還存在一些障礙性因素。進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府公信力，就必須更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念、創(chuàng)新治理體制以及加大農(nóng)民參與治理的力度。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；公共服務(wù)型政府；政府公信力

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2012）03-0048-01

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家設(shè)在基層最低一級(jí)的行政組織，與農(nóng)民群眾有著最直接最密切、最廣泛的聯(lián)系。它不僅是人民民主專政和國(guó)家行政體系的重要根基，而且是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶。因此，基層政府公信力建設(shè)正日益受到公眾與學(xué)者的廣泛關(guān)注。近年來(lái)，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的同時(shí)，不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能，解決民生問題，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方面積極作為，在行政管理中樹立起服務(wù)型政府的理念，并不斷拓寬公眾參與政治的渠道，獲得了公眾的好評(píng)和認(rèn)同。然而，作為改革開放的最前沿，作為市場(chǎng)化水平較高的地區(qū)，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)政府建設(shè)也提出了更高的要求，與現(xiàn)實(shí)要求相比，基層政府公信力建設(shè)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的視角分析了當(dāng)前基層政府公信力建設(shè)面臨的主要問題，并提出了提升基層政府公信力的對(duì)策建議。

1 當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力建設(shè)中的障礙性因素

（1）體制層面：現(xiàn)行壓力型體制的缺陷。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對(duì)上服務(wù)、向下要錢”的職能錯(cuò)位是導(dǎo)致其公信力不足的主要障礙因素。當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府間的政治體制實(shí)行的是壓力型行政體制，上級(jí)機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各個(gè)下級(jí)行政組織，并以這些指標(biāo)和任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)和考核的主要依據(jù)，而下級(jí)機(jī)關(guān)官員的升遷和榮譽(yù)都與完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)掛鉤，承受著來(lái)自上級(jí)行政機(jī)關(guān)的巨大壓力，只能按時(shí)完成，否則便會(huì)面臨“一票否決”的困境。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力受到影響。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應(yīng)付上級(jí)政府的各種任務(wù)，承擔(dān)過多事權(quán)，無(wú)力也無(wú)暇顧及農(nóng)民的公共需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無(wú)法履行其應(yīng)有的職能。而且，在財(cái)政壓力加大的時(shí)候，為維持自身的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)，首先限制的就是限制公共支出需求比例。因而就出現(xiàn)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本以公共服務(wù)為主卻轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足自我利益需求為主，徘徊在“公共物品提供者”與“謀利型政府經(jīng)營(yíng)者”之間。

（2）行為層面：自利傾向較重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有自身的利益，已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)?；鶎诱臋?quán)力源自于“上級(jí)”，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就容易忽視鄉(xiāng)村社會(huì)自身的利益訴求，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間必要的利益共同體無(wú)法構(gòu)建，兩者之間常常存在的不是利益一致，而是利益脫節(jié)甚至對(duì)立。利益分離狀態(tài)及社會(huì)授權(quán)的缺乏，使得基層政府基本上不受鄉(xiāng)村社會(huì)的約束，很可能為獲取自身的利益，就以“政府”或“公用”的名義去侵犯鄉(xiāng)村社會(huì)的利益。近年來(lái)，征地拆遷引發(fā)的利益矛盾比較突出，成為影響基層社會(huì)和諧、損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力的重要因素。

（3）個(gè)體層面：部分基層政府人員服務(wù)能力欠缺。

政府公信力的表現(xiàn)具有三個(gè)層面:一是公民對(duì)于國(guó)家宏觀制度、意識(shí)形態(tài)的認(rèn)可程度，二是公民對(duì)于國(guó)家具體的政策的認(rèn)可程度，三是公民對(duì)于政府的執(zhí)行主體，也就是各級(jí)公務(wù)人員的認(rèn)可信任程度。在這三個(gè)層面中前兩個(gè)具有根本的意義，而第三個(gè)更具普遍性表現(xiàn)。農(nóng)民群眾對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任不足，許多是從對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員的不認(rèn)可表現(xiàn)出來(lái)的。一方面，由于體制上、財(cái)政上等一系列原因?qū)е锣l(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的自利性取向加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行公共政策時(shí)將自身的經(jīng)濟(jì)利益夾帶進(jìn)去。另一方面，當(dāng)前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想作風(fēng)上存在嚴(yán)重問題，權(quán)力尋租，腐化墮落，甚至與地方黑惡勢(shì)力勾結(jié)，在群眾中造成極壞的影響，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，這些因素嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在群眾中的威望和信任。

2 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公信力不足的深層次原因，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力，需要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的治理模式。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型的根本方向是構(gòu)建公共服務(wù)型政府，因?yàn)椋挥辛⒆阌谵r(nóng)民公共需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并且提供及時(shí)服務(wù)的政府，才是有公信力的政府。

2.1 更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理理念

首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中牢固樹立執(zhí)政為民的思想。以人為本，執(zhí)政為民，情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，是建設(shè)信用政府的思想基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一切工作，都要以維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要腳踏實(shí)地，有諾必踐，講究信用，靠自己求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，在群眾面前樹起良好的誠(chéng)信形象。同時(shí)，要著力解決辦事拖沓、相互扯皮、假大空宣傳等問題。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和公務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)自身職業(yè)道德修養(yǎng)，恪盡職守，樹立良好的政風(fēng)，彰顯政府的德性。政府的德性是政府承諾與政府行為的有機(jī)統(tǒng)一，是政府的主觀言行與社會(huì)客觀評(píng)價(jià)的和諧一致，是政府的“自利性”屈從于“公共服務(wù)性”的必然要求在當(dāng)前，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理，要從根本上治理基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行政腐敗行為，樹立廉潔的政府形象。

再次，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其行政人員的信用觀念。掃除封建的“官民對(duì)立”的政治傳統(tǒng)、思維方式、習(xí)慣和觀念。政府行政人員應(yīng)該按照現(xiàn)代政治委托——代理關(guān)系的要求自覺履行政府信用，應(yīng)該明白此時(shí)政府信用是決定這種委托一代理關(guān)系存續(xù)的最重要因素。

2.2 創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制

（1）規(guī)范事權(quán)，重新厘定職能?；卩l(xiāng)村公共服務(wù)需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)管理與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作向社會(huì)服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)能力，積極做好引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、維護(hù)和執(zhí)行工作，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)政府的事權(quán)關(guān)系。因此，必須首先明確它該管什么，不該管什么，哪些應(yīng)重點(diǎn)管，哪些要一般管，哪些該直接管理，哪些該間接管理。一般說(shuō)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品。至于農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等跨區(qū)域公共品的提供，則應(yīng)由中央和省級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的份額，而計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等全國(guó)性公共品的提供，則應(yīng)由中央政府來(lái)承擔(dān)，通過轉(zhuǎn)移支付委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成。

（2）確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性地位。上級(jí)政府要進(jìn)一步下放權(quán)力，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺權(quán)、少權(quán)狀況，同時(shí)要明晰權(quán)力邊界，硬化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力約束；改變“條塊”關(guān)系，將設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)有選擇的并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級(jí)獨(dú)立的治理主體。

（3）建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政體制。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠很好地履行其職能就必須建立一個(gè)完善的財(cái)政體制。當(dāng)前，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的本屬于中央政府承擔(dān)的義務(wù)向上級(jí)政府移交，比如義務(wù)教育、計(jì)劃生育、外來(lái)人口管理等責(zé)任由中央政府或者上級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政成本，可以通過則政撥款的形式委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施；調(diào)整目前的稅收體制，適當(dāng)?shù)貙⒛炒硕惙N留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，增加其鄉(xiāng)村治理的財(cái)政能力。

2.3 加大農(nóng)民參與治理的力度

首先，建立農(nóng)民利益表達(dá)組織。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)化取向的改革培育和形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的利益實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于自身的組織化程度。只有制度化了的利益集團(tuán)才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的博弈中起到維護(hù)本集團(tuán)利益的特殊作用。農(nóng)民要具備表達(dá)自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來(lái)，建立農(nóng)民利益表達(dá)組織，比如農(nóng)民非政府組織。農(nóng)民非政府組織不是權(quán)力組織，它是農(nóng)民表達(dá)利益訴求的組織，能夠通過制度化的渠道與政府和其他社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)平等“議價(jià)”，在合作與妥協(xié)中平衡各方面的利益，能有效化解矛盾沖突，有利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

其次，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策中的農(nóng)民參與。拓寬農(nóng)民參與決策的渠道，全面推廣重大決策事項(xiàng)公示和聽證制度，制定重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策事項(xiàng)公示辦法，對(duì)事關(guān)全局的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項(xiàng)，可以采用深入交流訪談法、代表參與法、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等廣泛征求基層民眾的意見。同時(shí)，要全面推進(jìn)政務(wù)公開，保障農(nóng)民的知情權(quán)，增加政府工作的透明度，建立政府與基層民眾的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，提高政府的反應(yīng)能力和社會(huì)回應(yīng)能力，增強(qiáng)公信力。

再次，重視公眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核的話語(yǔ)權(quán)。地方政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)不僅包括政府自身和上級(jí)政府的看法，還應(yīng)該把轄區(qū)民眾滿意不滿意作為標(biāo)準(zhǔn)，確立官民二元化的評(píng)估主體，形成一種利益主體互動(dòng)的社會(huì)評(píng)估體系，使評(píng)估結(jié)果盡量真實(shí)和客觀。

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