我國現(xiàn)行的工（公）傷保障制度有兩種，一種是指以國務(wù)院頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》為依據(jù)、以企業(yè)和事業(yè)單位為主體的工傷保險(xiǎn)保障制度；一種是以國務(wù)院《軍人撫恤優(yōu)待條理》及民政部《傷殘撫恤管理辦法》為依據(jù)、以軍人警察和國家機(jī)關(guān)參公事業(yè)單位工作人員為主體的因公負(fù)傷保障制度。上述兩種不同的工（公）傷保險(xiǎn)制度，有人稱之為“雙軌制”。在各項(xiàng)社會保障制度不斷完善的過程中，是繼續(xù)實(shí)行“雙軌制”，還是合并為“單軌制”，引發(fā)了社會和國家機(jī)關(guān)單位人員的關(guān)注和熱議。

為了解廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工（公）傷保障現(xiàn)狀，探討廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工（公）傷保障制度設(shè)計(jì)，不斷完善廣西工傷保險(xiǎn)政策，課題組對自治區(qū)本級及部分市縣國家機(jī)關(guān)及參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、科教文衛(wèi)等財(cái)政撥款事業(yè)單位工作人員的工（公）傷情況進(jìn)行了調(diào)研分析并提出了對策。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工（公）傷保障發(fā)展的歷史

“工傷”是國際上通用術(shù)語，1921年和1964年國際勞工大會公約定義為：由工作引起并在工作過程中發(fā)生的事故傷害和職業(yè)病傷害。

工傷保險(xiǎn)，又稱為職業(yè)傷害保險(xiǎn)，是指通過社會統(tǒng)籌的辦法，集中用人單位繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，建立工傷保險(xiǎn)基金，對勞動(dòng)者在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中遭受意外傷害或職業(yè)病，并由此造成死亡、暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力時(shí)，給予勞動(dòng)者及其家屬法定的醫(yī)療救治以及必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N社會保險(xiǎn)制度。工傷保險(xiǎn)是工業(yè)化過程中社會保障發(fā)展史上最早出現(xiàn)的一個(gè)社會保險(xiǎn)險(xiǎn)種，是社會保險(xiǎn)體系中不可缺少的重要組成部分。目前世界上建立工傷保險(xiǎn)制度的國家，大多數(shù)建立了國家機(jī)關(guān)公傷保險(xiǎn)體系。

（一）國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度

“公傷”是“因公而傷亡”的縮稱，是指國家的工作人員因國家公共事務(wù)所遭受的傷害或死亡。長期以來國家機(jī)關(guān)工作人員的“公傷”人員參照優(yōu)待撫恤制度的規(guī)定辦理。

我國因公犧牲和優(yōu)待撫恤制度則源于1950年12月政務(wù)院批準(zhǔn)、內(nèi)務(wù)部公布的《革命烈士家屬革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》、《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》及《民兵民工傷亡撫恤暫行條例》，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員受傷后的優(yōu)待撫恤制度由此演變而來。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對上述法規(guī)進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，2004年國務(wù)院、中央軍事委員會發(fā)布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國務(wù)院 中央軍事委員會令第413號），1997年民政部頒布的《傷殘撫恤管理暫行辦法》，2007年民政部頒布了《傷殘撫恤管理辦法》（民政部令第34號），實(shí)施對象擴(kuò)大到國家機(jī)關(guān)和參公管理事業(yè)單位工作人員，建立了殘疾等級評定制度，規(guī)范和完善了傷殘證件和檔案管理、傷殘撫恤關(guān)系轉(zhuǎn)移和撫恤金發(fā)放等制度，同時(shí)期待遇有所提高。但其傷殘審批、證件和待遇發(fā)放由民政部門負(fù)責(zé)、發(fā)生費(fèi)用一直由財(cái)政供給為特征的優(yōu)待撫恤制度的基本性質(zhì)沒有改變。

（二）企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)制度

起源于1951年政務(wù)院頒布實(shí)施的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，它以企業(yè)及其職工為主要實(shí)施對象，工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定及工傷待遇費(fèi)用均由企業(yè)負(fù)擔(dān)的制度，這一時(shí)期的工傷保險(xiǎn)以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主； 2011年施行的《工傷保險(xiǎn)條例》，擴(kuò)大了實(shí)施對象，將事業(yè)單位及其職工納入了工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理范圍，其工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定及工傷待遇費(fèi)用也由企業(yè)用人單位負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)榫缮鐣ｋU(xiǎn)部門負(fù)責(zé)承擔(dān)，這一時(shí)期的工傷保險(xiǎn)也由過去以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)為一體的工傷保險(xiǎn)制度和體系?！豆ｋU(xiǎn)條例》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志工傷保險(xiǎn)制度由國家行政部門具體負(fù)責(zé)的社會統(tǒng)籌管理制度的建立，是我國工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然趨勢。

二、建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工傷保險(xiǎn)制度的意義

（一）深化改革和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求

推進(jìn)國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)制度，順應(yīng)了深化改革與完善了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。一是法制的需要，市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，必須有完善的法制和規(guī)范的保障，要使機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)有法可依，《社會保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》就是法制保障的依據(jù)。二是化解風(fēng)險(xiǎn)的需要，社會保險(xiǎn)實(shí)行的是大數(shù)法則，通過大數(shù)法則來化解風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位也存在因工作出現(xiàn)傷害或職業(yè)病，迫切需要參加工傷保險(xiǎn)來化解風(fēng)險(xiǎn)。三是轉(zhuǎn)變政府職能的需要，隨著改革的深化，政府職能的轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的優(yōu)勝劣汰，人才的優(yōu)化組合，都離不開工傷保險(xiǎn)制度在內(nèi)的社會保障制度的保障和支撐。

（二）推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)是完善社會體系的必然要求

上個(gè)世紀(jì)50年代起，以政務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志，在企業(yè)職工建立了跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的單位責(zé)任保障為特征的工傷保險(xiǎn)制度，1996年原勞動(dòng)保障部實(shí)施的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，在企業(yè)職工中開展了社會統(tǒng)籌為特征的試點(diǎn)，這個(gè)時(shí)期的工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍只在企業(yè)職工，《勞動(dòng)合同法》的頒布，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的聘用人員，逐步納入了工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍，隨著《社會保險(xiǎn)法》和新修訂《工傷保險(xiǎn)條例》的頒布，工傷保險(xiǎn)制度必須要實(shí)現(xiàn)職業(yè)人群的全覆蓋，所以機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員納入工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍的工作也迫在眉睫。

（三） 推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)工作，是依法保障和維護(hù)職工的合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義的必然要求

長期以來，廣西機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工傷后的權(quán)益并沒有得到很好的保障。一是體制不順，多頭管理，導(dǎo)致多個(gè)部門進(jìn)行管理或者出現(xiàn)管理的“真空”地帶；二是政策不明確，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工傷保險(xiǎn)制度沒有專門統(tǒng)一的法律法規(guī)，法律效力較低和法律救濟(jì)途徑缺位，影響了公正性和公平性。三是待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)差別比較大。工傷保險(xiǎn)制度的許多項(xiàng)目是公傷撫恤待遇所沒有的，人為地拉大了勞動(dòng)者之間的待遇差，沒有體現(xiàn)勞動(dòng)者之間的公平性。四是待遇支付渠道單一。工作人員受傷后僅靠財(cái)政補(bǔ)助，在我國分級財(cái)政體制下，一旦當(dāng)?shù)刎?cái)政困難，工傷人員的待遇難以落實(shí)。五是“一個(gè)單位，兩種待遇”的尷尬。即國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編工作人員和招用聘用的工勤人員之間在工傷保險(xiǎn)待遇上存在著不同的待遇。在實(shí)踐中，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編工作人員工傷保險(xiǎn)待遇往往比聘用的工勤人員差，特別是財(cái)政支付能力較差的地區(qū)。所以國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員參加工傷保險(xiǎn)，是依法保障和維護(hù)職工合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義的必然要求。

（四）建立和推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)制度是現(xiàn)實(shí)要求

隨著《社會保險(xiǎn)法》和新修訂《工傷保險(xiǎn)條例》的頒布實(shí)施，工傷保險(xiǎn)制度逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)人群的全覆蓋勢在必行，國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員納入工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍迫在眉睫。近幾年國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工（公）傷工作人員上訪人數(shù)明顯增加，反映出的問題日益復(fù)雜化和尖銳化。因此，盡快制定出臺廣西國家機(jī)關(guān)工作人員參加工傷保險(xiǎn)的政策，規(guī)范國家機(jī)關(guān)工作人員的工傷認(rèn)定主體、認(rèn)定程序、勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)和工傷保險(xiǎn)待遇等，把國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員同其他職業(yè)人群一樣納入工傷保險(xiǎn)的制度范圍成為當(dāng)前擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

縱觀我國的工傷保險(xiǎn)制度，隨著《工傷保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)入法制軌道，確保了企業(yè)職工的工傷權(quán)益。但是廣西目前公務(wù)員工（公）傷補(bǔ)償制度卻仍囿于零散的政策和法規(guī)，缺乏系統(tǒng)性和獨(dú)立性。也正因?yàn)榇?，公?wù)員工傷補(bǔ)償權(quán)益的實(shí)現(xiàn)過程同時(shí)因涉及不同的部門，部分公務(wù)員因公傷殘出現(xiàn)工（公）傷認(rèn)定申請無法認(rèn)定、工傷醫(yī)療費(fèi)用無處開支、傷殘等級無法鑒定、工（公）傷待遇無法落實(shí)等尷尬的局面。同時(shí)，企業(yè)職工和公務(wù)員工傷待遇的差距過大，企業(yè)職工和公務(wù)員在遭受相同程度職業(yè)傷害時(shí)卻不能得到同等的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

約翰·羅爾斯在其《正義論》中強(qiáng)調(diào)“正義是社會制度的首要美德……某些法律和制度，不管他們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要他們不正義就必須被改造或廢除”。在同一個(gè)國家或地區(qū)，其每位國民理應(yīng)平等和共同享有政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、衛(wèi)生醫(yī)療保障等方面的權(quán)利和待遇，這不僅是在追求公平的平等待遇，更是國民待遇的應(yīng)有之義。同樣，社會保障的國民待遇要求國民能夠平等和共同享有社會保障權(quán)利，全體國民無論其民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，都應(yīng)該平等享有社會保障權(quán)利。

因此，從我國現(xiàn)實(shí)國情來看，與企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)銜接是公務(wù)員工（公）傷的必然選擇。這樣既保證了公務(wù)員工（公）傷補(bǔ)償有法可依，又能明確管理架構(gòu)，保障公務(wù)員與企業(yè)職工之間社會保障國民待遇的公平。

三、廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員因工（公）傷亡基本情況

（一）廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工（公）傷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析

對廣西國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位254059名工作人員調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，2005—2009年五年間，因工（公）傷亡人數(shù)共計(jì)1571人，占調(diào)查對象總數(shù)的0.62%。

因工（公）受傷的情形，因工作原因1021人；上下班途中交通事故375人；患職業(yè)病40人；其他原因185人。

國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位相關(guān)工作人員工（公）傷情形表

[\\工作原因\\上下班交通事故\\患職業(yè)病\\其他原因\\人數(shù)\\1021人\\375人\\40人\\135人\\比例\\65%\\23.9%\\2.54%\\8.6%\\]

傷殘等級中，一至四級112人；五至六級28人；七至十級52人；無等級1192人；因工死亡187人。

國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位相關(guān)工作人員傷殘等級表

[ \\因公死亡\\一至四級\\五至六級\\七至十級\\無等級\\人數(shù)\\187人\\112人\\28人\\52人\\1192人\\比例\\11.9%\\7.13%\\1.78%\\3.3%\\75.87%\\]

（二）廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工（公）傷特點(diǎn)

一是國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的受傷發(fā)生率較低。2005—2009年五年間，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的工（公）傷為0.12%。其中，公安系統(tǒng)最高，教育系統(tǒng)最低。

二是因交通事故受傷（亡）的比例排在第二位，傷亡比例較高。全區(qū)各地的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，有近1/4的工（公）亡是因交通事故受傷（亡）。

三是部分人員受傷后沒有進(jìn)行傷殘等級評定。國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員受傷后大多數(shù)沒有進(jìn)行相應(yīng)的傷殘等級評定。

四是工（公）傷受傷率呈上升趨勢。目前廣西工（公）傷受傷率呈上升趨勢，近幾年來工傷認(rèn)定申請遞增均在10 %左右。視同工傷的申報(bào)人數(shù)增加比例較大。

五是廣西國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員受傷后的待遇項(xiàng)目和待遇標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一致，部分待遇資金落實(shí)不到位。雖然規(guī)定了部分待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，但要通過財(cái)政補(bǔ)助形式才能落實(shí)。

六是機(jī)關(guān)事業(yè)工作人員工傷后極少出現(xiàn)行政復(fù)議或行政訟訴情況，也沒有相關(guān)的行政復(fù)議或行政訟訴規(guī)定和程序，多數(shù)采取以信訪形式進(jìn)行訴求。

七是繳費(fèi)方式和數(shù)額不統(tǒng)一。如廣西某系統(tǒng)參加保險(xiǎn)繳費(fèi)的費(fèi)率達(dá)七種，工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率0.6％～2％不等，有的按照每人每年15元來繳費(fèi)。

四、工傷保險(xiǎn)制度和因公負(fù)傷制度的比較

（一）從政策和制度上看，工傷保險(xiǎn)制度法律層次高、覆蓋人群廣、體系較完善

一是從法律層次看，工傷保險(xiǎn)制度其主要依據(jù)是《社會保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)條例》及自治區(qū)頒發(fā)的工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施辦法?！豆ｋU(xiǎn)條例》為工傷保險(xiǎn)的專門法規(guī)，而國家機(jī)關(guān)及參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位沒有制定工（公）傷專門的法規(guī)，僅靠部門的規(guī)章和規(guī)范性文件作為政策依據(jù)。二是從覆蓋范圍看，《工傷保險(xiǎn)條例》覆蓋的人群為我國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所等組織和有雇工的個(gè)體工商戶等，而國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度實(shí)施的對象為國家機(jī)關(guān)及參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位及其工作人員。三是從體系看，《工傷保險(xiǎn)條例》在工傷保險(xiǎn)基金、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)待遇和監(jiān)督管理等方面均有嚴(yán)格而明確的規(guī)定，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度則較為單一。四是從資金來源上看，《工傷保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定由用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，職工個(gè)人不須繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其人員是否繳費(fèi)及資金來源上均沒有規(guī)定。工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定及其法律救濟(jì)途徑《工傷保險(xiǎn)條例》均有明確規(guī)定，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度則沒有具體明確的規(guī)定。

（二）從待遇項(xiàng)目上看，工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目較為完整規(guī)范，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度在部分項(xiàng)目上待遇較高

《工傷保險(xiǎn)條例》有工傷治療醫(yī)藥費(fèi)及其住院期間待遇、按月領(lǐng)取的傷殘津貼（相當(dāng)于工資性質(zhì)）、配置輔助性器具費(fèi)用、護(hù)理費(fèi)，醫(yī)療補(bǔ)助金和就業(yè)補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬補(bǔ)助金等待遇，《傷殘撫恤管理辦法》沒有這方面的規(guī)定；《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的一次性傷殘補(bǔ)助金、工亡待遇，《傷殘撫恤管理辦法》也有類似的規(guī)定，且待遇比《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的要高。由于公務(wù)員和企業(yè)職工因適用不同的因工（公）傷殘法律法規(guī)，從而在享受工傷待遇方面存在著較大差別。

（三）從實(shí)踐效果來看，工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定的程序不一，工傷待遇的項(xiàng)目和水平不一，既不規(guī)范，也容易引發(fā)攀比和矛盾

一是從工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定看，《工傷保險(xiǎn)條例》對工傷認(rèn)定的規(guī)定較為規(guī)范和完善，從工傷認(rèn)定申請、行政部門作出認(rèn)定決定到當(dāng)事人不服進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟都有明確的規(guī)定，勞動(dòng)能力鑒定根據(jù)在工傷認(rèn)定后才能進(jìn)行?！秱麣垞嵝艄芾磙k法》則規(guī)定提交致殘經(jīng)過和醫(yī)療終結(jié)后的診斷證明即可進(jìn)行殘疾等級評定。二是從待遇看，《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的項(xiàng)目和待遇明確具體，并規(guī)定可以從基金中支付，而《傷殘撫恤管理辦法》在規(guī)定上不明確。因此在實(shí)際操作中，廣西各地機(jī)關(guān)單位工作人員的工（公）傷待遇水平不一，既不規(guī)范，也容易引發(fā)攀比和矛盾。以因工死亡的待遇為例，由于區(qū)域不同，支付渠道、支付金額大大不同。2006年，廣西某系統(tǒng)機(jī)關(guān)單位同年有三名工作人員因工死亡，因工作單位分屬不同的市縣，出現(xiàn)了三種工亡待遇結(jié)果。G市的工作人員，一次性工亡撫恤金為10萬元（由本系統(tǒng)支付）。G市某城區(qū)的工作人員，一次性工亡撫恤金5萬元（由城區(qū)政法委系統(tǒng)支付）。另一名在H縣的工作人員，一次性工亡撫恤金為本人生前40個(gè)月工資（由縣民政局支付）。

（四）從新政策看，上述兩種制度應(yīng)予以規(guī)范

2012年廣西轉(zhuǎn)發(fā)《國家民政部、財(cái)政部、人社部關(guān)于國家機(jī)關(guān)因公犧牲工作人員撫恤待遇的通知》，其主要內(nèi)容為因公犧牲的國家機(jī)關(guān)公務(wù)員一次性工亡撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個(gè)月基本工資。在因工（公）死亡的待遇上，工傷保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度又拉大了差距。

（五）從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，企業(yè)傷亡率高于機(jī)關(guān)事業(yè)單位

這次統(tǒng)計(jì)顯示，2005—2009年廣西機(jī)關(guān)事業(yè)單位因工（公）傷亡人數(shù)共計(jì)1732人，工傷率約為14人/萬人，而同期廣西企業(yè)工傷率約為46人/萬人。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，企業(yè)工傷率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于機(jī)關(guān)事業(yè)單位，因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳費(fèi)費(fèi)率應(yīng)該低于企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率。

五、廣西機(jī)關(guān)事業(yè)單位工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）參照《工傷保險(xiǎn)條例》的制度

1．桂林市將所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位的全部職工納入工傷保險(xiǎn)模式。2001年桂林市出臺了《桂林市機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工傷保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工必須參加工傷保險(xiǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工傷后，經(jīng)認(rèn)定工傷，鑒定工傷傷殘等級后不僅可以在工傷保險(xiǎn)基金中報(bào)銷全額工傷醫(yī)療費(fèi)用，還可以按規(guī)定領(lǐng)取一次性傷殘撫恤金和享受康復(fù)治療等待遇。

2．北海市將政法系統(tǒng)干警納入工傷保險(xiǎn)管理模式。2008 年，北海市將政法干警納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，解除政法干警后顧之憂，加大對政法干警因公致殘（傷亡）的保障力度，北海市將風(fēng)險(xiǎn)程度較高的政法系統(tǒng)干警納入工傷保險(xiǎn)管理，在廣西和全國率先探索建立政法干警工傷保險(xiǎn)制度，但此制度因種種原因只執(zhí)行了一年。

3．中區(qū)直駐邕國家機(jī)關(guān)、參照國家公務(wù)員法管理事業(yè)單位工作人員參加工傷保險(xiǎn)的工作思路。從2009年起，廣西開始醞釀推進(jìn)自治區(qū)本級機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)，2010年自治區(qū)人力資源和社會保障廳與自治區(qū)政法系統(tǒng)五家單位以及教科文衛(wèi)等單位主管部門，調(diào)研廣西機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員因公傷亡的現(xiàn)狀和存在問題。草擬了《中區(qū)直駐邕國家機(jī)關(guān)、參照國家公務(wù)員法管理事業(yè)單位工作人員因公負(fù)傷有關(guān)問題的通知》，按照《社會保險(xiǎn)法》和新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定對自治區(qū)本級機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)進(jìn)行了探索。主要思路是：①中區(qū)直駐邕國家機(jī)關(guān)、參照國家公務(wù)員法管理的事業(yè)單位（以下稱用人單位）應(yīng)當(dāng)參照《工傷保險(xiǎn)條例》和按本通知的規(guī)定參加自治區(qū)本級工傷保險(xiǎn)，為本單位全部工作人員繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，工作人員個(gè)人不繳費(fèi)。②用人單位繳費(fèi)基數(shù)為本單位工作人員工資總額，繳費(fèi)費(fèi)率為0.5％。自治區(qū)財(cái)政撥款的用人單位所需繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)列入自治區(qū)財(cái)政當(dāng)年預(yù)算，從自治區(qū)直屬駐邕單位國家公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)中直接劃入自治區(qū)本級工傷保險(xiǎn)基金。③用人單位工作人員因公負(fù)傷的確認(rèn)、勞動(dòng)能力鑒定、待遇標(biāo)準(zhǔn)等參照《工傷保險(xiǎn)條例》（2010年修訂）、《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》（自治區(qū)人民政府令2006年第18號）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。④工作人員傷殘等級達(dá)到1～4級的，其工資由用人單位按原渠道發(fā)放（應(yīng)發(fā)工資額低于工傷津貼標(biāo)準(zhǔn)的，差額部分由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足）。5～10級的，其工傷保險(xiǎn)待遇由工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定予以支付。⑤因第三人的原因造成工傷的，工傷的工作人員應(yīng)當(dāng)先請求第三人承擔(dān)民事賠償責(zé)任，第三人承擔(dān)的民事賠償標(biāo)準(zhǔn)低于工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的，由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額。

（二）公傷優(yōu)待撫恤制度

廣西國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度主要是由民政部門實(shí)施。國家機(jī)關(guān)和參公事業(yè)單位工作人員因公負(fù)傷的傷殘?jiān)u定，依據(jù)2004年國務(wù)院、中央軍事委員會《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國務(wù)院中央軍事委員會令第413號）、2004年民政部、勞動(dòng)和社會保障部、衛(wèi)生部和總后勤部《關(guān)于印發(fā)〈軍人殘疾等級評定標(biāo)準(zhǔn)〉（試行）的通知》和2007年民政部頒布的《傷殘撫恤管理辦法》。民政部門對國家機(jī)關(guān)和參公事業(yè)單位工作人員的因公負(fù)傷的確認(rèn)，主要是由單位申請并經(jīng)主管部門審核后，報(bào)民政部門予以確認(rèn)并發(fā)放相關(guān)待遇。國家機(jī)關(guān)公務(wù)員和參公事業(yè)單位有傷殘等級的工作人員可以按月領(lǐng)取補(bǔ)助傷殘補(bǔ)助金。即按評殘標(biāo)準(zhǔn)的1～10級，每年分別補(bǔ)助28690～3190元不等的殘疾撫恤金。

六、廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工（公）傷保險(xiǎn)存在的問題

一是政策法規(guī)滯后，各地做法不一。由于目前國家和自治區(qū)沒有統(tǒng)一的國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工（公）傷保險(xiǎn)相關(guān)政策，廣西部分市自行制定的國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工（公）傷保險(xiǎn)政策，由于是多年前制定的，政策上明顯滯后。

二是工（公）傷待遇不能得到較好保障。國家機(jī)關(guān)工作人員發(fā)生工（公）傷后，由于沒有納入工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍，致使其工（公）傷保險(xiǎn)待遇，特別是工傷醫(yī)療費(fèi)、輔助性器具和康復(fù)等費(fèi)用沒有支付渠道，待遇保障較差。

三是國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位工傷人員其治療期間所有費(fèi)用均由單位或個(gè)人墊支，加重了用人單位和職工的負(fù)擔(dān)。廣西部分市縣規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工傷人員住院治療期間產(chǎn)生的所有費(fèi)用，由單位或個(gè)人先墊支，治療終結(jié)后，再到相關(guān)部門報(bào)銷上述醫(yī)療費(fèi)用。有些人員受傷治療費(fèi)要墊支幾萬元甚至幾十萬元，時(shí)間有的要1—2年，給單位和個(gè)人都造成很大的經(jīng)濟(jì)壓力。

七、推進(jìn)廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)的思路和對策

（一）準(zhǔn)確把握好機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)制度的原則

根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，應(yīng)注意以下幾個(gè)原則：一是保障水平跟我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則。二是倡導(dǎo)社會主義道德風(fēng)尚的原則。三是切實(shí)維護(hù)和保障職工醫(yī)療救治、勞動(dòng)能力鑒定、工傷待遇的基本權(quán)益的原則。四是權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則。五是實(shí)行無責(zé)任補(bǔ)償原則。六是新老政策如何平穩(wěn)過渡的原則。

（二）推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)需要明確的問題

一要明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、待遇支付的管理主體。必須要明確工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、待遇支付等各環(huán)節(jié)的管理主體是人社部門還是民政部門。二要明確工傷認(rèn)定的范圍。按照《社會保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定來明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位認(rèn)定工傷、視同工傷的范圍（這個(gè)范圍不能與企業(yè)的認(rèn)定范圍相差過大）。三要明確傷殘等級的標(biāo)準(zhǔn)。原來機(jī)關(guān)事業(yè)單位傷殘人員是按《軍人撫恤條例》和《傷殘等級管理辦法》規(guī)定的傷殘標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的，當(dāng)他們納入工傷保險(xiǎn)制度后，必須按照工傷保險(xiǎn)的《勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)》來執(zhí)行。四要明確具體待遇的標(biāo)準(zhǔn)。國家機(jī)關(guān)和參公事業(yè)單位工傷人員的醫(yī)療待遇、傷殘待遇、配置輔助性器具等待遇要明確（要與工傷保險(xiǎn)待遇銜接）。五要明確經(jīng)費(fèi)的渠道。機(jī)關(guān)事業(yè)單位納入工傷保險(xiǎn)后，單位繳費(fèi)的費(fèi)用從何來，工傷保險(xiǎn)基金如何支付待遇等應(yīng)予以明確。六要明確法律救濟(jì)的渠道。當(dāng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工傷問題出現(xiàn)爭議的時(shí)候，需在制度中明確是否進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟。

（三）推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)制度需要把握的主要環(huán)節(jié)

一是參保繳費(fèi)環(huán)節(jié)：機(jī)關(guān)事業(yè)單位如何為全體職工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)、財(cái)政部門如何列入財(cái)政預(yù)算來保證明確資金來源、費(fèi)率的確定等。二是工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)：如何規(guī)范工傷認(rèn)定申請的時(shí)間、范圍和程序等環(huán)節(jié)。三是勞動(dòng)能力鑒定環(huán)節(jié)：這是工傷保險(xiǎn)職工享受工傷保險(xiǎn)待遇的必要條件，要明確鑒定機(jī)構(gòu)，以及明確鑒定的方法和標(biāo)準(zhǔn)。四是待遇的支付和享受環(huán)節(jié)：工傷保險(xiǎn)待遇包括醫(yī)療待遇、傷殘待遇、工亡待遇。五是監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，包括預(yù)結(jié)算監(jiān)督、財(cái)務(wù)管理等。六是責(zé)任追究環(huán)節(jié)。

（四）整合推進(jìn)廣西國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)的措施

一是盡快制定出臺統(tǒng)一的國家機(jī)關(guān)和參公事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)的相關(guān)政策。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第七十七條規(guī)定：“國家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。公務(wù)員因公致殘的，享受國家規(guī)定的傷殘待遇。公務(wù)員因公犧牲、因公死亡或者病故的，其親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待?！痹谏鐣餍袠I(yè)領(lǐng)域工作的人們，均屬于社會主義勞動(dòng)者，在民主、權(quán)利、義務(wù)方面應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一地位，因此要盡快建立統(tǒng)一適用的工傷保險(xiǎn)制度體系，讓國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員與企業(yè)勞動(dòng)者一樣享受工傷保險(xiǎn)中的同等權(quán)益。二是要盡快做好銜接工作，確保平穩(wěn)過渡。建議兩種制度待遇的銜接采取就高不就低，實(shí)行不雙重享受和支付待遇的原則較為合理。這樣不違背現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員公傷優(yōu)待撫恤制度，減少和平衡了兩種制度之間的矛盾，同時(shí)也最大限度維護(hù)了工傷人員的合法權(quán)益。確保工傷保險(xiǎn)和民政撫恤兩種制度的平穩(wěn)過渡。三要明確工傷保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)渠道。明確參加工傷保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)渠道，國家機(jī)關(guān)、參公事業(yè)單位，其應(yīng)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)由同級財(cái)政負(fù)責(zé)解決。國家機(jī)關(guān)、參公事業(yè)單位在編制年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)充分考慮社會保險(xiǎn)費(fèi)的納入。四是要解決好經(jīng)費(fèi)來源。對于自治區(qū)本級機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員參加工傷保險(xiǎn)的辦法，可以對照原自治區(qū)勞動(dòng)和社會保障廳、財(cái)政廳《自治區(qū)直屬駐邕單位國家公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助暫行規(guī)定》（桂勞社發(fā)〔2002〕28號）的有關(guān)規(guī)定，將中區(qū)直駐邕國家機(jī)關(guān)、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位所需繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)列入自治區(qū)財(cái)政當(dāng)年預(yù)算，從自治區(qū)直屬駐邕單位國家公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)中按0.5％的費(fèi)率劃入自治區(qū)本級工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。四是妥善解決國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)前的受傷人員工傷待遇問題。國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的原工傷人員，其待遇不一，形成了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“老工傷”問題。將來在制訂和完善國家機(jī)關(guān)和參公事業(yè)單位參加工傷保險(xiǎn)政策過程中，要考慮把這部分人群納入工傷保險(xiǎn)范圍。

（課題組成員：蔣明紅、雷震、陳堃、程挺干、金于華、唐紅、吳嗣明）