近年來，按照《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)〔2006〕5號(hào)）和《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（桂政發(fā)〔2006〕51號(hào)）文件部署，為推動(dòng)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，國家和自治區(qū)先后啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)“平安計(jì)劃”，推進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和服務(wù)業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。同時(shí)，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也一直把農(nóng)民工參保作為擴(kuò)面工作重點(diǎn)來抓。從廣西農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)和覆蓋面來看，從高到低，依次為工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)。但我們必須看到，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作仍存在影響其持續(xù)發(fā)展的問題。筆者通過開展2011年廣西工傷保險(xiǎn)運(yùn)行情況分析，深入部分市、縣社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及企業(yè)調(diào)研，對農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)存在的主要問題及原因進(jìn)行了研究分析，為切實(shí)做好廣西農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作提出一些對策，以期對今后工作有所借鑒。

一、廣西農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參?，F(xiàn)狀

工傷保險(xiǎn)制度，是指由用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，對因勞動(dòng)工作原因或在規(guī)定的某些特殊情況下遭受意外傷害或者患職業(yè)病，暫時(shí)或永久地喪失勞動(dòng)能力以及死亡時(shí)，勞動(dòng)者或其遺屬依法獲得工傷保險(xiǎn)待遇的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。廣西從2006年至今，農(nóng)民工成為推動(dòng)工傷保險(xiǎn)參保的主體力量，農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作呈現(xiàn)新亮點(diǎn)。

（一）農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)不斷增長

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全區(qū)規(guī)模以上企業(yè)在崗農(nóng)民工750971人。農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)72.56萬人，占總參保人數(shù)272.52萬人的26.6%，比2010年增加11.02萬人，增長17.91%。自2006年統(tǒng)計(jì)農(nóng)民工參保以來，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)凈增65.84萬人，增長了9.8倍，2006年至2011年平均增長率為195.95%。

（二）農(nóng)民工工傷待遇保障效果日趨明顯

從全區(qū)情況看，參加職工工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工發(fā)生工傷后，工傷保險(xiǎn)基金能夠按規(guī)定及時(shí)足額支付各項(xiàng)待遇，其工傷保險(xiǎn)權(quán)益得到較好的落實(shí)。

（三）農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)管理服務(wù)水平不斷提升

一是2011年全區(qū)各社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)完成農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳任務(wù)，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為72.56萬人，完成全年目標(biāo)任務(wù)的103.65%。二是全區(qū)工傷保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了市級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次的提升大大增強(qiáng)了工傷保險(xiǎn)應(yīng)對各類工傷事故風(fēng)險(xiǎn)的保障能力。三是各地普遍建立了工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦一條龍的管理服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了參保農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和工傷管理的社會(huì)化服務(wù)，服務(wù)能力和水平不斷提升，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)權(quán)益得到較好的保障。

二、廣西農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)存在的主要問題及原因分析

（一）覆蓋面不夠廣

目前，雖然廣西參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工比例在逐年上升，但覆蓋面仍不夠廣。主要表現(xiàn)在，為農(nóng)民工投保的用人單位主要集中在國有或國有控股企業(yè)，以及經(jīng)濟(jì)效益比較好的集體企業(yè)、民營企業(yè)，而安全生產(chǎn)相對薄弱的中小企業(yè)，特別是民營企業(yè)和危險(xiǎn)性較大的企業(yè)（如礦山、建筑、加工業(yè)）覆蓋率低。另一方面，工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)方式難以適用于流動(dòng)性大的農(nóng)民工群體，這也是工傷保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋范圍難的一個(gè)原因。按照職工工資總額和行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率來繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)是普遍通行的做法。但對于農(nóng)民工來說，流動(dòng)性大、季節(jié)性強(qiáng)，工資總額難以核定，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定是其主要特點(diǎn)。如建筑工地的農(nóng)民工往往只干幾個(gè)月，甚至只干幾天，經(jīng)常在不同的工地上工作，這種情況下職工工資總額的計(jì)算就很復(fù)雜和困難。又如，服務(wù)行業(yè)中存在大量的小企業(yè)、微小企業(yè)使用的農(nóng)民工，要一一計(jì)算職工工資總額并確定其行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率，難度也很大。

（二）農(nóng)民工缺乏安全知識(shí)和技能培訓(xùn)

廣西農(nóng)民工所從事的工作主要集中在建筑、礦山、加工制造、服務(wù)等行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，建筑行業(yè)勞動(dòng)力90%是農(nóng)民工，煤礦勞力85%是農(nóng)民工，加工制造業(yè)60%是農(nóng)民工，而建筑、煤礦、加工制造業(yè)都是容易發(fā)生工傷事故的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。雖然法律法規(guī)明確規(guī)定對職工（農(nóng)民工）應(yīng)進(jìn)行安全培訓(xùn)后才能上崗，但在實(shí)踐中很多企業(yè)因急需用工或降低成本，對農(nóng)民工不進(jìn)行培訓(xùn)就讓其上崗，普遍存在超時(shí)工作現(xiàn)象，由于生產(chǎn)環(huán)境條件的惡劣和企業(yè)主對生產(chǎn)安全的忽視，農(nóng)民工占工傷事故和職業(yè)病危害的比例大大高于正規(guī)就業(yè)的城市職工。例如，國家扶貧重點(diǎn)縣馬山縣從上世紀(jì)80年代初到2005年，農(nóng)村富余勞動(dòng)力陸續(xù)到省外金礦務(wù)工的人員約有2000多人。2005年至今，馬山縣農(nóng)民工被廣西職業(yè)病防治研究院診斷為塵肺病患者共225人。馬山縣患矽肺病農(nóng)民工的問題是一個(gè)歷史遺留問題，當(dāng)時(shí)到金礦挖礦的農(nóng)民工都沒有經(jīng)過上崗培訓(xùn)，更沒有與礦主簽訂用工合同辦理工傷保險(xiǎn)，至今無法找到責(zé)任人進(jìn)行維權(quán)和索賠。

（三）維權(quán)程序復(fù)雜、成本高，妨礙農(nóng)民工主張權(quán)利

雖然新修訂《工傷保險(xiǎn)條例》簡化了工傷處理的程序，但對有些農(nóng)民工來說還是鞭長莫及，特別是發(fā)生工傷后不能得到及時(shí)的救治，使很多農(nóng)民工不得不選擇私了和解，以犧牲自己的合法權(quán)利來換取盡早拿到賠償金。一個(gè)重要的原因就是維權(quán)程序復(fù)雜、成本高，妨礙了農(nóng)民工主張權(quán)利。另一方面，卻使用人單位有時(shí)間以轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或其他手段逃避責(zé)任，使訴訟失去意義或面臨執(zhí)行困難。調(diào)解雖然能節(jié)省大量時(shí)間和成本，但由于在調(diào)解中農(nóng)民工與用人單位的地位并不對等，因此調(diào)解的結(jié)果往往是農(nóng)民工作出讓步，如果不同意調(diào)解，得不到及時(shí)治療，小傷可能被拖成重傷，重傷被拖成重殘或死亡。

（四）管理體制不夠協(xié)調(diào)，政府一些部門責(zé)任不到位

主要表現(xiàn)為：管理部門的利益驅(qū)使著管理者對企業(yè)參保存在逆向選擇，他們并沒有正確認(rèn)識(shí)到自身的主導(dǎo)者和監(jiān)管者的責(zé)任，往往從部門的利益出發(fā)來選擇參保。比如，為了進(jìn)一步加快推進(jìn)廣西建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作，維護(hù)建筑施工企業(yè)農(nóng)民工合法權(quán)益，就建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》（桂人社發(fā)〔2010〕70號(hào)）明確規(guī)定：“對按常規(guī)辦法難以核定農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的可以工程項(xiàng)目參保，按工程項(xiàng)目合同總造價(jià)的1.3‰為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)?！薄坝晒こ添?xiàng)目總承包單位在工程項(xiàng)目開工前工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一次性繳清應(yīng)繳納的農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)所需費(fèi)用?！倍趯?shí)際操作過程中，部分市、縣建筑管理部門沒有很好地執(zhí)行，這就導(dǎo)致農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率低，且不同行業(yè)、地區(qū)、經(jīng)濟(jì)主體之間的保障不平衡。

總之，廣西農(nóng)民工群體流動(dòng)性大，缺乏穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，無論是過去還是將來，職業(yè)病診斷鑒定、工傷認(rèn)定和待遇保障都會(huì)遇到不少困難。同時(shí)，工傷預(yù)防、工傷康復(fù)工作目前正處于起步階段，尚不完善。鑒于此，應(yīng)當(dāng)理性地分析看待存在的問題，采取合理措施應(yīng)對。

三、切實(shí)做好廣西農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作的對策

胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中指出：“要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。”筆者認(rèn)為，這是今后廣西農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作總的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)。近期要采取以下措施做好工作。

（一）加快擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)關(guān)系農(nóng)民工的全覆蓋

《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)條例》在推動(dòng)用人單位參保方面賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)銀行賬戶劃款、用人單位擔(dān)保、人民法院扣押、查封、拍賣財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制手段，以及加征滯納金和欠繳額的1～3倍罰款等強(qiáng)制規(guī)定，強(qiáng)制力度大大增強(qiáng)。當(dāng)前的任務(wù)是進(jìn)一步貫徹落實(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》，全面推進(jìn)按規(guī)定應(yīng)參保的各類用人單位全部參保，盡快實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)覆蓋全部有勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工。特別是隨著廣西城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，近年來每年還將新增農(nóng)民工進(jìn)城工作，其中部分行業(yè)有勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工未能全部參加工傷保險(xiǎn)，這是當(dāng)前亟需解決好的擴(kuò)面問題。對用工流動(dòng)性大的商貿(mào)、餐飲、住宿、文體、娛樂等各類服務(wù)業(yè)小企業(yè)或微小企業(yè)，可以采取按營業(yè)面積繳費(fèi)或定額繳費(fèi)等針對性強(qiáng)且比較靈活的繳費(fèi)方式推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)。以家政服務(wù)業(yè)靈活就業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)為突破口，研究制定靈活非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工參保政策，逐步將靈活就業(yè)農(nóng)民工群體納入工傷保險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)民工生產(chǎn)安全知識(shí)和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工自我保護(hù)能力和工傷預(yù)防效果

首先，要加大政府對農(nóng)民工培訓(xùn)工作的統(tǒng)籌力度。應(yīng)主要從政策法規(guī)的制定、執(zhí)行、檢查，對農(nóng)民工培訓(xùn)管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整和職責(zé)分配，對職業(yè)資格認(rèn)證的考試制度的規(guī)范，以及財(cái)政投入與配置等方面，對農(nóng)民工培訓(xùn)工作進(jìn)行扶持和宏觀調(diào)控。其次，鼓勵(lì)用人單位開展農(nóng)民工在崗培訓(xùn)。農(nóng)民工上崗前，企業(yè)要對其進(jìn)行崗前培訓(xùn)，包括對崗位所需的技能培訓(xùn)和生產(chǎn)安全培訓(xùn)，以及企業(yè)規(guī)章制度的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)確保農(nóng)民工上崗前明確生產(chǎn)安全的要求，上崗后減少安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。同時(shí)，企業(yè)還要根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，合理安排農(nóng)民工工作與培訓(xùn)時(shí)間，經(jīng)常組織在崗農(nóng)民工進(jìn)行崗位技能提升培訓(xùn)，鞏固和提高企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)力量和安全生產(chǎn)管理水平。再次，要充分激發(fā)農(nóng)民工主動(dòng)參加培訓(xùn)的積極性。充分把握農(nóng)民工生產(chǎn)安全知識(shí)和技能培訓(xùn)的針對性，充分把握農(nóng)民工培訓(xùn)內(nèi)容的豐富性，充分把握農(nóng)民工培訓(xùn)方式的靈活性，只有這樣才能真正保證在新形勢下農(nóng)民工培訓(xùn)的有效性，加強(qiáng)工傷預(yù)防。

（三）加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)

要充分利用各種宣傳渠道，發(fā)揮報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等傳媒作用，宣傳《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》，使社會(huì)保險(xiǎn)政策家喻戶曉，深入人心。同時(shí)要完善司法救濟(jì)制度，開展法律援助活動(dòng)。近幾年，新生代農(nóng)民工逐步成為產(chǎn)業(yè)工人的主力軍，他們有著較高的學(xué)歷，也有著較高的法律意識(shí)，在進(jìn)城務(wù)工時(shí)懂得保護(hù)自己的合法權(quán)利。據(jù)《中國新生代農(nóng)民發(fā)展?fàn)顩r及代際對比研究報(bào)告》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)合法權(quán)益受損時(shí)，青年農(nóng)民工選擇最多的維權(quán)方式是尋求法律援助（占44.7%）。由此可見，對農(nóng)民工工傷爭議案件要給予法律援助，及時(shí)解決工傷爭議問題，已成為保障農(nóng)民工權(quán)益和促進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展的必要舉措。對農(nóng)民工工傷認(rèn)定、傷殘鑒定、工傷待遇保障等服務(wù)要做到簡便、快捷、高效。

（四）加強(qiáng)政府農(nóng)民工工作有關(guān)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和配合，形成有效推動(dòng)工作落實(shí)的體制機(jī)制

目前，廣西農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)管理體系最大的弊端就是管理權(quán)限的分散。因此，為解決以上問題且實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工工傷預(yù)防、工傷賠償和工傷康復(fù)的良性循環(huán)，建議將農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)各項(xiàng)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)事務(wù)的決策權(quán)主要交付安全生產(chǎn)管理部門和人力資源社會(huì)保障管理部門。而衛(wèi)生、工會(huì)、司法部門等則承擔(dān)監(jiān)督者的角色，各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（工傷保險(xiǎn)）則承擔(dān)制度具體實(shí)施的職責(zé)，形成一個(gè)決策主體、監(jiān)督主體、實(shí)施主體各負(fù)其責(zé)、相互配合、相互制衡的管理體制，以提高農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)管理體制的運(yùn)行效率。

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[5]主要數(shù)據(jù)源自廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳《全區(qū)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的通報(bào)》。

（作者系廣西壯族自治區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局副局長）