截至2005年底，我縣鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額為40720萬元。我縣鄉(xiāng)村兩級雖然擁有債權(quán)8806萬元，但絕大部分是農(nóng)村稅費改革前農(nóng)民所欠“三提五統(tǒng)”和各種稅費及其他欠款，基本處于死滯狀態(tài)，已不具備回收的基礎(chǔ)和條件，更不能平衡和沖減債務(wù)。鄉(xiāng)村兩級高達(dá)40720萬元的債務(wù)，絕大部分都是在農(nóng)村稅費改革前形成的，90％以上的債務(wù)已經(jīng)到了還債高峰期，而目前鄉(xiāng)村兩級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，債務(wù)包袱沉重，已經(jīng)嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村兩級工作的正常開展和基層組織的穩(wěn)定。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是黨的十六屆五中全會提出的一項重大歷史性任務(wù)，作為財政部門，除了加大“三農(nóng)”的資金投入力度處，也要搞好鄉(xiāng)村債務(wù)形成原因的分析，尋找化解鄉(xiāng)村債務(wù)的方法，促進(jìn)村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，財政局抽調(diào)業(yè)務(wù)人員深入鄉(xiāng)村調(diào)研，摸清了鄉(xiāng)村債務(wù)情況，分析了債務(wù)形成原因，探索了化解債務(wù)方式，為“三農(nóng)”問題的破解提出了有力的建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因

（1）“普九”達(dá)標(biāo)形成的債務(wù)達(dá)2327萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)的15.6％。80年代末至90年代中期，為了改善農(nóng)村教育教學(xué)條件，上級要求農(nóng)村九年義務(wù)教育實行硬性達(dá)標(biāo)，而上級政策性配套資金十分有限，絕大部分資金要依靠鄉(xiāng)村兩級自籌解決，自籌的渠道主要是向農(nóng)民集資、銀行代款和上級借款，普九達(dá)標(biāo)驗收完成后，所形成的債務(wù)失去了償還的來源和能力，形成了鄉(xiāng)村兩級的債務(wù)積累。（2）興辦企業(yè)貸款和企業(yè)虧損形成的債務(wù)達(dá)4201萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)的28％。從80年代中期開始，在大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大氣候下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織不顧自身經(jīng)濟(jì)承受能力和當(dāng)資源及市場條件，盲目舉債或擔(dān)保貸款興辦集體企業(yè)，由于事先缺乏科學(xué)論證，產(chǎn)品無銷路，加之經(jīng)營管理不善，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損、停產(chǎn)以致資不抵債，造成“大辦大賠、小辦小賠、誰辦誰賠”的局面。（3）興辦集體公益事業(yè)形成的債務(wù)達(dá)2775萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)的18.6％。為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)建設(shè)，在上級資金不到位或配套不足的情況下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)千方百計舉債貸款搞公益設(shè)施建設(shè)，如修路架橋、開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有的項目上級硬性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金，為爭取項目建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好舉債配套，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主立項搞一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又完全依靠借款和籌資，這樣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)搞起來了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻背上了沉重的債務(wù)包袱。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)形成的債務(wù)達(dá)3002萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)的20％。為加強(qiáng)基層組織建設(shè)，上級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼開展計劃生育達(dá)標(biāo)、五好支部、六好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人武部達(dá)標(biāo)等一系列達(dá)標(biāo)升級活動，在當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資發(fā)放還十分困難的情況下，此類達(dá)標(biāo)升級活動、標(biāo)準(zhǔn)化村室建設(shè)只能通過借款欠帳進(jìn)行，無疑增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行成本和債務(wù)負(fù)擔(dān)。（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理費用形成的債務(wù)達(dá)1990萬元，加之其他各項支出欠款651萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)17.7％。由于歷史原因，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員較多，尤其是計生、土管部門人員超編嚴(yán)重，收不抵支，加之部分山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師缺編，需聘請編外教師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款借錢為其發(fā)工資，因此而增加的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理費用，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。

二、村級債務(wù)形成的原因

（1）為完成各種稅費和集資任務(wù)形成的債務(wù)達(dá)4627萬元，占村級債務(wù)的18％。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)民承擔(dān)的各種稅費項目較多，除農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資和攤派，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，無力完成當(dāng)年所承擔(dān)的全部稅費任務(wù)。而村組為了完成上級下達(dá)的稅費任務(wù)，只好向銀行或民間高息借貸，形成“農(nóng)戶欠集體，集體欠銀行，村干部吃官司”的狀況。特別是有相當(dāng)一部分借貸款直接由村干部出據(jù)辦理高息貸款手續(xù)，導(dǎo)致村干部不僅在任時要承擔(dān)還債責(zé)任，有的離任多年還要承擔(dān)還債責(zé)任，有的已經(jīng)吃上了“官司”，這種情況已經(jīng)影響了基層組織的穩(wěn)定。（2）村級生產(chǎn)性支出形成的債務(wù)達(dá)6902萬元，占村級債務(wù)的26.8％。為了增加集體收入，村級組織依托當(dāng)?shù)刭Y源，千方百計舉債搞生產(chǎn)性投入，如植樹造林、抽槽整地、興辦各類磚瓦廠、預(yù)制廠、采石廠。此類生產(chǎn)性投入，上級沒有政策性資金配套，完全依靠村級組織貸款解決，結(jié)果是造林基地發(fā)展起來了，而短期又不見效益，債務(wù)得不到償還，各類廠子辦起來了，又要靠貸款維持生產(chǎn)，最后廠垮人散，債務(wù)無人負(fù)擔(dān)。（3）興辦集體公益事業(yè)主要是建校、修路形成的債務(wù)達(dá)8406萬元，占村級債務(wù)的32.6％。由于我縣農(nóng)村大部分地區(qū)是山區(qū)丘陵，農(nóng)村教育布局較為分散。稅改前，上級對教育的資金投入嚴(yán)重不足，大部分建校資金完全依靠村組向農(nóng)民收取集資和銀行貸款解決。稅改后，雖然上級增加了教育建設(shè)資金的投入，但因我縣教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠帳較多，上級投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和覆蓋全縣所有小學(xué)建設(shè)，學(xué)校建設(shè)仍然需要村級配套資金，稅改后又不能向農(nóng)民集資和攤派，依靠舉債增加教育投入，村級債務(wù)有增無減。（4）村級各類管理費用增加，加之其他支出形成的債務(wù)達(dá)5839萬元，占村級債務(wù)的22.6％。一是支付勤雜人員工資、組干部工資、退休村干部工資、護(hù)林員工資和五保戶供養(yǎng)形成的負(fù)債達(dá)2800萬元；二是用于村室建設(shè)、辦公經(jīng)費和各類報刊資料征訂形成的負(fù)債達(dá)1500萬元；三是搞各類達(dá)標(biāo)活動和迎接上級檢查所形成的負(fù)債達(dá)1200萬元。

三、化解鄉(xiāng)村債務(wù)對策與建議

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范鄉(xiāng)村債務(wù)管理。目前隨著我縣鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模的增大和還債高峰的到來，基層組織承擔(dān)著沉重的還債壓力。為了加強(qiáng)鄉(xiāng)村債務(wù)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，應(yīng)建立政府債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，計劃、財政、審計、紀(jì)檢等部門為成員的政府債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。以現(xiàn)有債權(quán)債務(wù)為主線，本著“積極穩(wěn)妥，分類處置，鎖定規(guī)模，制止新債，綜合治理，減債還債”的原則，切實加強(qiáng)政府對化解鄉(xiāng)村債務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村債務(wù)的清理、處置和化解、防范工作。嚴(yán)格鄉(xiāng)村債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，明確責(zé)任和義務(wù)，將鄉(xiāng)村債務(wù)的借、用、還納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，切實規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后舉債和償債行為。（2）采取措施，逐步化解陳欠債務(wù)。客觀地說，鄉(xiāng)村債務(wù)需要中央和省級政府把鄉(xiāng)村債務(wù)納入國家債務(wù)的一部分，統(tǒng)籌考慮，分級分類化解。但在目前，需要對鄉(xiāng)村兩級債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真分析，針對不同情況，采取不同的辦法逐步消化解決。一是完善制度，鎖定債務(wù)。從完善制度入手，鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模，建立舉債的評審機(jī)制，堅決制止新的不良債務(wù)發(fā)生。二是兌現(xiàn)承諾還債。過去上級部門支持鄉(xiāng)村興辦教育、交通、衛(wèi)生、廣播等公益事業(yè)承諾的資金，凡沒有兌現(xiàn)的，上級部門要分批分期兌現(xiàn)承諾資金，特別是發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育和衛(wèi)生事業(yè)所形成的債務(wù)，中央和省級財政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)解決，幫助基層減輕債務(wù)壓力。三是清收債權(quán)減債。鄉(xiāng)村要結(jié)合農(nóng)村信用社、營業(yè)所清收貸款和債權(quán)工作，以行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段抓緊清收單位和個人所欠集體債務(wù)，轉(zhuǎn)化和削減集體債務(wù)。四是盤活資產(chǎn)、變現(xiàn)還債。對鄉(xiāng)村擁有的企業(yè)、基地、閑置廠房等資產(chǎn)和“四荒”等資源，經(jīng)鄉(xiāng)黨政辦公會研究、村民代表討論，采取拍賣、租賃和承包等形式盤活存量資產(chǎn)，籌資還債，資不抵債的，金融、財政等部門應(yīng)予以核銷或掛帳。五是協(xié)商轉(zhuǎn)債。充分利用鄉(xiāng)村與單位，鄉(xiāng)村與個人之間存在的三角或多角債權(quán)債務(wù)關(guān)系，通過不同債務(wù)、債權(quán)人之間協(xié)商轉(zhuǎn)帳、抵帳等方式，減少鄉(xiāng)村債務(wù)鏈。同時可將生產(chǎn)經(jīng)營較正常的企業(yè)債務(wù)，經(jīng)與債權(quán)人協(xié)商，履行相關(guān)手續(xù)，將債務(wù)從鄉(xiāng)村集體組織中剝離出來，劃轉(zhuǎn)給企業(yè)自行償還。六是節(jié)支還債。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村財務(wù)管理，嚴(yán)格規(guī)范“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)理”，加強(qiáng)承包費和分成收入監(jiān)管，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政償債準(zhǔn)備金，打緊一切開支，逐年下達(dá)指導(dǎo)性還債指標(biāo)，確保每年從節(jié)支中償還一部分債務(wù)。七是核銷減債。對過去上級財政有償扶持項目所形成的債務(wù)，因政策原因無法歸還的，上級財政部門應(yīng)予以核銷。對債權(quán)單位或債權(quán)人主動放棄追要的債務(wù)，可按規(guī)定程序核銷帳面?zhèn)鶆?wù)。八是清收單位干部欠款還債。要把單位干部拖欠公款同還債工作結(jié)合起來，積極督促干部限期歸還償款，用干部歸還的公款還單位債務(wù)。（3）規(guī)范管理，制止新的鄉(xiāng)村債務(wù)發(fā)生。進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)管理行為，今后要從源頭上防止新的鄉(xiāng)村債務(wù)發(fā)生。一是鄉(xiāng)村組織不得以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請貸款彌補(bǔ)收支缺口；二是鄉(xiāng)村組織不得為企業(yè)貸款提供任何形式的擔(dān)?；虻盅海蝗遣坏貌扇∮墒┕て髽I(yè)墊支等方式上項目；四是不得舉債興建各類工程；五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得截留、挪用對村級組織的補(bǔ)助資金；六是不得舉債發(fā)放職工工資、津貼、補(bǔ)貼及解決辦公經(jīng)費不足；七是不得隨意增加非經(jīng)常性支出，形成新的債務(wù)。對擅自增加新的債務(wù)的鄉(xiāng)村，要按照“誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，確保鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模得到控制并逐年減少，力爭用三到五年或更短的時間，基本完成鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的化解處置工作，為實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。