保障性住房制度是政府對(duì)保障性住房的供給、購置等環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)、調(diào)控的法律法規(guī)的總稱。包括國務(wù)院文件、通知、辦法及各部門所頒布的規(guī)章和辦法，以及各省、市、自治區(qū)制定的各種規(guī)定、辦法等。

一、我國保障性住房制度的建設(shè)歷程

在住房領(lǐng)域?qū)嵭凶》可唐坊蜕鐣?huì)化以后，為滿足中低收入家庭的住房需求，經(jīng)過十幾年的實(shí)踐，我國已經(jīng)初步形成多層次的保障性住房制度。

1．保障性住房制度的初步形成。1991年6月份，《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》提出：“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。1994年7月《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》要求，城鎮(zhèn)住房制度改革要“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系”，“在計(jì)劃、規(guī)劃、拆遷、稅費(fèi)等方面予以政策扶持”，并“加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)”。由此，我國開始提出建立健全與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房保障制度，并初步勾勒出了以經(jīng)濟(jì)適用房為主要形式的保障性住房制度。

2．保障性住房制度體系的逐步健全。1998年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，作為我國住房改革的綱領(lǐng)性文件，明確提出 “建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”，“對(duì)不同收人家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收人家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房”，要求“重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房（安居工程）”，“采取扶持政策，加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)”，從而“加快解決城鎮(zhèn)住房困難居民的住房問題”。廉租住房由此被明確的提出。2003年8月，《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中，明確“經(jīng)濟(jì)適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，“集資、合作建房是經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的組成部分”，并要求“建立和完善廉租住房制度”，“切實(shí)保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求”。2004年底，《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》和《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等規(guī)章的公布，標(biāo)志著我國保障性住房的框架體系的初步健全。

3．保障性住房制度的快速發(fā)展階段。針對(duì)我國保障性住房難落實(shí)的問題，2006年6月，《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》再次強(qiáng)調(diào)“加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)”，“有步驟地解決低收入家庭的住房困難”；“規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房”，“進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)適用住房制度，解決建設(shè)和銷售中存在的問題，真正解決低收入家庭的住房需要”。2007年8月，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求“把解決城市低收入家庭的住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，強(qiáng)化政府公共服務(wù)的職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”?！读庾》勘Ｕ腺Y金管理辦法》、《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》等一系列規(guī)章制度的出臺(tái)，標(biāo)志著我國保障性住房制度體系走向完善。

二、現(xiàn)行保障性住房制度建設(shè)存在的問題

1．退出機(jī)制不健全與福利固定化問題。保障性住房作為一種再分配措施，要充分體現(xiàn)公平公正公開的原則。在保障性住房資源總量嚴(yán)重不足的情況下，建立科學(xué)合理的輪候機(jī)制和退出機(jī)制才能有效地保障資源分配的公平性。對(duì)于保障性住房的申領(lǐng)條件和程序，中央和地方各級(jí)政府雖然也已出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，但相對(duì)而言，退出機(jī)制或者不完善或者難以執(zhí)行，顯得較為模糊和粗糙。退出機(jī)制主要弊端在于：隨著可能存在的收入水平的提高，對(duì)已申領(lǐng)保障性住房的家庭在其不具備享受保障性住房條件后如何回購其房，并使住房進(jìn)入下一輪的申領(lǐng)程序，在此方面無論中央還是地方政府都缺乏具體的制度規(guī)定，否則一旦申領(lǐng)永久享受，造成保障性住房“福利固定化”的問題。因此，盡快彌補(bǔ)保障性住房退出機(jī)制的漏洞顯得尤為必要和緊迫，從而保證保障性住房這一稀缺準(zhǔn)公共資源的充分流動(dòng)。

2．資金來源單一化與政府財(cái)政緊張的難題。我國現(xiàn)行保障性住房建設(shè)的資金來源主要包括：中央財(cái)政投入、地方財(cái)政投入、地方政府部分土地出讓金等。在具體的實(shí)施操作過程中，地方政府財(cái)政無疑是最主要的和具有決定性的資金來源。近年來，地方各項(xiàng)公共財(cái)政支出的加大、土地出讓的低迷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型等多方面因素影響，一些地方政府在建設(shè)保障性住房方面“有心無力”，或者“有力使不出”，從而造成一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在保障性住房建設(shè)發(fā)展的巨大差異性。建設(shè)資金來源單一、數(shù)量不足、可持續(xù)性不強(qiáng)的特點(diǎn)已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。

3．建設(shè)成本不公開的弊端。為解決地方政府財(cái)政支出難題，共有產(chǎn)權(quán)房已然成為很多地方發(fā)展保障性住房（經(jīng)濟(jì)適用房）的主要實(shí)現(xiàn)形式。共有產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)在某種程度上緩解了地方政府財(cái)政緊張的局面，但因建設(shè)成本不公開而逐漸顯現(xiàn)一些問題。參照經(jīng)濟(jì)適用房的利潤率不得超過3％，土地因?qū)嵭行姓潛芫用褓徺I的房價(jià)中不包含土地出讓金等優(yōu)惠政策，居民的實(shí)際購房價(jià)卻讓多方對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房的定價(jià)等多環(huán)節(jié)產(chǎn)生諸多質(zhì)疑。甚至出現(xiàn)不同地段，同樣價(jià)格購置同樣比例產(chǎn)權(quán)，而臨近普通商品房市場價(jià)相差近1000～2000元每平方米的情形。

4．立法難與制度設(shè)計(jì)難題。保障性住房方面由于沒有一部具有最高權(quán)威的法律，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“執(zhí)行難”、“問責(zé)難”等現(xiàn)象。長期以來，我國保障性住房的發(fā)展主要依靠中央政府及各部委通過行政力量干預(yù)推動(dòng)，缺少整體上的自上而下的制度設(shè)計(jì)，保障性住房的制度不健全、不完善、缺乏層次性。同時(shí)，不同時(shí)期、中央各部門的規(guī)章制度之間常常自相矛盾或互相矛盾，政策層出不窮，加之政出多門，使地方政府在制定具體辦法措施時(shí)難以適從。年初，《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2012年立法工作計(jì)劃的通知》中將《住房保障法》降格為《基本住房保障條例》，此舉不能不說是一個(gè)很大的遺憾。

三、完善保障性住房制度建設(shè)的對(duì)策建議

在保障性住房制度制定過程中，由于涉及到多方面的利益博弈，因而在政策制定時(shí)要充分考慮政策內(nèi)容及制度體系設(shè)計(jì)的政治可靠性、行政可操作性、經(jīng)濟(jì)可行性和技術(shù)適用性等內(nèi)容。

1．完善進(jìn)入退出機(jī)制。為保證保障房這一稀缺資源的流動(dòng)性和資源配置的效用最大化，一是制定具體的輪候管理措施，確定輪候排序原則，防范輪候過程中可能出現(xiàn)的不公。二是擴(kuò)大社會(huì)各界的參與力度。加強(qiáng)人大、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、新聞輿論及人民群眾對(duì)保障性住房的建設(shè)、分配與管理過程進(jìn)行參與、監(jiān)督，提升信息的公開度、提高各方面的參與度、保證分配的公正公平，力爭真正做到“應(yīng)保盡保”。三是建立規(guī)范的信息披露和公示制度，將保障性住房分配的全過程暴露在公眾的監(jiān)督之下，并認(rèn)真對(duì)待有關(guān)投訴和檢舉，防范走過場的形式主義。四是共享社會(huì)個(gè)人信用系統(tǒng)，與政府有關(guān)部門共建共享全社會(huì)個(gè)人信用系統(tǒng)，通過制度來規(guī)范個(gè)人信用行為。

2．健全多元化的供給機(jī)制。在保障性住房供給機(jī)制上，改變由政府單一提供的機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)各渠道資金潛力，緩解政府財(cái)政壓力，以多元化的供給機(jī)制滿足多元性的保障需求。一是發(fā)揮地方大型企事業(yè)單位潛力。對(duì)于一些存在較多住房困難的大型企事業(yè)單位，在政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，可以單獨(dú)或者幾家單位聯(lián)合，充分利用自有閑散土地、采取更靈活的籌資方式集體建設(shè)保障性住房，以發(fā)揮大型企事業(yè)單位在保障民生方面的潛力。二是探索政府、開發(fā)商與社會(huì)組織的合作機(jī)制。通過學(xué)習(xí)其他國家地區(qū)的國際經(jīng)驗(yàn)，探索保障性住房供給主體的多元化、產(chǎn)權(quán)歸屬的多元化模式，通過創(chuàng)新體制、機(jī)制、產(chǎn)權(quán)模式等逐步建立起由政府、開發(fā)商與社會(huì)其他組織等多方面供給的新組合模式。

3．創(chuàng)新財(cái)稅金融體制?！胺侄愔啤毕碌胤秸?cái)政收入的有限性、土地財(cái)政的逐年壓縮及保障性住房建設(shè)的“只出不入”屬性，致使地方政府缺乏積極性，保障性住房建設(shè)的可持續(xù)性就成了很大的疑問。為此，一是重新衡量“分稅制”下稅收分成，或者加大中央政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，確保地方政府財(cái)政的收支平衡。二是創(chuàng)新金融體制，提高金融機(jī)構(gòu)的參與力度。此前，金融機(jī)構(gòu)的參與支持力度不足，《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》的出臺(tái)無疑是政府加大金融創(chuàng)新方面的舉措，以“多種方式引導(dǎo)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)”。但是，國內(nèi)民營資本的生存環(huán)境無疑有待優(yōu)化，因此相關(guān)補(bǔ)充條款的到位與否決定著民營資本進(jìn)軍保障性住房的力度。

4．健全相關(guān)制度體系。健全的法規(guī)體系是制度建立的基礎(chǔ)和制度實(shí)踐的保證，法律的缺失已成為制約我國住房保障實(shí)踐的主要因素。一是注重頂層設(shè)計(jì)，早日制定保障性住房的基本法。制定中的《基本住房保障條例》無疑無法填補(bǔ)專門法的空白。由文件、規(guī)定、辦法、通知等構(gòu)成并帶有鮮明的“人治”特征的制度體系難以與社會(huì)主義法制社會(huì)相匹配。保障性住房的基本法律是其制度體系的頂層部分，具有全面性、權(quán)威性、指導(dǎo)性、約束性等多重作用。沒有基本法律的出臺(tái)，配套制度體系則難以健全。二是系統(tǒng)清理規(guī)章，統(tǒng)一配套支持性制度體系。面對(duì)層出不窮的臨時(shí)性甚至是應(yīng)急性的缺乏制度的整體性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性、操作性的支持性配套舉措，亟需統(tǒng)一梳理清理，進(jìn)而整合完善創(chuàng)新，重新頒布，以免政出多門、相互不一，給執(zhí)行帶來困難。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》．

http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155398.html

[2]《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》．http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155363.html

[3]馬建平．中國保障性住房制度建設(shè)研究

[4]《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》．http：//www.china.com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7058347.htm

[5]《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》．http：//house.focus.cn/newshtml/55579.html

[6]《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》．http：//news.xin

-huanet.com/newscenter/2006-05/29/content_4616608.htm

[7]《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》．

http：//www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm

[8]董麗晶等．完善保障性住房制度的思考與建議[J]．中國國情國力．2011（9）

[9]國務(wù)院擬立規(guī)清除保障房牟利空間．中國經(jīng)營報(bào)．http：//news.cb.com.cn/html/45/n-567445.html

[10]任鵬充等．保障性住房制度的國際比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒[J]．河北金融．2010（4）

[11]《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問題的通知》．

http：//www.fzzx.cn/S/BookPages/110/111565.shtml