【摘 要】政府績(jī)效評(píng)估是從企業(yè)引入到政府中來(lái)的一種管理方式，作為一種有效的管理工具，政府績(jī)效評(píng)估在監(jiān)督政府行為、提高政府績(jī)效、改善政府形象等方面起到重要的作用。政府績(jī)效評(píng)估在西方國(guó)家公共管理中日益受到廣泛關(guān)注和研究，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估與西方國(guó)家相比還處于初級(jí)階段，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，不斷的發(fā)展完善。

【關(guān)鍵詞】政府績(jī)效評(píng)估；現(xiàn)狀；對(duì)策

政府績(jī)效管理是指政府在履行公共責(zé)任的過(guò)程中，以公共產(chǎn)出的最大化和公共服務(wù)最優(yōu)化為目標(biāo)，從內(nèi)部制度和外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制等方面，實(shí)施的一種全面系統(tǒng)的管理。所謂的政府績(jī)效評(píng)估，就是指運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)、運(yùn)籌學(xué)等原理和特定指標(biāo)體系，對(duì)照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過(guò)定量性對(duì)比分析，對(duì)政府在一定時(shí)期的效益和業(yè)績(jī)做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判。其作為政府績(jī)效管理的組成部分，隨著發(fā)展，績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容也在不斷拓展。從之前單純注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，到如今還要關(guān)注民生，發(fā)展的質(zhì)量，潛在的業(yè)績(jī)等。新的形勢(shì)下如何對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)估，來(lái)提高工作效率降低社會(huì)成本，是非常重要的任務(wù)。

一、地方政府績(jī)效評(píng)估面臨的困境

（一）公眾滿意度還是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向存在偏差

價(jià)值取向作為哲學(xué)的一個(gè)范疇，指的是一定主體基于自己的價(jià)值觀在面對(duì)或處理各種矛盾、沖突、關(guān)系時(shí)所持的基本價(jià)值立場(chǎng)、價(jià)值態(tài)度以及所表現(xiàn)出來(lái)的基本價(jià)值傾向。其作用是影響行為主體的價(jià)值選擇。所以，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在其績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，價(jià)值取向具有非常重要的導(dǎo)向作用，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估主體，指標(biāo)，評(píng)估的方法等起著影響制約的作用。增長(zhǎng)、民主、公平等是政府績(jī)效評(píng)估中的基本價(jià)值取向，政府的職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，績(jī)效評(píng)估的主觀標(biāo)準(zhǔn)就是看社會(huì)公眾的滿意程度，但是目前我國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)的是一種政府本位的價(jià)值取向，政府以自身利益為主，將政府政績(jī)與自身利益掛鉤，努力爭(zhēng)取先進(jìn)，社會(huì)和公眾的需要得不到滿足，在價(jià)值導(dǎo)向上帶有很強(qiáng)的功利色彩和惰性傾向。

（二）何時(shí)評(píng)估由誰(shuí)來(lái)評(píng)估，績(jī)效評(píng)估的法律保障體系還待健全

當(dāng)前我國(guó)的績(jī)效評(píng)估大多還是自發(fā)或是半自發(fā)的形式，沒(méi)有健全的法律法規(guī)作為保障。大多部門(mén)沒(méi)有把評(píng)估作為提高管理水平的直接手段，而是僅僅用來(lái)消極預(yù)防。只有當(dāng)問(wèn)題很?chē)?yán)重，社會(huì)輿論強(qiáng)烈時(shí)，才會(huì)被動(dòng)的采取績(jī)效評(píng)比等手段來(lái)解決，不能及時(shí)的有針對(duì)性的采取措施。同時(shí)對(duì)評(píng)估的結(jié)果也沒(méi)有明確法律嚴(yán)格的規(guī)定，應(yīng)該如何改進(jìn)解決。發(fā)達(dá)國(guó)家已將績(jī)效評(píng)估作為政府機(jī)構(gòu)的法定要求，并建立、健全了相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估，既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法，也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，使績(jī)效評(píng)估不規(guī)范，還帶有一定的盲目性。

（三）社會(huì)公眾還是政府自身，績(jī)效評(píng)估的主體選擇存在問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估還是以政府內(nèi)部評(píng)估為主，并且多為上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，呈單向性的特點(diǎn)。在實(shí)際的評(píng)估過(guò)程中，單純的自上對(duì)下的評(píng)估，會(huì)影響評(píng)估結(jié)果的真實(shí)公正性，主觀性的偏差難以提高公眾的滿意度。評(píng)估的主體同時(shí)又缺少獨(dú)立性，我國(guó)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的組織通常是政府的派出機(jī)構(gòu)，其中參與的社會(huì)組織和代表也是由政府專(zhuān)門(mén)指定，這樣，評(píng)估的主體與被評(píng)估對(duì)象之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，結(jié)果也難以保證客觀真實(shí)。目前缺少獨(dú)立自主的第三方評(píng)估組織，評(píng)估參與的主體有時(shí)也是信息部對(duì)稱(chēng)的，參與主體的話語(yǔ)權(quán)也就會(huì)不平等，政府部門(mén)會(huì)出于自身利益的考慮，甚至提供虛假的信息，在參與的過(guò)程中就容易出現(xiàn)話語(yǔ)權(quán)的不平等。

（四）評(píng)估結(jié)果如何使用，用在哪里，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果沒(méi)有有效的使用

政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果沒(méi)有與公務(wù)員的利益掛鉤，其晉升、晉級(jí)受績(jī)效考核結(jié)果決定的比例很小，且在調(diào)查中顯示大多數(shù)公務(wù)員認(rèn)為還是主要依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，由此，結(jié)果使用范圍的局限使得激勵(lì)缺乏針對(duì)性，政府績(jī)效評(píng)估可以分為組織和個(gè)人的績(jī)效評(píng)估，組織上的績(jī)效評(píng)估結(jié)果的獎(jiǎng)懲并沒(méi)有落實(shí)到個(gè)人，與大多數(shù)公務(wù)員的利益相關(guān)性很小。同時(shí)，即使是使用績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，其強(qiáng)度也是不夠的。

二、以美國(guó)為代表的國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效評(píng)估

在西方國(guó)家社會(huì)發(fā)展和改革政府的推動(dòng)作用下孕育產(chǎn)生了政府管理的績(jī)效評(píng)價(jià)，國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估興起于20世紀(jì)70年代末的英國(guó)和美國(guó)，90年代逐步在其他西方各國(guó)推廣。已經(jīng)作為政府機(jī)構(gòu)法定要求的績(jī)效評(píng)估都有相關(guān)法律或是規(guī)范來(lái)組織實(shí)施，大多數(shù)西方國(guó)家還設(shè)立了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，來(lái)對(duì)評(píng)估工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。在評(píng)估過(guò)程中也實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化，大多使用“4E”來(lái)建立政府績(jī)效評(píng)估的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，公民也有廣泛的參與監(jiān)督權(quán)，以公民的滿意為尺度，對(duì)政府工作的組織管理，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益進(jìn)行全面的評(píng)估。特別是各個(gè)相關(guān)部門(mén)要對(duì)評(píng)估的過(guò)程和結(jié)果負(fù)責(zé)的規(guī)定，使評(píng)估結(jié)果更具有真實(shí)性和客觀性。

美國(guó)國(guó)會(huì)在1993年國(guó)會(huì)會(huì)議上通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，這是在政府績(jī)效改革中具有重要意義的立法，標(biāo)志著美國(guó)績(jī)效改革進(jìn)入成熟時(shí)期。該法案明確了政府績(jī)效評(píng)估的目的、具體內(nèi)容和監(jiān)督機(jī)制，提出了試點(diǎn)方案，強(qiáng)調(diào)增加管理責(zé)任和機(jī)動(dòng)權(quán)。作為政府績(jī)效評(píng)估的積極實(shí)踐者，州和地方政府除了制定年度計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告以外，還有自己的創(chuàng)新。如：佛羅里達(dá)州了成立“政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)委員會(huì)”，于1994年頒布《政府績(jī)效和責(zé)任法》，制訂出“佛州績(jī)效標(biāo)桿報(bào)告”。賓州費(fèi)城市政府將內(nèi)部22個(gè)機(jī)構(gòu)的政策績(jī)效以精確的量化指標(biāo)顯現(xiàn)出來(lái)，形成“政策績(jī)效指標(biāo)體系”。

美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的的內(nèi)容包括政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員的評(píng)估。其績(jī)效評(píng)估的過(guò)程如下：

1．制定完整的績(jī)效評(píng)估計(jì)劃。包括5年的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度的績(jī)效計(jì)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃包括政府的職能，各項(xiàng)目標(biāo)，完成目標(biāo)所需的人財(cái)物力以及影響目標(biāo)的關(guān)鍵因素等。年度計(jì)劃包括所要實(shí)現(xiàn)的年度目標(biāo)，所需的各項(xiàng)資源及用于年度績(jī)效評(píng)估的手段工具。兩項(xiàng)同時(shí)作為該部門(mén)績(jī)效評(píng)估的依據(jù)。

2．確定績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)。主要指標(biāo)有財(cái)政指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施、人事和信息等五個(gè)方面的管理指標(biāo)。美國(guó)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本價(jià)值準(zhǔn)則是以政府使命和績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)。

3．明確的績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。在美國(guó)，政府績(jī)效評(píng)估的機(jī)構(gòu)有上級(jí)機(jī)關(guān)，政府機(jī)構(gòu)及民間機(jī)構(gòu)三個(gè)部分組成，上級(jí)機(jī)關(guān)主要是對(duì)下級(jí)政府部門(mén)進(jìn)行評(píng)估，政府機(jī)構(gòu)每年對(duì)自身的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估，享有充分的自主權(quán)。美國(guó)民間機(jī)構(gòu)的評(píng)估對(duì)推動(dòng)美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估起到了巨大的作用，它們對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)估，向外界公布評(píng)估的結(jié)果，可以對(duì)政府進(jìn)行很好的監(jiān)督和激勵(lì)作用。

4．美國(guó)政府還充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果。根據(jù)規(guī)定，相關(guān)機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)估后要提交績(jī)效評(píng)估報(bào)告，并且要向利益相關(guān)者公開(kāi)評(píng)估結(jié)果。因此，民間的評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)政府機(jī)構(gòu)評(píng)估后，結(jié)果大多都會(huì)向公眾公開(kāi)，使人民對(duì)公共部門(mén)的工作業(yè)績(jī)有一個(gè)清晰的了解。同時(shí)，各個(gè)部門(mén)的財(cái)政撥款，權(quán)力的獲得等也要以績(jī)效評(píng)估的結(jié)果為依據(jù)。對(duì)于績(jī)效評(píng)估未達(dá)目標(biāo)等不佳者，要制定計(jì)劃，并列出解決方法和期限，以便于再次評(píng)估。由此形成了一個(gè)有效的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，推動(dòng)評(píng)估工作的運(yùn)作。

三、改善我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀的對(duì)策

20世紀(jì)70代，西方國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)萎靡，財(cái)政赤字等一系列問(wèn)題，進(jìn)行了政府改革，績(jī)效評(píng)估是這次改革的助推器，并逐漸規(guī)范化。我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，績(jī)效評(píng)估工作還處于初級(jí)階段，我國(guó)公共管理學(xué)者在上世紀(jì)90年代末才開(kāi)始關(guān)注西方政府績(jī)效測(cè)評(píng)的理論研究和應(yīng)用。通過(guò)反思美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)估的理論和實(shí)踐研究，可以為構(gòu)建富有中國(guó)特色的政府績(jī)效評(píng)估體系奠定基礎(chǔ)。

1．在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，以公共責(zé)任，公眾滿意度為導(dǎo)向。政府績(jī)效評(píng)估的終極目標(biāo)，是向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，追求服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)品位，爭(zhēng)取公民滿意。正確的價(jià)值取向是地方政府績(jī)效評(píng)估有效開(kāi)展的前提，地方政府要將官本位的思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜恼_價(jià)值取向，要將公眾的利益和需求放在首位。同時(shí)按照科學(xué)發(fā)展觀的精神，不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，而是要全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

2．政府績(jī)效評(píng)估管理的法制化。建立健全績(jī)效評(píng)估的相關(guān)法律法規(guī)是順利開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估工作的基本要求和前提，將政府績(jī)效評(píng)價(jià)以法律的形式確定下來(lái)，可以引起人們對(duì)其充分的重視，還可以使評(píng)估主體在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中有法可依，樹(shù)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威，清除原先評(píng)估中的一些障礙。同時(shí)，通過(guò)在法律上完善政府的績(jī)效評(píng)估制度，使評(píng)估工作有一系列科學(xué)系統(tǒng)的制度作為保障，對(duì)評(píng)估結(jié)果也可以有效運(yùn)用，有利于解除評(píng)估中的盲目隨意性。

3．實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的多元主體合作。傳統(tǒng)的評(píng)估模式中，評(píng)估主要由政府主導(dǎo)，主體的單一，使評(píng)估結(jié)果缺少客觀公正性。要增進(jìn)評(píng)估過(guò)程中公民的參與，在服務(wù)型政府和共同治理的理念引導(dǎo)下，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)，為其參與提高多種途徑。政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)信息收集、整理、加工、反饋的過(guò)程，績(jī)效評(píng)估多元主體以公民為主導(dǎo)，要加大宣傳和教育投入，提高公民參與的意識(shí)和能力。通過(guò)公民的廣泛參與，使評(píng)估的過(guò)程更加客觀公正，切實(shí)反應(yīng)公眾的客觀需求。同時(shí)，還要引入民間獨(dú)立自主的第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，給予其充分的自主權(quán)和必要的信息，學(xué)習(xí)美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)，這樣才能增加績(jī)效評(píng)估結(jié)果的可信度和說(shuō)服力。

4．充分利用績(jī)效評(píng)估的結(jié)果。要將績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與公務(wù)員的晉升考核相掛鉤，而不僅僅是依靠領(lǐng)導(dǎo)的推薦。拓寬評(píng)估結(jié)果的利用，建立和提交績(jī)效評(píng)估報(bào)告，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行細(xì)致的考核，并將結(jié)果向利益相關(guān)者公開(kāi)。推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)，讓公眾知道干部在想什么、干什么、干得怎么樣，這樣才能避免民主測(cè)評(píng)流于形式，增強(qiáng)各級(jí)干部接受群眾監(jiān)督的自覺(jué)性。組織獨(dú)立的民間評(píng)估，并將結(jié)果公之于眾，以便公眾與政府的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行比較，保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正。正如西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，對(duì)評(píng)估結(jié)果優(yōu)秀者給予獎(jiǎng)勵(lì)晉升等激勵(lì)，對(duì)不合格者要求制定改進(jìn)計(jì)劃并規(guī)定期限，按時(shí)進(jìn)行檢查考核，并將結(jié)果運(yùn)用到下次的評(píng)估過(guò)程中，由此形成一個(gè)系統(tǒng)循環(huán)的績(jī)效評(píng)估體系。我國(guó)政府要建立新的責(zé)任機(jī)制，引導(dǎo)行政部門(mén)和官員從傳統(tǒng)的對(duì)上負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)績(jī)效結(jié)果負(fù)責(zé)，對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。

總之，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨加劇，如何使政府部門(mén)更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和高效率，如何去評(píng)價(jià)政府的管理是人們所關(guān)注的重要問(wèn)題。西方國(guó)家試著將私營(yíng)部門(mén)的管理方法和經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到公共部門(mén)，提出了公共責(zé)任與顧客至上，這些為績(jī)效評(píng)估明確了目標(biāo)，績(jī)效評(píng)估是政府管理機(jī)制創(chuàng)新的重要要求?？?jī)效評(píng)估的有效實(shí)施，有利于我國(guó)運(yùn)行機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，推行政府績(jī)效評(píng)估，對(duì)地方政府的業(yè)績(jī)進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，是發(fā)展的必然需要，針對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估工作尚不完善的實(shí)際，進(jìn)一步改進(jìn)績(jī)效評(píng)估是很有必要的。

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