【摘 要】我國土地流轉(zhuǎn)制度存在明顯的“二元性”，城市中的國有土地已建立了一套比較完整的流轉(zhuǎn)制度，可以依法有序流轉(zhuǎn)。而城鎮(zhèn)集體土地流轉(zhuǎn)尚處于起步階段，受到諸多制約和限制。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的必然事物。適時將集體土地流轉(zhuǎn)納入社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，完善土地流轉(zhuǎn)制度，建立合理的集體土地流轉(zhuǎn)開發(fā)模式勢在必行。

【關(guān)鍵詞】集體土地；國家征收；土地流轉(zhuǎn)；開發(fā)模式

1 國家法律規(guī)定的一般模式——實(shí)行土地征收制度，國家壟斷土地一級市場

我國實(shí)行生產(chǎn)資料的社會主義公有制，而土地作為生產(chǎn)資料中的重要因素，具有社會主義的公有性。因此，在我國的土地管理體制中，無論是國有土地還是集體土地，為了維護(hù)土地公有的基本制度，保護(hù)耕地和其他農(nóng)業(yè)用地，保持國家對地產(chǎn)市場的調(diào)控能力，國家禁止所有權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。土地所有權(quán)的不可交易性，意味著國有土地的所有權(quán)是唯一的和不可出讓、不可改變的，國有土地所有權(quán)在任何情形下都不得轉(zhuǎn)為集體所有權(quán)；集體土地除了被依法征收而成為國有土地外，其所有權(quán)性質(zhì)也是不能改變的。

所有權(quán)是民事主體對物的全面的支配權(quán)，是物權(quán)體系的根基，也是物權(quán)法許多規(guī)則的基礎(chǔ)。但是，出于公共利益的需要，國家依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收是國家以行政權(quán)取得集體、單位和個人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，是物權(quán)變動的一種極為特殊的情形，是所有權(quán)的一種被動流轉(zhuǎn)方式。征收導(dǎo)致所有權(quán)的喪失，對所有權(quán)人造成損害的應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益（圖1圖2）[2]。

2 法律一般模式的局限性

2.1 不利于自下而上的城市化進(jìn)程

土地所有權(quán)流動具有單向性，使得我國土地所有權(quán)正常轉(zhuǎn)化的唯一法律形式為國家征收。與此相適應(yīng)，法律規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地。國家壟斷了土地一級市場，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

這樣的管理模式，對于我國自下而上的城市化進(jìn)程十分不利。其對于農(nóng)用地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)限制以及其流轉(zhuǎn)管理的單一方式，直接導(dǎo)致了村辦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展困境。另外，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接周邊城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成了障礙，不利于打破我國的“二元經(jīng)濟(jì)體制”。

2.2 限制了農(nóng)民對于集體土地的平等使用權(quán)力

雖然通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有諸多限制。如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；《土地管理法》規(guī)定集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)；《擔(dān)保法》規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，不利于土地資源的有效配置和市場化運(yùn)作。這就相當(dāng)于剝奪了農(nóng)民土地的所有權(quán)，阻礙了非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)存量盤活。政府作為農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一仲裁者，擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的壟斷性權(quán)力。而農(nóng)民作為集體用地的實(shí)際使用者，其使用權(quán)力沒有得到公平的體現(xiàn)[2]。

3 集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)開發(fā)模式

3.1 政府主導(dǎo)型模式

3.1.1 編制建設(shè)規(guī)劃，確保集體土地的有計(jì)劃流轉(zhuǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制建設(shè)規(guī)劃。農(nóng)民集體建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。放開了對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村辦企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)、私營或者聯(lián)戶辦企業(yè)以及村民自建住宅等對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制。集體建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一開發(fā)，采用招標(biāo)、拍賣等市場方式提供土地使用權(quán)。

3.1.2 建立《集體土地流轉(zhuǎn)許可證》審批管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場

通過《集體土地流轉(zhuǎn)許可證》管理制度的建立，規(guī)范農(nóng)村集體用地的流轉(zhuǎn)開發(fā)。土地所有者和流轉(zhuǎn)雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請并填寫《流轉(zhuǎn)申請表》，然后市、縣土地行政主管部門對申請進(jìn)行審核，填寫《流轉(zhuǎn)呈批表》報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)，頒發(fā)《流轉(zhuǎn)許可證》，流轉(zhuǎn)雙方按合同約定支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用并辦理土地登記。

圖 3 土地流轉(zhuǎn)及土地增值收益分配

3.1.3 合理分配土地流轉(zhuǎn)收益，保障各方利益

在土地收益的分配上，土地所有權(quán)人與市、縣、鎮(zhèn)人民政府等共同參與。農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時，土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉(zhuǎn)收益。以蕪湖為例，對于土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值的收益，按土地所有者、鎮(zhèn)、縣(區(qū))、市各2：5：2：1分配。這樣的分配方式，保障了各方的利益，在土地所有者與管理者之間形成共同利益關(guān)系，能有效的推進(jìn)集體土地的流轉(zhuǎn)開發(fā)[3]。

3.2 自下而上推動型模式

與政府主導(dǎo)模式相對應(yīng)的，還有自下而上的，由企業(yè)來推動集體土地流轉(zhuǎn)的開發(fā)模式。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，大城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到核心輻射力的影響，承接了部分產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，形成了“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)場不進(jìn)城”的城市化局面。這些地方的集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)生最早，具有典型的自下而上性。

3.2.1 以行政村和村民小組作為土地安排的主體

以行政村和村民小組為單位，建立集體經(jīng)濟(jì)組織，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的情況下，對集體土地進(jìn)行規(guī)劃，分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，由集體經(jīng)濟(jì)組織出面以土地招商引資。以廣東省南?？h為例，由村民小組將集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排，然后以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或物業(yè)出租的形式進(jìn)行開發(fā)，避免了國家征地壟斷農(nóng)地非農(nóng)化的格局，為農(nóng)民利用自己的土地推進(jìn)工業(yè)化留下了較大的空間。

3.2.2 以政府的相關(guān)政策管理作為后續(xù)手段

在由村民組織進(jìn)行用地安排的同時，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場，還需要同時有政府的政策手段對其進(jìn)行約束，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，避免土地流轉(zhuǎn)的混亂，保障經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。以廣東省為例，對于自下而上的土地流轉(zhuǎn)過程，其于2005年6月出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》這一地方規(guī)章，同年10月1日起在全省范圍內(nèi)實(shí)施以對省內(nèi)大范圍的集體土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行規(guī)范。其中明確指出允許流轉(zhuǎn)的開發(fā)用途，如興辦各類工商企業(yè)，包括國有、集體、私營企業(yè)，個體工商戶，外資投資企業(yè)(包括合資、合作、外商獨(dú)資企業(yè)、“三來一補(bǔ)”企業(yè))，聯(lián)營企業(yè)等；興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；興建農(nóng)村村民住宅等。另外，對集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給予了明確界定，并且明確了其相應(yīng)的管理形式[4]。

3.2.3 以合理的利益分配作為最終保障

自下而上的推動模式，村民小組作為推動的主體，其土地出讓利益需要首先受到保護(hù)。而政府作為后續(xù)市場的管理者，需要處理好在同村民小組進(jìn)行利益分配時的協(xié)調(diào)，保障廣大農(nóng)民作為最終受益者的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。以廣東省為例，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定了集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得土地收益的管理和使用方式。要求將其納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，其中50%以上存入銀行專戶，專款用于農(nóng)民社會保障安排，不得挪作他用[5]。

4 結(jié)語

集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遇到的重要問題。對于集體土地流轉(zhuǎn)的絕對限制對于在市場經(jīng)濟(jì)下我國城鎮(zhèn)的建設(shè)十分不利。以自上而下、自下而上兩種方式作為突破口，適時將集體土地流轉(zhuǎn)納入社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，完善土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式，合理分配流轉(zhuǎn)收益，保障農(nóng)民利益，是當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)迫切需要解決的問題。

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[5]王炳榮. 我國城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地非法流轉(zhuǎn)問題研究[D]. 南昌大學(xué)土地資源管理， 2010.

作者簡介：

羅超（1987—），男，湖北武漢人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域規(guī)劃。