縣委書記“高配”是為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，克服“市管縣”的弊端，朝著“省管縣”方向而進(jìn)行的小制度調(diào)適。這種調(diào)適在浙江等省份是在普遍財(cái)政激勵(lì)的基礎(chǔ)上，對(duì)核心領(lǐng)導(dǎo)的特殊政治激勵(lì)。它通過(guò)強(qiáng)化現(xiàn)有的書記制政體來(lái)克服不同意見的阻礙，實(shí)現(xiàn)超常規(guī)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政治發(fā)展也是一件超常規(guī)的作業(yè)，而且財(cái)政激勵(lì)基本不起作用，因此“高配”這種政治激勵(lì)仍然不失為一種有效辦法?！案吲洹钡挠行詠?lái)源于一定程度的稀缺性，要想取得獎(jiǎng)勵(lì)改革的成效，不宜將“高配”做法普遍化。

為了調(diào)動(dòng)地方和基層發(fā)展的積極性，組織部門近年來(lái)采取了地方一把手“調(diào)配”的辦法，譬如說(shuō)，省級(jí)地方一把手由副總理級(jí)官員擔(dān)任，廳級(jí)地方一把手由副?。ú浚┘?jí)官員擔(dān)任，處級(jí)地方一把手由副廳級(jí)官員擔(dān)任，科級(jí)地方一把手由副縣（處）級(jí)官員擔(dān)任。于是，全國(guó)各地出現(xiàn)了大大小小的政治明星，其中，“高配”的縣委書記引發(fā)了較多的關(guān)注。一方面是因?yàn)榭h域成為當(dāng)前改革與發(fā)展的焦點(diǎn)，另一方面是因?yàn)檫@些調(diào)配的縣委書記數(shù)量多，前途好，而且敢想敢干。還有一個(gè)原因可能是因?yàn)槔钤闯痹诮K主政期間，就將一批縣（市）委書記“高配”成副廳級(jí)，譬如說(shuō)邳州市、新沂市、灌云縣、漣水縣、沭陽(yáng)縣等。近年來(lái)，各地紛紛效仿這種做法。

在地方行政級(jí)別不變的情況下，拔高一把手的行政級(jí)別，改變地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程，這是對(duì)正式制度的一種沖擊。通過(guò)非正式方式（小制度）改變正式制度（大制度）的運(yùn)行，是各國(guó)治理實(shí)踐中常見的現(xiàn)象，通常是為了應(yīng)對(duì)非常規(guī)的問(wèn)題，并產(chǎn)生非常規(guī)的效果。這種改變有時(shí)是對(duì)正式制度的補(bǔ)充，有時(shí)是對(duì)正式制度的侵蝕，甚至替代。其效果的好壞需要根據(jù)短期和長(zhǎng)期的治理目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐木唧w情況，加以評(píng)估。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縱向體制矛盾：“高配”的背景

中國(guó)縱向治理體制比較固定的是中央、省、縣三級(jí)，在中央與省之間、省與縣之間常常有不那么固定的體制，有時(shí)是一級(jí)政府，有時(shí)是派出機(jī)構(gòu)。中國(guó)的地級(jí)行政區(qū)始于東漢，它不如縣制那樣穩(wěn)定，有時(shí)虛有時(shí)實(shí)。新中國(guó)成立之初，在省與縣之間建立了地級(jí)派出機(jī)構(gòu)，雖沒有憲法地位，卻是實(shí)際上的一級(jí)政府；也實(shí)行過(guò)市管縣體制，其出發(fā)點(diǎn)是保證城市生存，尤其是保證大城市的蔬菜、副食品供應(yīng)。到1958年年底，幾乎所有的直轄市、省會(huì)、大城市都實(shí)行了市管縣體制。1959年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，指出實(shí)行市管縣體制是“為了適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的迅速發(fā)展，特別是去年以來(lái)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的‘大躍進(jìn)’和農(nóng)村人民公社化，密切城市和農(nóng)村的結(jié)合，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的相互支援，便于勞動(dòng)力的調(diào)配”。上世紀(jì)60年代初經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制進(jìn)入低潮。1965年年底僅剩25個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)78個(gè)縣、1個(gè)自治縣。70年代后，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制又逐漸復(fù)蘇。至1981年年底，共有57個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)147個(gè)縣、自治縣。

改革開放后，市管縣體制得到了推廣，1982年，中共中央向全國(guó)發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示。到1994年年底，除海南省外，大陸各省自治區(qū)、直轄市都試行了市管縣體制，共有196個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)或代管783個(gè)縣（自治縣、旗、特區(qū)），代管240個(gè)縣級(jí)市。這次改革的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮中心城市的作用，通過(guò)城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。撤地建市的結(jié)果就讓省與縣之間有了具有憲法地位的一級(jí)政府。

然而，市管縣體制并沒有達(dá)到預(yù)期的目的，除少數(shù)大城市外，很多城市不具備對(duì)周邊地區(qū)形成經(jīng)濟(jì)上的帶動(dòng)功能，沒有發(fā)揮促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的作用。而且，很多市管縣體制形成了反向吸納功能，為了城市的生存與發(fā)展，過(guò)多地汲取了縣里農(nóng)村的資源，而城市的發(fā)展成果又沒有有效地流向農(nóng)村。發(fā)展程度較差的城市常常只顧自己的發(fā)展，從下面“抽血”來(lái)發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì)，無(wú)法扶持縣域經(jīng)濟(jì)，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡。有的市縣產(chǎn)生了嚴(yán)重的利益互爭(zhēng)的情況，總體上縣處于比較弱勢(shì)的地位。

其實(shí)，市管縣體制也符合某種非均衡發(fā)展的規(guī)律。經(jīng)濟(jì)比較貧困的時(shí)期，通常是將資源集中到一個(gè)相對(duì)有利的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，如果資源在縣或市的集中沒有效率上的差別時(shí)，市管縣體制就存在問(wèn)題，一是在市集中人為地多了一級(jí)行政成本，二是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，縣一級(jí)資源利用效率就會(huì)越高，縣就越有與市脫鉤的積極性。

浙江省的綜合分成：普遍的財(cái)政激勵(lì)

縣委書記“高配”在浙江省有較多的經(jīng)驗(yàn)，它是“省管縣”經(jīng)驗(yàn)的組成部分?，F(xiàn)在講“省管縣”，大都認(rèn)為是對(duì)市管縣體制的改革，在浙江，省管縣是當(dāng)年沒有跟風(fēng)搞市管縣改革的結(jié)果。這是很有意思的一個(gè)現(xiàn)象，有時(shí)候，恰恰是不改革取得了比較好的結(jié)果。

浙江省為什么不改呢？最初也沒有過(guò)多地考慮哪一個(gè)更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是更多地考慮兩個(gè)因素：一是全國(guó)搞市管縣改革時(shí)，浙江30多個(gè)較發(fā)達(dá)縣（市）的財(cái)政收入占到全省財(cái)政收入的70%，它們沒有與市合并的積極性；二是浙江省比較小，省直接管理縣沒有像其他省份因?yàn)楣芾矸冗^(guò)大而產(chǎn)生過(guò)高的行政成本。

省管縣的活力是因?yàn)橐淮呜?cái)政困境而被激發(fā)出來(lái)的。1993年，浙江省直機(jī)關(guān)和縣直機(jī)關(guān)都發(fā)不出工資，時(shí)任財(cái)政廳廳長(zhǎng)翁禮華被逼無(wú)奈，只有想出刺激財(cái)政收入的新辦法，即財(cái)政增收與獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助掛鉤。對(duì)于發(fā)達(dá)縣（市）來(lái)說(shuō)，從上繳省里20個(gè)百分點(diǎn)中，拿出1個(gè)百分點(diǎn)作獎(jiǎng)金，3個(gè)百分點(diǎn)補(bǔ)助技改貼息，過(guò)億元之后，每超過(guò)3000萬(wàn)元，獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)元。對(duì)于貧困縣（市）來(lái)說(shuō)，財(cái)政每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，就補(bǔ)助0.5個(gè)百分點(diǎn)，每增長(zhǎng)100萬(wàn)元，就獎(jiǎng)勵(lì)5萬(wàn)元。獎(jiǎng)金的分配是明確的，財(cái)政稅收干部為1%，縣市“四大班子”的正職為3%，副職為2%～2.5%。

拿人民的稅收在領(lǐng)導(dǎo)干部之間來(lái)分成，缺乏法律和文件依據(jù)，但它實(shí)施的結(jié)果達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，得到了中央的支持。先是中央政策研究室的有關(guān)同志加以肯定，然后是全國(guó)人大常委會(huì)專門為浙江發(fā)了簡(jiǎn)報(bào)，認(rèn)為浙江的做法很好，其經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。當(dāng)然，也有反對(duì)的，尤其是地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)，他們希望像其他省份一樣，實(shí)行市管縣，把市做大做強(qiáng)。但嘗到甜頭的縣堅(jiān)決反對(duì)，縣的意見得到了省里的支持。用財(cái)政激勵(lì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，牽一發(fā)而動(dòng)全身?？h領(lǐng)導(dǎo)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中需要更大的自主權(quán)，省里走了第一步，就得走第二步，那就是實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”。1992年，浙江對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，為了“接軌浦東”，給一些縣下放了基本建設(shè)等4個(gè)方面的審批權(quán)，增加了縣里的一點(diǎn)活力和自主權(quán)。1997年，浙江又在蕭山和余杭兩個(gè)縣級(jí)市擴(kuò)大了11個(gè)方面的管理權(quán)限，擴(kuò)權(quán)效果比較明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蕭山自1997年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，至少有2個(gè)百分點(diǎn)歸功于擴(kuò)權(quán)。2002年，浙江省把313項(xiàng)本該屬于地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)縣，涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，幾乎囊括了省市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。即除國(guó)家法律和法規(guī)有明文規(guī)定的外，須經(jīng)市里審批或由市里管理的，由擴(kuò)權(quán)縣市自行審批或管理；須經(jīng)市里審核或報(bào)省里審批的，由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。從這時(shí)起，才有真正意義上的“省管縣”之說(shuō)。

“高配”的出臺(tái)：特殊的政治激勵(lì)

財(cái)政激勵(lì)具有普遍性的效果，畢竟大多數(shù)地方和基層干部沒有更多的升遷機(jī)會(huì)，但是對(duì)于某些干部來(lái)說(shuō)，其邊際效用是遞減的。尤其是那些升遷偏好更為強(qiáng)烈的干部，雖然有事業(yè)心，很想把一個(gè)地方搞起來(lái)，但縣畢竟是個(gè)處級(jí)單位，在這個(gè)地方干久了，即使政績(jī)斐然，到了年齡也很難上去了。因此，很多縣領(lǐng)導(dǎo)在任上干不了幾年，就調(diào)走了。讓那些能力強(qiáng)的干部在縣級(jí)崗位上多干幾年是一件比較困難的事情。

于是，省里面就開始在行政級(jí)別上做文章。仍然是浙江省先行先試，李源潮在江蘇省當(dāng)省委書記時(shí)的“高配”經(jīng)驗(yàn)被廣泛學(xué)習(xí)。最初的實(shí)驗(yàn)產(chǎn)生了很大的激勵(lì)作用。如果說(shuō)財(cái)政激勵(lì)只產(chǎn)生了一般的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果，那么級(jí)別激勵(lì)則產(chǎn)生了改革效果。一些難以突破的改革困難比較容易被“高配者”突破，因?yàn)檫@些人感到必須拿出東西證明這種“高配”是合適的。“高配”除了對(duì)個(gè)人的激勵(lì)外，對(duì)于那些想干事的人，到省里辦事會(huì)方便一些。以前，縣委書記在縣里面能夠“呼風(fēng)喚雨”，但一到省城或中央，才知道官有多小。他們要辦成一件事，常常需要一次次地“跑部進(jìn)省”。副廳級(jí)書記到省里面辦事有時(shí)會(huì)方便一些。有人認(rèn)為，“高配”會(huì)增加書記在班子中的權(quán)威，可能有所夸大，因?yàn)榭h委書記即使不“高配”，也不影響他在縣里“老大”的地位和權(quán)威。也許“高配”書記為了更好地表現(xiàn)，會(huì)做更多的事，看起來(lái)好像是權(quán)威更大了一些。

除了給那些做出成績(jī)的縣委書記進(jìn)行獎(jiǎng)賞外，“高配”的另一種方式是空降。省里如果認(rèn)為某個(gè)縣非常重要，或者說(shuō)想鍛煉一下年輕人，就會(huì)從省里空降一位高級(jí)別的縣委書記。譬如說(shuō)，海南將團(tuán)省委書記空降到瓊中擔(dān)任縣委書記。這個(gè)是干部任用中的常見現(xiàn)象。

“高配”之所以能產(chǎn)生激勵(lì)作用，與中國(guó)“官本位”傳統(tǒng)有密切的關(guān)聯(lián)。官升一級(jí)，待遇是有所提升，但擺到桌面上的工資和待遇并不高。但“官位”本身具有強(qiáng)大的吸引力，通過(guò)高配的方式滿足官員的升遷需求，是能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的激勵(lì)效果的。

縣域政治發(fā)展：“高配”仍然有效嗎

無(wú)論是擴(kuò)權(quán)，還是“高配”，到目前為止，都是在大制度沒有變化的前提下進(jìn)行小制度調(diào)適。所謂大制度，也就是正式制度，在中國(guó)有兩種。第一種是法屬制度，也就是國(guó)家憲法和法律規(guī)定的制度，在縱向上，是中央—省—縣行政管轄制度，在橫向上則是以人民代表大會(huì)為中心的制度。第二種是黨屬制度，也就是黨的權(quán)威性文件規(guī)定的制度，在縱向上是各級(jí)黨委垂直領(lǐng)導(dǎo)的制度，在橫向上則是以黨委為中心的制度。黨屬制度與法屬制度在歷史的邏輯上是統(tǒng)一的，黨屬制度是過(guò)渡性的，其目的是為了逐步實(shí)現(xiàn)法屬制度的各種功能。但在共時(shí)的邏輯上二者是有沖突的，兩個(gè)最高權(quán)力中心不能同時(shí)存在，在現(xiàn)實(shí)中，法屬的權(quán)力中心讓位于黨屬的權(quán)力中心。在很多縣人大常委會(huì)主任的眼睛里，書記是老大，人大不能給書記添亂。

在一些研究者眼里，中國(guó)的正式制度只是法屬制度，而黨屬制度不在正式制度之列。其實(shí)這是誤解，黨屬制度也是有正式文件依據(jù)的，只是這種文件的地位沒有憲法和法律高而已。

黨屬制度是一種集體領(lǐng)導(dǎo)制度，但在現(xiàn)實(shí)中它更多地表現(xiàn)為書記領(lǐng)導(dǎo)制度。與黨委領(lǐng)導(dǎo)相比，書記領(lǐng)導(dǎo)顯然是在現(xiàn)實(shí)中黨委領(lǐng)導(dǎo)的一種變型。這種書記制政體在改革開放時(shí)期存活了下來(lái)，在某種程度上是超常規(guī)發(fā)展的需要。這種發(fā)展常常依賴于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的遠(yuǎn)見和魄力。在當(dāng)前的發(fā)展階段，需要縣級(jí)政府具備超常規(guī)的戰(zhàn)斗力。大多數(shù)縣是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的不同元素最直接交匯的地方，這個(gè)地方真正體現(xiàn)了中國(guó)的國(guó)情，它的變革也就意味著中國(guó)的變革?？h委書記作為縣級(jí)政權(quán)的核心人物，其地位不同于普通處級(jí)公務(wù)員，一般很少有從副處級(jí)崗位上提拔的，他們一般都有多年正處級(jí)和多崗位履職的經(jīng)歷。中國(guó)的一個(gè)縣相當(dāng)于很多小國(guó)家，而且中國(guó)的縣很多，無(wú)論中央和省，都難以管得過(guò)來(lái)，其實(shí)質(zhì)性的自治權(quán)力和在改革中的作用都需要縣委書記具有很強(qiáng)的統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方和開拓創(chuàng)新的能力。然而，這種能力難以通過(guò)大制度供給出來(lái)。從這個(gè)意義上說(shuō)，“高配”的小制度創(chuàng)新補(bǔ)救了大制度的缺陷。如果“高配”普遍化之后，那就構(gòu)成了大制度的重要組成部分。普遍的省管縣之后，縣領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別也就普遍地提高了。

縣委書記級(jí)別一旦普遍地提高，少數(shù)“高配”變成了多數(shù)“適配”，其激勵(lì)效果也許就體現(xiàn)不出來(lái)了。因此，如果需要某些縣在改革上大膽地試，大膽地闖，那么，保持“高配”作為改革獎(jiǎng)賞的稀缺性是必要的，也就是說(shuō)，不要急于讓小制度創(chuàng)新變成大制度創(chuàng)新。

過(guò)去的“高配”主要用于激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種激勵(lì)目標(biāo)還會(huì)保持比較長(zhǎng)的時(shí)間。但隨著經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)矛盾的加劇，政治發(fā)展在縣一級(jí)變得越來(lái)越重要?？h委書記推動(dòng)政治發(fā)展的動(dòng)力何來(lái)？經(jīng)濟(jì)激勵(lì)在政府之間、官員之間做加法，而政治激勵(lì)則是它們之間做減法。前者是你有我也有，后者則是你有我則無(wú)。更重要的是，在縣一級(jí)促進(jìn)政治發(fā)展，意味著縣委書記的自我革命。如果只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，“高配”對(duì)現(xiàn)有的書記制政體起著強(qiáng)化的作用。如果在中國(guó)的下一波發(fā)展中，政治發(fā)展被擺到重要位置，那么就意味著對(duì)書記制政體本身進(jìn)行比較大的改革。即使不“高配”，縣委書記也是“土皇帝”，其意見和決策在縣里面極少有人反對(duì)。很多書記為了數(shù)字上的發(fā)展，誘發(fā)和積累了很多矛盾和問(wèn)題。縣委書記本來(lái)就容易獨(dú)斷專行，“高配”只會(huì)強(qiáng)化，不會(huì)弱化這種風(fēng)格。獨(dú)斷專行可以濟(jì)一時(shí)之需，譬如說(shuō)為實(shí)現(xiàn)某個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，但不能成為常態(tài)。如果用“高配”來(lái)激勵(lì)政治發(fā)展，那么就是要用通過(guò)書記的短期專斷，實(shí)現(xiàn)大制度的創(chuàng)新，也就是要調(diào)動(dòng)法屬制度下政治角色的積極性，將法屬制度背后的政治承諾逐步變成現(xiàn)實(shí)，從而將這種獨(dú)斷變成歷史。

有的縣在不經(jīng)意間嘗試著兩種大制度之間的對(duì)接和過(guò)渡。廣東有位縣委書記嘗試運(yùn)用法屬制度解決干部監(jiān)督問(wèn)題。他認(rèn)為不應(yīng)該繞開法屬制度來(lái)引入不規(guī)范的民主測(cè)評(píng)。根據(jù)國(guó)家的憲法，對(duì)干部監(jiān)督負(fù)首要責(zé)任的應(yīng)該是人民代表大會(huì)。于是他把干部測(cè)評(píng)交給了縣人大常委會(huì)，讓人大代表尤其是人大常委定期給干部打分，根據(jù)打分結(jié)果來(lái)考慮干部的獎(jiǎng)懲與任免。盡管大權(quán)仍然在縣委和縣委書記手中，但人大的實(shí)質(zhì)性作用體現(xiàn)出來(lái)了。由于這種創(chuàng)新難以帶來(lái)顯著的GDP增長(zhǎng)，因而也難以得到上級(jí)的重視。如果能夠進(jìn)行一些配套的改革，在給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)消極影響的前提下，有效地化解積累的社會(huì)和政治問(wèn)題，那么它遲早會(huì)得到應(yīng)有的重視。由于政治發(fā)展的成效只有多年之后才能有大的顯現(xiàn)，因此需要改革者在任上呆比較長(zhǎng)的時(shí)間。

“高配”可能仍然是激勵(lì)縣委書記促進(jìn)政治發(fā)展的一個(gè)有效辦法。不過(guò)，無(wú)論是財(cái)政獎(jiǎng)金，還是級(jí)別“高配”，都是激發(fā)人追求金錢和權(quán)力的世俗激勵(lì)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較起來(lái)，政治發(fā)展需要更多的道德激勵(lì)，這個(gè)在改革開放中流失的東西需要逐步地找回來(lái)。

（作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）