1980年代中后期以來，我國農(nóng)村村民自治得到快速發(fā)展，但仍然存在諸如賄選、暴力選舉、操縱選舉等現(xiàn)象。部分地方的村委會甚至淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，自治功能受到嚴(yán)重?cái)D壓。而不作為、難作為、胡亂作為，則更為普遍。這些都凸顯著自治政策的局限性，更提醒我們要加快自治政策的革新步伐。

一

改革須頂層設(shè)計(jì)

1980年代初，村民自治的堅(jiān)定推動者和重要決策者彭真委員長曾說：“農(nóng)民群眾把4\"村的事情辦好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情辦好了，就會管一個縣的事情，逐步鍛煉，提高議政能力，逐步向上延伸，逐步擴(kuò)大民主范圍?！钡?0年過去了，人們期待的情景似乎并沒有出現(xiàn)?？磥恚七M(jìn)政治民主，光自下而上的改革還不行，這方面更需要頂層設(shè)計(jì)。改革的目標(biāo)是建立憲政民主體制，并在這一框架下重構(gòu)黨政關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系和村組關(guān)系。只有這樣，才能改變“壓力一控制型政治體制”，讓村委會回歸自治的職能。

二

建設(shè)“有限政府”

市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府應(yīng)當(dāng)是有限政府。要通過法律、政策的調(diào)整，賦予農(nóng)民更多管理社區(qū)資源和生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。只要農(nóng)民自己能辦好的事，都交由農(nóng)民自己去辦。比如：土地承包的方式、時間，山林管理、林木采伐等等，都應(yīng)交村民大會或村民代表大會決定，不能用一個法律來管全國農(nóng)民的事。只有這樣，才能使村民自治有生長的空間和自治的活力。

三

制度比選人更重要

選舉只是民主的一小部分，基層民主的真正內(nèi)涵表現(xiàn)在民主監(jiān)督、民主管理、民主決策上?？h、鄉(xiāng)政府要改變過去“以選代管”的做法，把主要精力放在引導(dǎo)村民行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利上。選舉三年一次，熱熱鬧鬧一陣子就結(jié)束，而引導(dǎo)讓農(nóng)民行使決策、管理和監(jiān)督的權(quán)利則是一項(xiàng)長期的工作，需要不懈的努力。

四

把分散的農(nóng)民組織起來

主要途徑：一是在體制內(nèi)健全傳統(tǒng)基層管理組織，應(yīng)學(xué)習(xí)推廣河北肅寧縣的農(nóng)村社會管理“四個覆蓋”工作模式(詳見本刊2012年第5期《農(nóng)民組織化“四個全覆蓋”策略的高明之處》)。二是在體制外發(fā)展NGO組織。三是借鑒東亞日韓和臺灣地區(qū)的農(nóng)協(xié)模式及歐美西方的產(chǎn)業(yè)協(xié)會模式，創(chuàng)建兼具農(nóng)事(農(nóng)業(yè)經(jīng)營)、農(nóng)推(農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣)、農(nóng)政(農(nóng)業(yè)行政)功能，集農(nóng)村信貸、保險、聯(lián)合購銷、社區(qū)教育、健康、文化等功能于一身的綜合農(nóng)協(xié)。

五

創(chuàng)造基層民主的有效形式

賦予新鮮活潑的具體民主形式是基層民主的生命力所在。如：各地農(nóng)村在實(shí)踐中創(chuàng)造的“自薦海選”的無候選人直接選舉方式、村干部創(chuàng)業(yè)承諾機(jī)制、建立村務(wù)監(jiān)督委員會、村務(wù)民主決策“五步工作法”等。在自然資源管理方面，如：云南省由海外基金會資助的、以社區(qū)村民為主體的自然保護(hù)區(qū)管理模式。這一模式是以社區(qū)村民為主體的所有利益相關(guān)者，經(jīng)協(xié)商結(jié)成的組織，按照達(dá)成的協(xié)議，對社區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行有效保護(hù)、合理利用、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的管理方式，效果非常好。

六

進(jìn)一步規(guī)范村委會選舉

一是加強(qiáng)對農(nóng)民相關(guān)法律政策的宣傳教育，同時，縣、鄉(xiāng)政府要加強(qiáng)對村委會換屆選舉工作的指導(dǎo)。二是選舉委員會要為競選者提供公開拉票的平臺。三是嚴(yán)格規(guī)范各個環(huán)節(jié)和程序，嚴(yán)防暗箱操作。四是完善監(jiān)督機(jī)制，包括縣、鄉(xiāng)人大的監(jiān)督、建立選舉觀察員制度、推選選舉監(jiān)督員、引入司法公證制度等。五是鑒于《村民委員會組織法》沒有剛性處罰規(guī)定，對選舉中出現(xiàn)的違規(guī)行為難以界定，建議出臺更嚴(yán)格、細(xì)致的《選舉法》。1