1881年7月2日，一個“求職未成”的失意者在火車站向美國總統(tǒng)加菲爾德連開兩槍，加菲爾德在病床上掙扎了兩個多月后去世。加菲爾德的死，開啟了一個美國政府改革的大幕——終結(jié)政黨分肥制，這也是美國政府改革的新起點。

從1829年杰克遜總統(tǒng)開始，政黨分肥制是美國政府官員任命的主要形式。杰克遜認為，人人都有才能管理國家，由此開始，競選獲勝的政黨便可以自由地分配官職。這種官員任命方式必然導致無處不在的尋租與腐敗，美國內(nèi)戰(zhàn)期間，官商勾結(jié)、巧取豪奪的現(xiàn)象比比皆是。到了19世紀70年代，腐敗讓公眾看不到希望，像參議院康克林這樣的黨內(nèi)大佬，幾乎可以把持總統(tǒng)候選人的提名。

加菲爾德勝選之后，并沒有按照康克林的名單組閣，結(jié)果導致加菲爾德政府難產(chǎn)，可見當時的政治腐敗到何種程度。加菲爾德死后，副總統(tǒng)切斯特?阿瑟接任總統(tǒng)，具有諷刺意味的是，阿瑟是被前任總統(tǒng)海斯解聘的紐約海關官員，在1871-1878年的幾年中，他獲得的灰色收入要比總統(tǒng)的薪水高。就是這樣一個“腐敗分子”總統(tǒng)推動了《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》得以通過，向終結(jié)分肥制邁出了至關重要的一步。

新的法案規(guī)定，官員需要通過考試進行選拔，按照功績升遷；文官在政治上保持中立，不能因為政黨關系被革職。由兩黨組成的文官委員會負責實施文官考試，防止腐敗。當然，新法案并沒有做到一法定乾坤，最初只有10%的文官是由考試選拔的，直到1930年這個比例才達到80%。

《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》是一個轉(zhuǎn)折點，至少在道德與法律層面否定了分肥制的合理性?！靶抡遍_啟了一個大政府的時代，美國政府的規(guī)模超過以往，如何管理規(guī)模龐大的文官隊伍就成為歷屆政府面臨的難題?？夏岬虾图s翰遜先后以行政令的形式發(fā)布文官的道德規(guī)范標準，但是這只是“指導”，而不是法律規(guī)定?！八T事件”讓美國社會看到了行政權力膨脹帶來的嚴重后果，吉米?卡特上任之后著力推進文官制度改革，1978年3月12日他在致國會的咨文中指出，這個制度“有嚴重的缺陷。它已經(jīng)成為官僚主義的迷宮”。1978年文官制度改革法案通過，并于1979年1月1日生效。

新的法案要求政府官員需要提交財產(chǎn)報告，包括個人的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、債權、股息等等，如果不能公開申報，也必須內(nèi)部申報。此外，離任的高級官員在一定時期內(nèi)不能代表私人組織與其曾任職的政府部門談判。文官委員會被更加正式的人事管理局等機構(gòu)取代。1979年的法案有個缺陷就是，只有行政組織的官員被納入監(jiān)管之中，而國會則在法律之外。

1989年，老布什總統(tǒng)簽署《政府道德改革法》，將官員道德約束、財產(chǎn)申報制度推廣到立法、司法部門，所有官員一視同仁。曾經(jīng)在人事管理局之下的政府道德規(guī)范辦公室獨立出來，建立直接對總統(tǒng)負責的政府道德規(guī)范局，專司預防腐敗、提升官員道德水準之職，總統(tǒng)提名的官員在提交參議院之前都要接受該局的考察和財產(chǎn)申報。兩部法案將官員的行為規(guī)范納入法律的框架之中，其目標在于讓官員按照公共權力規(guī)范行事。2002年政府道德規(guī)范局將此前的各種法律條文進行匯編，制定了更加詳細的《政府官員行為準則》。其中規(guī)定，如果官員在任期間是首長、律師或者會計師，那么該官員終生不能在曾經(jīng)有業(yè)務往來關系的公司就職，普通官員在離職兩年之內(nèi)不能在該公司任職。這一規(guī)定意在阻絕官員以權力換金錢之路。至此，經(jīng)過一百多年的努力，美國人將官員納入了法律監(jiān)督的網(wǎng)絡之中。

此外，美國國家檔案館會保存每位官員的道德品行檔案，這是一種無形的監(jiān)督。就像小布什所說的，人類千萬年的歷史，最為珍貴的是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的“馴服”，實現(xiàn)了把他們“關到籠子里”的夢想。不僅將總統(tǒng)，更將大大小小的官員都“關到籠子里”，才會有真正的民主與自由。